公民参与地方政府绩效评估：成效、问题与改进

程广鑫 姜 媛

(1.德州学院， 山东 德州 253023； 2.青岛八大峡小学， 山东 青岛 266000)

公民参与地方政府绩效评估：成效、问题与改进

程广鑫1姜 媛2

(1.德州学院， 山东 德州 253023； 2.青岛八大峡小学， 山东 青岛 266000)

公民参与地方政府绩效评估是改进和提高政府绩效的有效途径。我国公民参与政府绩效评估经过10余年发展，取得了巨大成效，但也存在诸如传统管理观念僵化、公民参与能力和素质不高、法律保障不健全、参与方式及技术不完善、评估结果缺乏合理使用等问题。基于地方政府绩效评估过程中存在的问题，从转变传统行政管理观念、提升公民参与能力、强化法律保障体系建设、完善参与评估技术方法、有效运用评估结果等方面提出改进对策。

政府绩效； 公民参与； 绩效评估

作为公共服务的直接接受对象，公民对政府的绩效最有表决权。提高政府绩效评估水平，关键在于鼓励公民参与政府绩效评估，这既是评估制度建设的需要，也是我国科学行政理念的体现，同时也是提升政府管理、强化政府服务职能的有效手段。

我国传统的政府绩效评估，主要是上级部门听取下级部门的报告及上级部门按照一定的考评方法对下级部门的任务完成情况进行评估，缺乏社会公众和评议机构的参与。21世纪之前，我国各地政府绩效评估基本局限于政府系统内部，处于相对封闭状态，缺乏外部力量的监督和控制，这导致政府行为效率低、质量差、公民认同度不高。进入21世纪，我国政府绩效评估工作有了长足进展，正在由探索、创新阶段逐步走向统一和规范化阶段。

一、公民参与地方政府绩效评估取得的成效

近些年以来，我国各地进行公民参与政府绩效评估尝试，“网上评议政府”“民评官干部考核”“万人评议政府”等均取得良好成效。公民将参与绩效评价作为一种参政议政、行使自身权利、维护自身权益的有效手段[1]122-124。政府官员的重视和引导，专家学者的呼吁和宣传，广大公民的支持和配合，这些因素共同作用促进了公民参与政府绩效评估氛围的形成。

(一)政府绩效水平逐步提升

通过公民参与能明确政府服务标准，有效确保行政治理规范，为政府工作人员提高绩效水平提供了合理的、可行的建议。第一，公民对地方政府绩效进行评估，能够发现政府官员在工作过程中的违法或不当行使职权行为，防止政府在履行社会服务职能时出现寻租腐败问题，进而提高政府行为绩效[2]62-65。第二，公民参与绩效评估强化了公民对政府的考核监督，加大了政府机构及其相关人员的工作压力，迫使政府为提高自身管理水平和治理能力而不断改进行政方法和工作方式。

(二)政府责任意识增强

评估结果是衡量上级政府管理水平和对下级政府进行奖惩的重要依据。通过政府绩效考核，上级政府了解公民对政府绩效的评价，把握下级政府的服务水平状况，对下级政府的行政行为进行积极引导，提升政府的公共服务水平，更好地履行社会职责。公民对政府绩效的评估结果一般分为非常满意、满意、一般和不满意四个档次，对考核成绩较好的部门人员给予精神或财物奖励，对考核成绩较低的部门人员给以警告、降职甚至免职等处罚。通过对绩效考核结果的“奖优罚劣”，有效强化政府官员的责任意识和服务意识，从而提升了政府的行政效率[3]。

(三)行政民主化进程得以加快

公民参与地方政府绩效评估，能够加快我国行政民主化进程。表现在：第一，公民权利得到重视，尤其是公民的政治权利和参与权利。作为地方政府绩效评估的重要参与者，公民的参与权、表决权、监督权受到重视，话语权被提升。第二，公民的知情权得到保障。政务信息公开化是公民参与地方政府绩效评估的重要基础，公民在参与评估过程中，能够较为全面地了解政府的行为过程信息，保证公民的知情权。第三，公民的诉求得到较大满足，政府回应性进一步提升。基于政府在一定时期的行为表现，公民客观、公正地作出评价，提供具有参考价值的工作建议。政府根据评估小组提供的工作建议进行整改，改进公民不满的工作方式，减少不必要的工作流程，加强政府对公民诉求进行回应。

二、公民参与地方政府绩效评估存在的问题

虽然我国地方政府绩效考核中的公民参与取得了一定的进展，但仍处于初级阶段。由于自身素质与参与评估所需的能力不匹配，同时受到传统政府管理观念及参与方式方法等因素的影响，导致公民参与绩效评估受到阻碍，并引发了一系列问题。

(一)政府管理观念僵化

传统的政府管理理念崇尚等级权威和非人格化，这种理念的弊端虽正在克服，但短时期内仍不能完全消除。“官本位”“崇尚权威”“非人格化”的传统管理理念使政府官员极为重视自己的“官员”身份而忽视“公仆”身份，极为注重从本部门或本人利益出发，易于形成“不怕群众不满意，只怕领导不满意”的官场游戏规则和行政思维模式。在这种僵化的管理理念下，排斥公民参与政府行为便成为应有之义。以政府信息公开为例，地方政府部门掌握信息的发布权力，但部分官员通过篡改信息、编造虚假信息的方式使公民无法获取真实信息，或是政府公开的信息是公民不关注的、与公民利益无关的信息。

(二)公民参与能力和素质较低

公民自身素质是公民参与绩效评估能力的体现，是影响参与评估效果的关键因素。公民在参与绩效评估过程中所表现出来的能力素质与评估所需要的能力素质不匹配、不达标，表现为：首先，公民参与意识较低。多数公民认为参与政府绩效考核并不能给自身带来可观的收益，不愿花费时间成本去参与评估，“搭便车”心理造成公民参与意识低[4]。其次，公民参与能力不足。公民参与能力既包括对政府政策和行为的理解和判断能力，也包括沟通能力和学习能力。由于公民不具备评估所要求的综合能力，使其不能全面正确理解政府的政策及行为，导致评估结果的客观性不足。第三，公民组织化程度低。公民在参与评估过程中缺乏自组织引导，公民参与多呈现分散、无序状态，公民力量被分解，影响力极低，造成参与评估效果不佳[5]。

(三)法律保障体系不健全

一些西方国家已建立绩效评估法律，如美国的《政府绩效与结果法》、荷兰的《市政管理法》。目前，我国尚未出台公民参与政府绩效评估的专门立法，与立法配套的法规、规章也未能及时出台，评估保障体系尚不健全[6]。首先，未界定参与者的选择范围及选择方式。自实施公民参与政府绩效评估以来，各地市纷纷引入公民参与评估模式，但一些地市存在严重的暗箱操作行为。如某市在开展评估时，参与的公民均为该部门人员的亲属，使评估彻底沦为形式。其次，公民获取信息缺乏保障机制。公民获取的信息不全面，政府提供的信息不足以支撑整个绩效评估工作，使绩效评估的效果大打折扣[7]45-46。

(四)参与方式与技术不完善

政府绩效评估是一项对评估标准设定、评估模型构造、评估路径选择等要求极高的行为活动。政府绩效目标的多样性、考核过程的复杂性以及结果导向的差异性，导致评估技术手段的复杂性。绩效评估具有较高的复杂性，这就需要公民参与方式和技术相对成熟稳定，但我国各地公民参与评估的方式和技术亟待提升。第一，公民参与地方政府绩效评估的渠道和方式单一。当前各地公民主要通过满意度调查和计算机辅助电话调查的方式参与绩效评估，参与方式和参与渠道较为单一，这严重阻碍了一些有意向和热情的公民参与。第二，公民参与技术相对落后。由于绩效评估涉及面广，是一个比较复杂的过程，需要借助互联网信息技术，但是部分公民尚不能有效使用互联网技术参与评估，致使评估不能有效、有序进行。

(五)评估结果缺乏合理使用

公民对政府的建议被政府人员采纳，其诉求得到政府回应，公民便有意愿和热情参与到绩效评估中去。部分地市政府在如火如荼开展绩效评估后，将评估结果束之高阁，评估结果未被合理使用。第一，评估结果未能按期、如实公布，甚至最后不公布，评估结果不能有效使用，这会严重打击公民参与的积极性。第二，评估结果的使用流于形式。目前，我国的绩效评估结果大多没有得到有效的使用，公民参与评估只是一种浮于表面的形式主义，没有实质性的意义和作用。在我国政府绩效考核结果使用过程中，多数将结果用于绩效奖励、精神补偿、绩效工资等方面，未能将其作为官员升降的重要依据。

三、公民参与地方政府绩效评估的改进对策

作为一种新生事物，公民参与地方政府绩效评估历经10余年的发展，从初创阶段到探索阶段、再到发展阶段。我国公民参与地方政府绩效评估正处于发展阶段，公民参与的特征为“有限参与”“部分参与”“被动参与”。事物的发展不是一帆风顺的，尤其在发展阶段会遭遇诸多阻碍，暴露出发展过程中的问题。只有把脉问诊，立足于存在问题，对症下药，才能推动事物发展至顶峰。

(一)转变传统行政管理观念

在地方政府绩效评估过程中，政府官员起着主导性作用。只有政府官员树立正确的绩效观，支持和认可公民参与政府绩效评估，才能促进公民参与的深度和广度，促使公民参与从“有限参与”到“全面参与”转变[8]35-38。第一，政府官员应树立共同治理的理念。治理理念要求地方政府改变传统的官本位思想，逐渐摒弃以往单一的政府治理模式，向公民本位以及社会合作治理的模式转变。第二，全力配合公民参与评估。政府官员应秉承“民本位”价值理念，提供评估过程所需要的完备信息，杜绝篡改真实信息、编造不实信息、提供虚假信息的行为。第三，积极引导公民参与评估。政府作为绩效评估过程的主导，应积极引导公民参与绩效评估。通过微博、微信、政府门户网站等媒介宣传公民参与绩效评估的意义所在，引导公民认识到参与评估的重要性。同时，政府官员应对公民参与进行适当的技术方法培训，提升公民参与的技能。

(二)提升公民参与能力

公民参与能力是一个综合概念，它包含理解政策能力、语言交流能力、客观判断能力、独立分析能力等。公民参与能力强弱关系公民参与评估的成败，提升公民参与能力应把握好三个关键环节：第一，强化公民参与的意识。政府绩效与每个人息息相关，政府绩效的好坏关乎到社会能否稳定及发展。公民应以主人翁的态度，积极参与绩效评估过程，主动发现政府管理过程中的问题，监督政府行为，以维护广大人民的合法权益。第二，提高公民参与能力。地方政府绩效评估涉及部门广、业务门类多、专业性强，而普通公民素质参差不齐，部分公民的知识水平和能力并不能达到参与评估的能力要求，因此，公民应积极参加政府举办的参与评估专业技术培训。第三，提升公民组织化程度。分散、单一的公民力量难以支撑促进公民持续参与绩效评估。提升公民组织化程度，聚合分散的个体力量，使公民在组织中找到归宿、寻找共鸣、激发热情，以迸发强大的社会力量推动公民持续有效参与评估。

(三)强化法律保障体系建设

制定绩效评估的专门法律，是我国政府摆脱绩效评估困境的重要保障。法律从广义的视角来看，是一系列法律、法规、条例、制度的总称。在公民参与政府绩效评估的法律体系中，对条件成熟、界定明确、事态稳定、具有共性的领域，从法律和行政法规方面进行规范；对条件不成熟、界定不明确、事态不稳定、个性凸显的层面，应鼓励各地出台地方性规章加以规范。相关法律体系至少保障三个基本层面：第一，保障公民的参与权，即公民以法定方式参与政府绩效评估的权利。法律体系应明确公民参与绩效评估的方式，确定公民占参与主体的比例范围，确保参与的公民具有代表性等关键性问题。第二，保障公民的知情权，即公民通过法定方式获取真实全面的行政活动信息的权利。第三，保障公民的监督权，即公民以法定方式表达的诉求能够得到政府及时回应的权利。

(四)完善公民参与技术与方法

过去公民参与主要通过满意度调查和计算机辅助电话调查的方式，参与渠道单一，参与覆盖率相对不高，这在一定程度上打击了部分公民参与的热情。完善公民参与的技术手段是保证公民广泛参与的基础。第一，依托信息技术，逐步实现绩效评估信息技术化。互联网信息技术发展促进了政府门户网站建设，通过政府门户网站，政府与公民实现信息互通共享。为了促进公民与政府的交互程度，提升公民对政府的信任，一方面政府应进一步加大信息公开力度，另一方面公民应积极学习如何利用互联网搜集信息、了解情况，进而作出理性判断。第二，拓宽公民参与方法。为使评估结果更加准确，应进一步纳入民意征求制度、听证会、座谈会、公民投诉制度、网络评议等新形式，多样化的参与方式能使公民选择适合自己的参与方式，充分保障有意愿和积极性的公民进行参与。

(五)合理使用评估结果

鼓励公民参与绩效评估，并与行政管理者一同发现管理过程中的问题并探讨改进措施，一方面有利于改善政府资源配置状况以及内部管理方式，另一方面使政府官员在理性思考的基础上，对未来的行政行为进行合理的规划。第一，限期要求政府根据评估结果进行整改。地方政府“只评不改”的评估模式在浪费资源的同时，严重打击了公民对政府的信任。通过法定方式限定各级政府在限期内根据评估结果整改，同时设立督查小组对整改效果进行追溯。第二，建立科学的奖惩机制。将绩效评估结果与行政人员的物质奖励、精神奖励以及官员职位升降联系起来，以增加政府人员的工作积极性，改进行政效率。

公民参与的发展是一个渐进、持续的过程，实现我国公民从“部分参与”到“全程参与”、从“被动参与”到“主动参与”、从“有限参与”到“深度参与”的转变，还需要相当长的时间。公民参与地方政府绩效评估向纵深发展，需要依赖具体而精良的制度设计、顺畅广泛的参与渠道、精简的方式手段、充分完备的参与方案、相应的规范程序和法律保障，公民自身的审慎思考、准备充分也是有效参与的必要条件。在推动公民参与地方政府绩效考核的过程中，既要充分认识其理论价值和现实意义，也要注意防范强势公民参与、无序公民参与可能带来的风险，确保公民参与地方政府绩效评估稳定、有序、有效开展。

[1] 周凯.政府绩效评估导论[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[2] 邓国胜，肖明超.群众评议政府绩效：理论、方法与实践[M].北京：北京大学出版社，2006.

[3] 石瑛.试论政府绩效评估中的公民参与[J].长白学刊，2010(4)：79-82.

[4] 尹樱洁.当前公民参与地方政府绩效评估的研究[J].法制与社会，2008(11)：22-24.

[5] 何文盛，廖玲玲，孙露文.中国地方政府绩效评估中公民参与的障碍分析及对策[J].兰州大学学报：社会科学版，2011(1)：30-32.

[6] 蔡立辉.政府绩效评估：现状与发展前景[J].中山大学学报：社会科学版，2007(5)：19-20.

[7] [美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

[8] 卓越.公共部门绩效评估[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

编辑：杨桂芳

2016-10-11

德州学院校级科研课题项目“地方政府绩效评估中的公民参与问题研究——以山东省德州市为例”(311847)。

程广鑫(1988—)，男，德州学院历史与社会管理学院助教，硕士。研究方向：政府管理、人力资源管理。 姜 媛(1994—)，女，青岛八大峡小学会计。研究方向：政府管理、人力资源管理。