福建省养老服务体系构建的现状、问题及政策建议

2017-03-07李建秋

辽宁工业大学学报(社会科学版) 2017年4期

李建秋

李建秋

(福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007)

随着我国人口老龄化日趋严峻，社会对养老服务的消费需求必然会逐渐扩大，因此，构建一个完善的养老服务体系就显得格外重要。然而，福建省在构建改体系的过程中缺乏充足的资金投入；社会消费需求的意愿不高；缺乏专业的人才队伍；监督不到位，据此提出积极鼓励和引导民间资本的参与；扩大养老服务的需求；加强人才队伍的建设；加大监督工作的力度等相应的解决建议。

福建省；人口老龄化；养老服务体系

一、引言与文献综述

按照联合国的规定，在社会人口结构中，60岁以上老年人口数占总人口数的10%，或65岁以上的老年人数占总人口数的7%以上，则被视为人口老龄化社会[1]。根据《福建统计年鉴—2016年》[2]获知：2015年全省常住总人口数为3 839万人，而60岁以上的人数约有504.44万人，占全省常住人口总数约13.14%，可见该省的人口老龄化程度相当严峻；根据2015年福建省人口抽样调查，家庭出生一孩的比例占49%，是家庭出生孩次占比最多的，可见该省的家庭养老功能在整体上逐渐下降。2016年8月11日，福建省人民政府办公厅发布《关于加快推进城乡社区居家养老专业化服务的通知》，明确提出：2016年，每个县(市、区)引进或培育至少1家社区居家养老转化服务组织落地服务，2020年基本形成“低端有保障、中端有市场、高端有选择”多层次养老服务格局的目标[3]。

关于我国养老服务体系的研究，学者从不同角度展开。李萌，解剖了我国养老服务体系存在的财税政策问题，从指导思想原则与目标、完善财政投入等具体财税政策的角度提出相应的建议[4]。杨慧，分析了资金的区域供求间矛盾，相关税收优惠政策的制定和监管尚存在一定程度的缺陷，认为财政政策应找准着力点、放大资金的连锁效应、引导效应和激励效应，相互补充，共同推进养老服务事业的正常发展[5]。郭林，认为要准确定位供给者的功能，完善资金保障、信贷扶持等，加强建设用地供应，强化人力资源开发与管理，才能有效保证民间资本参与养老服务体系建设的社会目标与经济目标[6]。

综上所述，学术界对于养老服务的研究已经取得一定成果，对后人的继续研究起着一定的方向性指引与借鉴，但关于完善福建省养老服务方面的研究较少。如柳仕奇，分析了福建省建设社会养老服务体系仍存在资金、人力资源、制度设计方面的问题，认为应从人、财、制度方面做好设计，明确政府职责，发挥保险的风险分散作用，才能更好的构建该省的养老服务体系[7]。本文是在统计福建省养老服务体系现状的基础上，再分析了完善该省养老服务体系所存在的问题，并提出相应的解决建议。

二、目前福建省构建养老服务体系的状况

(一)养老机构

除了家庭式或家族式养老外，养老机构的养老是福建省目前最主要的养老方式，近几年政府的大力投入下，已取得了相应的成效。根据《在2015年老年节新闻通气会上的讲话》[8]内容整理可得：截止2015年9月底，全省养老机构共有1 212家，其中公办的机构有946家，约占总数的78.05%、民办的机构有266家，约占总数的21.95%；另外，全省的养老机构共有125 000万张床位，新较上年增加了5 211张，增长率约4.35%，其中公办的床位数有75 701张，约占总数的60.56%，新增2 985张，民办床位数有49 299张，约占总数的39.44%，新增加了2 226张。可见，福建省公办与民办的养老机构数量存在严重的失衡状况，民办养老机构的数量只有公办的约2/7，民办养老机构的床位数只有公办的约1/2，该省养老机构性质主要是公办型。

(二)老年服务设施

老年服务设施发展情况能说明一个国家或地区居民的生活水平。据《福建统计年鉴—2016》[2]可知：2015年，老年活动站/中心/室教有18 332个；老年医院有42个，床位3065张；老年临终关怀医院333个，床位有1 798张。可知，2015年底该省60岁以上的老人，约每275人共用一个老年活动站/中心/室教，约每1 645人拥有一张老年医院床位，约每2 805人拥有一张老年临终床位。

(三)老年群众组织

老年群众组织的发展，既能维护老年人的利益诉求，又能促进老年事业的继续发展。根据《福建统计年鉴—2016》[2]可知，2015年，该省老年协会有16 072个，目前在会人数有227.53万人，60岁及以上的老人参与率约45.11%；老年基金会有261个，当年对老年事业的投入支出达到7 588万元；其他老年社团组织有512个，目前在团约24.80万人，60岁以上的老人参与率约4.92%。可知，该省老年人参加的老年群众组织主要是老年协会，其他老年社团组织的参与度偏低。

(四)老年教育

目前，我国的老年教育主要是以老年大学的形式进行。根据福建省老龄办领导《在2015年老年节新闻通气会上的讲话》[8]获知：全省各类的老年大学或学校共有12152所，较上年同期增加了861所，增长率约7.63%，全省在校人数累计95.4万人，较上年同期增加了9.3万人，增长率约10.80%，且入学人数占65岁及以上的老人约29.91%，该省老年大学的创办率与入学率均位列我国前列。

三、构建福建省养老服务体系存在的问题

(一)缺乏充足的资金投入

根据《福建统计年鉴—2016》[2]的获知：2015年，该省的国内生产总值和一般公共预算收入分别为25 979.82亿元、2 544.24亿元，其中福州、厦门、泉州的经济发展比较好，国内生产总值分别为5 618.08亿元、3 466.03亿元、6 137.71亿元共占全省的58.59%，财政收入也就相对比较多，分别为560.46亿元、606.10亿元、388.30亿元共占全省的61.11%。然而，莆田、三明、漳州、南平、龙岩、宁德的经济发展比较落后，国内的生产总值都低于2 800亿元，财政收入也都低于180亿元。因此，受经济发展的影响和财政的限制，政府难以投入充足的资金构建养老服务体系，更难为所有老年人提供免费的养老服务。另外，福建省社会力量对养老机构的投资偏低，现只有266家民办养老机构，约占全省养老机构的21.95%。综上所述，福建省养老服务体系的资金来源主要是来自政府财政，资金来源单一，民间资金的投入量非常有限，难以支撑该省养老服务行业的发展。

(二)缺乏专业人才队伍

目前，福建省养老服务机构工作人员的工资普遍不高。低工资造成的连锁效应直接影响对养老服务的人力资本投资支出，减少该行业人才的社会储备量。另外，缺乏专门的硬件基础设施。据相关资料显示，在美国、丹麦等国家，能为老年人提供专业的养老服务，是因为拥有专门的照料、娱乐、医疗、康复等基础设施[9]；而国内除了基本生活需要的床位、桌椅、电视、简单的锻炼设施外，几乎没提供更多的硬件服务设施。在服务中，工作者显得力不从心，造成人们抵触从事养老服务行业，更不用说建设专业的养老服务人才队伍。最后，据统计，“4050”下岗人员与外来务工者，是福建省养老服务人员队伍的主要来源，其中妇女占据大部分[10]。所以，现有养老服务者的知识层次偏低，缺乏系统的专业技能培训，员工素质差别较大，使得精神慰藉、临终关怀等高质量的服务无法展开，造成整个养老服务水平低下。

(三)政府相关部门的监督不到位

构建养老服务体系涉及政府部门、社会组织及老年人等多方群体，实施的内容庞杂，项目的投资大，加上附带的社会公益性质，决定了其不可能只由市场来配置资源，必须要有政府的参与。目前，福建省的养老服务体系在运转过程中，存在监督职责落实不到位的问题。具体而言：首先，政府职能部门在构建养老服务体系的过程中，存在责任落实不到位，出现责任“缺位、越位、错位”的行为，不利于养老服务体系的构建。其次，养老服务机构直接与老年人的服务质量发生关系，对养老服务机构的监督就显得有必要。但在一些养老服务机构存在恐吓、虐待老年人的行为，给老年人造成了严重的身心危害，部分养老机构年代已久，基础设施陈旧，存在安全隐患。反映了主管部门监督严重缺失，难以为老年人提供舒适的养老环境。

四、构建福建省养老服务体系的政策建议

(一)转变政府的职能

1. 健全相关的法律法规。政府及相关部门应当积极推动立法方面的工作，逐步健全各类法律法规系统化和全面化。从法律的层次上，对相关部门监管养老机构、财政支出、老年服务项目等制定相应的约束机制与规范标准。另外，要制定和推行从事养老服务行业的从业资格认证制度，实现养老服务人员专业化、标准化，规范养老服务行业的发展。

2. 发挥民间资本的效用。近几年来，福建省的经济得到了较快的发展，尤其是在沿海地区。据不完全估计福建民间资本存量高达4 000亿元，游离于正常的经济循环之外[10]。因此，政府应当积极鼓励和引导这部分民间资本投入养老服务行业，壮实养老服务行业的资金链，实现投资主体多元化。

(二)加强人才队伍的建设

1. 纳入教育经费预算，给予适当的财政补贴。对处于起步阶段的养老服务机构来说，根本不可能支付资金培训专业人才，因此应由政府来承担。政府可以把部分支出纳入教育经费预算项目，为人才队伍建设提供资金支持。另外，对于直接开设面对养老服务专业的高校，政府可以适当的给予补贴，鼓励高校加强养老服务学科建设，为养老服务行业培养高素质且专业化人才；对报考这类专业的同学可以适当降低部分学费和支付一些生活补助，吸引更多人报考，为构建养老服务体系储备专业人才。

2. 开设培训班。重视养老服务岗前培训工作，根据不同层次人员开设不同的培训内容。对于高校专业人员，通过岗前培训有利于强化其在学校获得的专业知识与技能，使其在今后工作中能够熟练提供高质量老年服务；对于无基础的人来说，岗前培训能使他们获得最基本的护理服务技能，减少工作的失误，提供基本的老年服务。另外，对于现从业人员，定期开设培训班进一步提高专业服务技能，促进各类养老服务机构相互交流学习，向专业化的服务水平靠拢，提供满足老年人需求的养老服务。

(三)加大监督工作的力度

1. 重视管理机制。政府部门应明确各自的职责，在认真执行的基础上，积极的探索养老服务机构的管理机制，使得管理工作开展确实有效，吸引社会力量投向养老服务行业，实现社会资源有效合理的配置，打破该省构建养老服务体系的瓶颈限制。同时，将现有的机构管理条例进行细化完善，对符合条件的养老服务机构，可适度降低其准入的门槛，创新管理养老机构的机制，实现对养老机构的有效管理，维护养老服务利益各方的权益。

2. 加大管理工作的监督力度。要严格的依据法律法规执行，加大监督力度，严厉查处无登记或未批准的养老机构和重视养老机构的考核评价监督，制定一套适合我省的规范与条例；监督部门定期对养老机构的服务进行考核与评定，严格执行奖惩工作，为促进养老服务整个行业的可持续发展创造一个有利环境，使养老服务能够满足老年人的需求。

[1] 吴宏洛. 社会保障概论[M]. 武汉：武汉大学出版社，2009: 95.

[2] 福建统计局. 福建统计年鉴[EB/OL]. (2016-08-30) [2016-08-31]. http://www.stats-fj.gov.cn/xxgk/tjgb/201602/t20160225_38524.htm.

[3] 福建省人民政府办公厅. 关于加快推进城乡社区居家养老专业化服务的通知[EB/OL]. (2016-08-19) [2016-08-27]. http://www.fujian.gov.cn/xw/ztzl/gjcjgxgg/zc/201608/t20160819_1210352.htm.

[4] 李萌. 支出我国养老服务体系发展的财税政策研究[D]. 北京: 财政部财政科学研究所，2015: 149-180.

[5] 杨慧. 健全我国养老服务体系的财税政策研究[J]. 现代经济信息，2016: 154-155.

[6] 郭林. 民间资本参与养老服务体系建设：核心问题、基本理念与优化路径[J]. 中共浙江省委党校学报，2016 (2): 102-105.

[7] 柳仕奇. 论福建省社会养老服务体系的路径选择[J]. 宁德师范学院学报(哲学社会科学版)，2015(1): 40-44.

[8] 福建省老龄工作委员会办公室. 在2015年老年节新闻通气会上讲话[EB/OL]. (2015-10-22) [2016-09-01] http://www.fjll.gov.cn/web/news_1.asp?CatalogID=295&id=2165.

[9] 广州—家依养老服务有限公司. 全球养老调查1-6全集资料[EB/OL]. (2015-10-14) [2016-08-31]. http://www.ecare-.easy.com/news/detail.aspx?id=272&type=4.

[10] 庄琪. 老龄化背景下养老服务业发展问题与对策探析——以福建省为例[J]. 福建省社会主义学院学报，2015(2): 117-118.

(责任编校：李延军)

10.15916/j.issn1674-327x.2017.04.005