关于我国公共组织绩效管理问题的思考——基于新公共服务理论的视角

2017-03-07杨诗达

辽宁工业大学学报(社会科学版) 2017年4期

杨诗达

杨诗达

(广西师范大学政治与公共管理学院，广西桂林 541000)

随着我国行政管理体制改革和政府职能转变的深入发展，公共组织绩效管理作为提高组织效率的重要途径，被广泛应用，而其内涵又远超效率这一单一因素，还体现了公平性和回应性等，公共组织绩效管理的发展和完善变得日益重要。由于起步较晚，我国公共组织绩效管理还处于起步阶段，也取得一定成效，但仍存在制度基础和法律支持缺乏、服务意识不强、公众参与度不高、目标价值取向存在偏差、评估指标难量化、重考核轻反馈等问题，本文基于新公共服务理论的视角，对这些问题进行分析，并针对性地提出相应的对策和建议，以不断完善我国公共组织绩效管理工作。

新公共服务；公共组织；绩效管理

20世纪60年代以来，伴随着经济全球化的出现和新技术革命尤其是信息革命的发展，传统行政模式已难以适应社会发展需要，官僚体制固有的内在矛盾使得政府和公共部门内部的改革运动势在必行，新公共管理运动由此兴起。在新公共管理改革的影响下，绩效管理在公共组织尤其是政府部门管理中得到了广泛的运用，成为了一种重要的政府工具，有利于提高公共组织管理水平。但新公共管理模式也有其内在缺陷和片面性，比如“经济人”假设、管理主义、顾客中心主义等。针对新公共管理模式的弊端，美国的登哈特夫妇提出了新公共服务理论，该理论提倡服务理念，也有利于推动服务型政府的建设。因此，公共组织的绩效管理也需要不断完善，以适应新形势下我国转变政府职能、建设服务型政府的需要。

一、相关概念和理论阐释

(一)公共组织

对于公共组织的概念，国内外学者有着不同的理解。罗森布鲁姆等认为，公共组织是“一个基于合作而组成的公共团体；其范围涵盖了行政、议会、司法三个政府部门与相关组织；与民营部门管理在许多重要的方面存在明显差异；与民营部门或个人亦有密切之关系”[1]。陈振明等认为公共组织“是以管理公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。而狭义的公共组织指的就是国家机关组织”[2]。

由此可见，公共组织具有以下几个特征：公共组织不以获取利润为目的，具有非营利性；公共组织以管理社会公共事务、维护和实现社会公共利益为基本职责，具有服务性；公共组织通过行使公共权力来实现公共目的，具有政治性倾向，其行为具有强制性和权威性。根据我国的现状，公共组织包括政府组织、政党、事业部门、公共企业和第三部门组织。

(二)绩效管理

绩效是指组织中单位或个人的实际工作表现和工作成绩。绩效管理就是对绩效的管理，一般来说是指组织中的管理者和员工将组织目标和个人目标结合起来，共同参与组织的绩效评估、绩效衡量和绩效追踪等活动，以持续提升个人绩效和组织绩效的管理过程。

绩效管理是一种工商管理技术，广泛运用于企业管理中，将绩效管理引入公共组织尤其是政府组织，使其成为一种重要的政府工具，能够有效提高行政效率，实现行政职能。公共组织与企业组织的绩效管理是有区别的，公共组织的非营利性和公共性要求它不仅要实现自身效益，更要实现公共利益，而绩效管理应用于公共部门，其最终的目的还是要优化资源配置，以绩效目标等规范公共部门人员的行为，从而实现公共利益，并建立公共组织与社会间的良性互动。

(三)新公共服务理论

新公共服务理论是对新公共管理理论的批判和反思，这一理论重新阐发了“公共精神”。登哈特夫妇认为，“新公共服务有七项原则，其中最突出的原则是：公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的共同利益，而不是试图去控制或驾驭社会”[3]。这七项原则是：“①服务而非掌舵。②公共利益是目标而非副产品。③战略地思考，民主地行动。④服务于公民而不是顾客。⑤责任并不是单一的。⑥重视人而不只是生产率。⑦超越企业家身份。”[4]

从中我们可以看出，政府要帮助公民表达并满足他们的利益需求，而不是掌控社会发展。行政官员要积极创造共享利益和共同责任，不仅要关注“顾客”需求，更要建立多方的合作信任关系。公共组织要尊重所有人，公务员要关注社会价值观、致力于实现公共利益。

“新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动”[5]，它追求公共利益，奉行服务理念，强调组织、社区、民众之间的沟通互动，以实现多方的合作共治。这些价值理念和原则对于服务型政府的建设具有重要的指导作用，有利于公民社会的培育和兴起，也有利于我国社会主义民主政治的建设和发展。

二、我国公共组织绩效管理的现状及问题

20世纪80年代，伴随着新公共管理运动的兴起，绩效管理被广泛应用于公共组织。20世纪90年代，新公共服务理论兴起，西方绩效管理的理论和方法也传入我国。结合具体国情，我国在公共组织的管理中尝试引入绩效管理的内容[6]，如公众满意度调查、目标管理和平衡计分卡的应用。绩效管理是人力资源管理中的一项重要的基础性工作，在人事制度改革的过程中，我国各类公共组织普遍实行了员工绩效管理制度。这项制度的实行，将薪酬管理与绩效考核结果直接挂钩，有利于实现工作岗位的报酬与工作能力和态度的有效结合，从而提高组织的整体效益。

政府作为最重要的公共组织之一，在社会主义市场经济条件下担负着重要的职能，包括宏观调控、政策制定和执行以及公共服务的提供等。2008年初党的十七届二中全会和十一届全国人大一次会议上，“政府绩效管理”第一次出现在重要文件中，胡锦涛和温家宝都提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度”。党的十八大报告提出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”[7]。要通过推进政府绩效管理，不断深化行政管理体制改革，形成正确的政绩观，提高政府绩效，建设满意政府。由此可见，近年来我国越来越重视公共组织绩效管理，也形成了一定的管理水平，在理论研究和实践中都取得了一定的成就。但我国公共部门绩效管理起步较晚，还存在很多缺陷[8]。此外，新公共服务理论推动了服务型政府的建设，传统的绩效管理体制难以适应当前政府注重转变政府职能、更好地提供公共物品和服务的要求。这些问题和不足具体表现在：

(一)缺乏制度基础和法律支持

绩效管理要在公共组织中发挥其应有的作用，首先必须与现存制度相适应。在西方发达国家的公共管理中，公共组织绩效管理较为成熟，也是因为相应的制度基础较为完备，如分权管理、责任机制等。当前我国政府等公共组织在权责分配、职能配置、运行机制等方面还存在问题，一方面，行政权力过分集中，下属机构和职员缺乏积极性；另一方面，公共组织内部职责划分不清，绩效考核结果由谁负责难以明确。这就使得我国公共组织绩效管理缺乏相应的制度基础。此外，我国公共组织的绩效管理还缺乏法律层面的支持，相关法律法规建设滞后。虽然有些地方已经陆续出台了政府绩效管理方面的法律条文，“比如哈尔滨市政府在2009年时就制定出台了我国首部地方性的法规——《哈尔滨市政府绩效管理条例》，让当地政府绩效管理上了法治化的道路”[9]，但地方之间、组织之间和组织各部门之间没有统一的绩效管理标准和方法。因此，我国需要一部专门的、适用于全国的绩效管理法，以实现公共组织绩效管理的合法化。

(二)服务意识不强

受我国封建思想文化的影响，传统的“官本位”思想根深蒂固，官僚主义作风依然盛行。另外基于“经济人”的假设，认为人是理性的，在行为上都会有自利的倾向。公共选择学派把这种理性原则应用于政治领域的公共选择中，认为政府人员在追求公共利益的同时，也会考虑自身利益的最大化。而在现实生活中，就会出现某些官员为了追求更高的职位，获取更大的行政权力，而利用所掌握的权力干预经济活动以谋取自身利益的情况。这种寻租行为是贪污腐败的根源。此外，公共组织上下级之间强调绝对的管控和服从，下级的晋升取决于上级的评价，下级往往都将心思放在如何取悦上级上面，使有些绩效考评过程异化为行贿受贿，拼礼品。这种以上级主观评价为衡量标准的晋升方式与绩效管理的理念是相悖的，绩效管理强调组织成员的晋升是与个人的工作绩效挂钩的，是一种客观的评价方法。“官本位”思想使得公共组织尤其是政府的上下级官员更多地考虑自身利益，而忽视社会公共利益的维护和实现，缺乏服务意识，在管理社会公共事务、提供公共产品和服务等方面行政效率低下，影响政府绩效管理工作。

(三)公众参与度不高

公共组织引入绩效管理就是为了提高组织的工作效率，更好地管理社会公共事务和提供公共服务，实现公共利益最大化，以提高公众满意度。因此，公众应当是公共组织绩效管理中最主要的评估主体。然而在我国，公共组织绩效评估多为上级行政机关对下级的评估以及行政机关内部自上而下的评估，第三方评估所占的比重较小[10]。评估主体比较单一，主要是政府内部官员，忽视了公众的参与。公众参与度不高主要表现在三个方面：一是在绩效评估指标体系的制定过程中，公共组织与公众缺乏沟通，没有征求公众的意见，评估指标也就难以全面反映公众的利益诉求；二是绩效评估过程没有实现公开透明，评估所搜集的信息和数据是否真实准确、评估工作是否遵循了绩效评估的一般程序，都无法得到公众的有效监督；三是公众自身的参与意识和参与能力不够，大部分公众仍缺乏足够的热情参与公共组织绩效评估和管理。

(四)目标价值取向存在偏差

绩效管理要实现一定的绩效目标，学界共识的3E指标，即Economy (经济)、Efficiency(效率)和Effect(效益)[11]，其后又增加了Equality(平等)作为公共组织应当追求的价值。目标价值决定了绩效评估的评价标准，如果目标价值取向存在偏差，绩效评估的评价标准就会出现失衡。当前在我国公共组织绩效管理中，急需协调的就是效率与公平这对价值取向。公共组织一方面要以经济建设为中心，加快国民经济发展，另一方面也要顾全公众的利益和社会的公平。特别是在服务型政府的建设进程中，更要注重社会公平正义的维护和实现。然而在现实中，许多地方政府片面追求经济效益的增长，认为经济业绩是衡量政府绩效的唯一标准。如果一味地追求经济增长，往往就会忽视教育、医疗卫生、社会保障等与公众生活密切相关的社会问题，民生工作做不好，公众利益和社会公平就得不到保障。有的地方政府会为了发展经济不惜以牺牲环境效益为代价，甚至大搞“政绩工程”、“形象工程”，这些都不利于经济社会的全面协调可持续发展。

(五)评估指标难量化

绩效管理需要对绩效进行量化分析，才能客观反映组织的绩效情况。在私人部门，其产品和服务是可以用金钱价值衡量并出售的，评估指标容易量化。但是在公共组织中，所提供的公共产品和服务的量化比较困难，因此组织及个人的业绩也就难以测量。公共组织作为一种特殊的公共权力组织，权力由人民赋予，效益也回馈于人民，所涉及的产品和服务涉及多方面的价值，是一些“非商品性”的产出，“他们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度”[12]。公共组织在绩效评估指标体系的制定过程中，过于注重定性指标，忽视定量指标。这就使得评估指标的设定过于笼统模糊，不够明确详细。另外，评估主体很难摈除自己的主观看法，做到“完全理性”，这样评估时容易受到偏好、人际亲疏等因素的影响，使得评估结果缺乏客观性和公正性，不能真实、准确地反映组织及其个人的绩效。

(六)重考核轻反馈

绩效管理不等同于绩效考核，绩效管理的最终目标是要提高员工个人的工作绩效和实现组织整体的战略目标，应在对绩效考核结果进行沟通、讨论和分析的基础上，通过绩效反馈使员工了解自己的工作情况，对不足之处加以改进，并通过奖罚机制激励员工的工作积极性，调整组织的人力资源配置。但是在我国的公共组织中，绩效管理被片面地理解为绩效考核，绩效管理工作往往也止步于绩效考核，而缺乏对于结果的反馈[13]。上级部门和领导极少根据考核结果与被评估对象进行沟通，也就难以分析未达标的原因并指导其工作的改进。此外，绩效管理缺乏反馈还表现在绩效考核结果与奖惩机制向脱离，赏罚不分明，这就使得绩效管理流于表面，未能发挥其真正的作用。公共组织往往只考核而轻反馈，考核工作被拿来应付上级要求，考核结果得不到有效运用，对组织的未来工作起不到任何的指导作用。

三、完善我国公共组织绩效管理的建议和对策

新公共服务理论奉行服务理念，强调公民权和公民参与，强调公共利益的实现，这些对于我国服务型政府的建设有着现实的启示和借鉴意义。因此，要在新公共服务理论视阈下不断完善我国公共组织绩效管理，与当前服务型政府建设进程相适应，不断提高政府绩效，树立廉洁、务实、高效、负责的政府形象。

(一)加强法制与制度建设

首先，要加强制度建设，转变政府职能，推动政府改革，强化政府管理职责，为公共组织的绩效管理创造良好的制度环境[14]。一方面，要落实简政放权，做好行政权力下放工作。一是要放权于市场，充分发挥市场资源配置的作用；二是要实现权力下移，给予面向大众的一线部门和服务部门充分的自主权，使这些部门可以独立地调配、整合资源，充分发挥下级部门的主动性和积极性。另一方面，要切实转变政府职能，明确权责划分。在政府转型时期，要以更好地服务人民作为工作重心，提供好公共产品和服务，满足社会公共需求[15]。部门之间要理清权责关系，对各自的绩效评估结果负责，避免互相推诿卸责。其次，在法制建设方面，一是要加强绩效管理立法工作，建立起适用全国的公共组织绩效管理法律系统；二是要加强绩效管理程序立法，确立绩效管理工作的制度和规范；三是要强化奖惩机制，设立具体的奖惩措施和条例。一方面责任到人，强化行政人员的责任意识，一方面通过明确的激励措施激励人员行为，提高工作绩效。

(二)强化服务理念

新公共服务理论强调的是公民为中心的治理系统，认为公务员的角色是服务于公民的。现代政府应该改变传统的管控理念，以公众利益为根本出发点，扎实做好服务型政府的建设工作[16]。在服务型政府的建设过程中，一方面要摒弃“官本位”思想，坚持为人民服务的宗旨，以服务人民为工作重心。在工作中要重视公众的意愿和利益诉求，维护公众利益，不断提高公众满意度，并以此作为衡量工作绩效的主要标准，与官员的薪酬和晋升挂钩。另一方面要强化服务意识，提高服务质量，在绩效管理工作中，要从公众的需求出发，提供更多、更好的公共产品和服务[17]。政府要自觉承担起公共责任，提供更好的公共服务，推动公共服务的丰富化、均等化[18]。政府应将加大事关民生改善的教育、医疗、住房、社会保障等领域的财政投入，此外，还要加强便民服务建设，推广一站式服务，不断提高政府的行政工作效率，以此提高政府工作绩效。

(三)引入公众参与机制

在新公共服务理论视域下，“政府运作的关键在于公民的觉醒与参与，若没有公民积极地参与公共治理，则新公共服务的理念将无法达成”[19]。因此，新公共服务理论倡导的是一种参与的绩效观。在这种绩效观的指导下，公共组织应在绩效管理中引入公众参与机制[20]。首先，在绩效评估指标体系的制定过程中，公共组织要加强与公众之间的沟通，积极听取公众的意见和建议，保证评估指标能充分反映公众的利益诉求。其次，绩效管理的全过程都要实现公开透明，通过政务信息公开等手段，保证公众对绩效管理工作的有效监督。最后，要加强教育宣传，鼓励公众参与公共组织的绩效管理。

(四)明确绩效管理目标取向

在我国，要想明确公共组织绩效管理的目标取向，必须处理好效率与公平的关系。改革开放以来，我国坚持以经济建设为中心，国民经济得到高速发展，但同时也带来了一系列社会问题，包括贫富差距拉大、环境污染等。因此公共组织在绩效管理的过程中，不能一味地追求经济增长，要以公众利益为根本，维护社会公平正义。就收入分配制度而言，一直以来我国都实行的是“效率优先，兼顾公平”的原则，在实施过程中，政府应更加注重公平性指标的考核。服务型政府绩效评估的主要内容是公共服务，胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习的讲话中明确要求，“建设服务型政府，要把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”[21]。因此，地方政府在绩效管理的过程中要以政府提供公共物品和服务的数量和质量为主，督促政府做好社会保障等民生工作。此外，政府还要追求经济效益与环境效益相统一，走可持续发展道路，在绩效考核中要将环境治理作为一项重要的考核指标。

(五)优化绩效评估指标体系

公共组织在制定绩效评估指标的过程中，要尽可能使用定量指标，促进政府的定量化处理[22]。相对于定性指标而言，定量指标更容易测量，并且在评估过程中不容易受到评估主体主观判断的影响，使得绩效评估结果更为公正、客观。因此绩效评估在确定指标时，要多量化指标，但是公共组织的产出不同于企业效益产出，很多方面是难以用数据一一量化的，这时候，对于定性指标，要尽可能进一步向下细分，并且在每个方面有具体的事例和数据来进行说明，指标说明的语言不能过于笼统，更不能存在歧义，各项指标的内涵、测量途径和方法都需要明确规定，避免模糊和双重意思。规范定性指标的评价标准，使定性指标可衡量、可评价，这样可以减少评估主体个人意志对评估结果的影响，保证公平性[23]。此外，除了把握好定性指标和定量指标相结合以外，还应充分考虑各个地方或各个部门的实际情况，保证评估指标切实可行。

(六)重视绩效反馈环节

绩效评估得出评估结果并不代表着绩效管理过程的终结，对评估结果进行利用的反馈过程也是极其重要的。公共组织与企业组织相比，不以盈利为目的，也没有激烈的市场竞争，在利用绩效评估结果推动组织工作创新发展方面的强度不如企业组织。因此公共组织应该更加重视绩效反馈环节，一方面，对于绩效评估结果，上级要与下级进行沟通，使其了解其工作中取得的成就和存在的不足以作出调整；另一方面要加强绩效评估结果信息公开，将各个指标上各个部门的得分和评价向公众进行公示，以接受公众的监督。就我国政府而言，对于绩效评估结果可以从四个方面进行运用：一是用于内部通报制度；二是将政府绩效评估结果与激励机制挂钩；三是将评估结果作为考核的依据；四是将评估结果作为行政问责的依据。然而，我国地方政府在运用评估结果进行行政问责的过程中普遍存在着奖重罚轻或问而不责的问题，因此需要完善奖惩制度，明确规定奖惩的标准和力度。总的来说，做好绩效反馈工作，就是为了通过调整组织工作的方式和方法，不断提高组织的工作绩效。

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[8] 陈立. 浅析公共部门绩效管理的问题及对策[J]. 江苏科技信息，2010(8)：35.

[9] 耿怡君. 浅析我国的政府绩效管理[J]. 改革与开放，2016(10)：124.

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