我国农村基层民主选举面临的发展瓶颈及应对措施

王晓东



我国农村基层民主选举面临的发展瓶颈及应对措施

王晓东

(福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007)

20世纪80年代，在改革开放浪潮的推动之下，我国农村基层民主政治建设的活动范围、发展空间在纵向及横向上都有了极大的扩展，其中以民主选举作为发展重点。该项制度的实行有助于提升我国农村人口的政治素养，是切实保障人民当家作主的重要途径，是实现社会稳步前进的有效保证。然而，在实际操作的过程中，该项制度所面临的挑战与困境也逐渐暴露在公众的视野之中，而如何战胜挑战、突破困境则是本文所要解决的重要问题。

改革开放；政治建设；民主选举

一、我国农村基层民主选举的内涵简析及法律依据

（一）我国农村基层民主选举的内涵简析

我国农村基层民主选举，旨在倡导农村居民运用自身的民主权利并通过一系列的民主选举程序来选拔基层干部的政治过程，是农村居民运用民主权利实现自身当家作主的实践活动。民主选举产生的基层干部是农村居民的政治诉求的收集者和表达者，是其合法权益的代表者和践行者。基层干部在农村居民的监督之下行使有关农村居民的生活及相关事务的统筹与管理的权利，确保二者之间的相互信任才能够促进我国社会主义新农村的建设与发展，为提升中国特色社会主义民主政治建设的层次奠定坚实的基础。

（二）我国农村基层民主选举的法律依据

本文所论述的农村基层民主选举是按照第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》。虽然该法律条文及相关法律法规的实行在某种程度上有助于确保农村基层民主选举的合法性、公平性、透明性，但是受制于理论与实际的部分脱轨，农村基层民主选举仍旧倾向于政府占主导地位，而选举流程的失范及参选人员的内定等现象也依旧存在。伴随着农村基层民主选举的逐步深入发展以及农村居民政治主动性、政治积极性的觉醒，此类消极现象必将逐渐消逝。

二、我国农村基层民主选举面临的发展瓶颈

（一）贿选行为渗透选举过程

贿选是一种参选人员利用财物或者其他利益途径来对选民、其他参选人员及工作人员进行贿赂的行为，其目的在于获得选举的胜利，是一种对选民意愿、选举过程及选举结果进行不正当干预的违法行为。

诚然，贿选行为是一种违法行为，但是对于在村委会选举中，参选人员力求获得选举胜利的动机的划分则有助于认清贿选行为的实质以及分析改善该行为的对策，即贿选者主要抱有以下两种心态。第一种人，其进行贿选旨在占有乡村的权力及资源。此类贿选者在选举前期不仅通过物质利益进行贿赂，还对选民承诺“特殊照顾”，这是一种物质层面与心理层面相结合的双重性贿选。然而，一旦贿选者当选，其在选举前期投入的大量财力物力，势必会通过当选后的资源占有与权力行使进行“连本带利”地收回，而对各个选民的承诺终将牺牲于贿选者个人利益之下。第二种人，其进行贿选是为了施展政治抱负。相较于农村居民在政治信息获取上的局限性、政治眼光上的短视性、政治诉求表达上的朴素性，此类贿选者由于受教育程度较高、受到社会政治、经济、文化等多方面影响较深而具备一定的政治素养与政治追求，渴望在村级的政治平台上大展宏图，但由于受到自身影响力的限制，抑或是本宗族势力的号召力较弱，而不得不采取贿选的方式获得选票，进而赢得选举的胜利。此类贿选者由于缺乏正规的政治渠道来表达自身的政治理想，使农村居民对其进行充分地认知并予以支持，是造成此类贿选行为的关键性因素。

（二）宗族势力干扰选举过程

欲治中国之政治史，必先通中国之社会史。而欲通中国之社会史，必先穷中国之宗法史[1]。宗族观念深深植根于我国传统文化层面以及人民群众的内心深处，特别是在世代定居一地的农村地区，亲缘关系网密布，逐渐形成了以血缘、姓氏为核心的权力网络，对农村地区的政治、经济、文化等方面影响深远。

虽然，随着新中国的成立，实体性的宗族势力已基本消解，但是宗族意识仍然留存于农村居民的思想中，加之族群聚居而形成的共同利益，农村居民个体与宗族整体结合成为关系紧密的利益共同体。在饱受宗族势力影响的农村地区，农村基层民主选举实质上是一场各大宗族派系之间的权力较量。各个较大的宗族势力为了帮助本宗族的竞选者获得选举的成功而纷纷开展一系列的竞选活动，而较小的宗族势力为了保障自身的利益不受侵害而不得不依附于其他较大的宗族势力抑或是各个较小的宗族势力相互联合，进而形成利益联合体。在选举过程中，宗族势力渗透选举的各个环节，对于违背自身利益的部分则进行故意干扰以破坏选举结果，例如制造混乱、引发群体性斗殴事件等。宗族势力参与选举的结果就是，当选者所依托的往往不是自身出众的工作能力或道德品性，而是依靠其背后深厚的宗族力量，这与中国社会各个层面所推崇的选人用人标准背道而驰。非本宗族人员常常成为公共利益鲜有覆盖的部分，而与本宗族交恶的人员往往成为农村基层权力机构所打击的对象，本宗族成员则成为此次选举的最大受益者。宗族势力参与农村基层民主选举所引起的消极影响不仅仅停留于基层，更有甚者破坏社会主义新农村的建设，损害国家政权的威信、削弱政府的管理效果。

（三）农村居民政治态度冷漠

政治冷漠表示公民的不参与行为，它是公民对来自政府部门或其他组织机构的政治决策、政治动员不予理睬的行为[2]。政治冷漠属于一种消极的政治参与行为，虽然经常表现为公民对政治生活的漠不关心与疲于应对，但在特殊情况之下可能演变为对政治生活的否定或批判，甚至引发革命行动。因此，政治冷漠是一种不健康的政治行为表现，需要社会各界加以重视与引导，特别是加强政治参与者自身的政治素养培养与政治意识觉醒。

我国宪法规定：“人民依法享有选举权和被选举权。”虽然我国广大农村居民依法享有选举权，并且大部分农村居民对于我国农村基层民主选举抱有较高的积极性与参与热情，但是仍然存在一部分农村居民对我国农村基层民主选举保持政治冷漠态度，其主要表现为缺乏选举意识及自主判断力，盲从心理严重，在农村基层民主选举过程中走过场，搞形式，视之为一种累赘，没有积极履行选民的责任，更有甚者随意转让选举权、提名权或是任意填写候选人的姓名并投票。此类行为将严重危害我国农村基层民主选举的公平性、公正性、公开性，阻断个人、团体、各个民族之间的沟通与合作，甚至腐蚀我国基层民主政治建设的基石。

（四）流动人口加剧选举难度

伴随着改革开放的逐步延伸与市场经济的不断发展，大量农村居民纷纷涌入城市，以寻求更好的生活条件，流动人口比例持续上升。人口流动的频次多、数量大、范围广，造成了实际上居住于农村的居民与户籍上的居民在数量上不相对应的状况。这一状态突显了农村居民背井离乡追求新生活与依法参与农村基层民主选举之间的矛盾关系。

在我国，外出务工的农村居民参与农村基层民主选举主要依托以下三种途径。其一，直接参与选举，这要求外出务工者返回所在农村进行直接参选，虽然该方法能够在最大程度上体现本人意愿，但由于需要消耗大量的时间、精力、财力而缺乏可实际操作性。其二，依托信件函投，这要求外出务工者所在的村委会将选票寄出，而后再由外出务工者将填写完毕的选票寄回村委会，信件来往的过程必须紧跟选举的流程，在此过程中常常出现选票有去无回或丢件、漏件的情况，在时间与金钱上的消耗同样使得此方法缺乏可实际操作性。其三，委托他人投票，外出务工者将本人意愿转交身处农村的居民代为表达是一种较为便捷的方式，但是监管上的缺失与内容上的存疑则大大削弱该方法的有效作用。考虑到诸多现实问题，大部分的外出务工者选择放弃参与选举，进而大大降低农村基层民主选举的参选率与真实性。

三、完善我国农村基层民主选举的对策分析

（一）强化法律监督与道德约束的双重保障

当前，我国农村基层民主选举中的贿选行为和宗族势力干扰等严重影响选举公正性。健全法制建设与推动道德建设是杜绝此类腐败现象的重要保障，是促进我国农村基层民主选举有序发展的关键。

1. 强化法律监督机制。在我国，例如《中华人民共和国村民委员会组织法》、《选举法》等法律条文都与农村基层民主选举息息相关，其中对于贿选行为的处罚则主要表现为取消贿选者的参选资格（宗族势力干扰选举在一定程度上表现为贿选行为），但由于在法律上对于贿选行为的内涵界定比较模糊以及政府打击力度的不足等诸多限制，此类负面行为屡禁不止。完善法律法规的关键在于通过对选举从开展到结束的整个过程中所引发的问题和争端进行解决并建立相应的预防机制，对选举过程中所产生的违法行为进行严厉地制裁，对农村居民、基层党组织、乡镇政府、新闻媒体等多元主体的监督作用进行强化。

2. 强化道德约束机制。思想道德建设是我国社会主义建设的重要一环，其对象具有广泛性，广大的农村居民同样属于我国社会主义思想道德建设的众多对象之一。当前，我国农村居民的受教育程度普遍较低，思想意识深受传统的政治、经济、文化因素的影响，道德观念由于以血缘宗亲关系为内核来展开而具有局限性。在农村基层民主选举中，贿选行为与宗族势力干扰选举通常是农村居民道德观念淡薄的行为表现。我国农村居民道德观念的建设旨在不仅使道德约束个体行为成为一种目标，而且使个体接受社会主义道德观念成为一种自觉过程，进而内化为个体的道德基因。

与农村基层民主选举有关的法律法规的完善和相关监督体系的建立是维护选举公平性、公正性、公开性的外部保障，而农村居民自身的道德水平的提高则是对应的内部保证。法律建设与道德建设的双重作用能够有效地规制贿选行为和宗族势力干扰参选等负面现象，推动我国基层民主政治建设的前进。

（二）促进农村居民的政治参与意识的提升

历经几十年的改革开放，我国农村的经济水平得到大幅度的提高，但是经济的大跨步式发展与农村居民的文化水平的提升之间的步调并非一致，农村居民的整体文化素养仍然落后于农村的整体经济发展水平。在我国这种以农耕文明为文化内核，并且农村居民占总人口比重较大的国家，国家发展的关键性因素就是农村面貌的革新与农村居民素质的提高。阿尔蒙德的调查研究曾指出，政治参与程度与受教育水平呈正相关关系。由此可知，我国农村的自治水平较低，尤其是在基层民主选举环节上，相当一部分农村居民的政治参与意识十分不足，其主要原因是我国农村居民的受教育程度普遍较低。促进我国农村居民的政治文化素养的提升，主要从以下三个方面展开。

1. 开展基础教育。我国农村居民的教育程度普遍较低，其中仍然有相当一部分为文盲，开展基础教育是提高农村居民文化素质的重要手段、是发展其他高等教育的基础。受教育程度的提升使得农村居民的信息理解能力、辨证看待观点能力、自主发现问题能力等多方面能力得到一定程度的发展和完善。

2. 开展法制教育。在举行农村基层民主选举的同时，对有关的法律法规与政策措施进行系统地讲解，让农村居民能够深入地了解并掌握其中的法律精神，引导其树立正确的法律意识与充分的政治参与观念。

3. 教育途径多样化。提升农村居民的政治参与意识必须与各村实际相结合，通过开展方式多样、内容丰富且便于其学习的教育形式，能够有助于培育广大农村居民的政治参与意识、增强参与政治的主动性与积极性。例如，开展基层干部的讨论交流会议，组织设立组织农村居民的政治学习班、搭建基层干部与农村居民之间的网络信息互动平台、推广传统地方戏曲文化与先进政治教育思想相结合的新模式等。

通过将不同层级的教育内容与多元化的教育形式相结合的方法，在农村培养具备政治文化素养的个体，引领农村居民积极参与政治生活的新风尚。

（三）完善基层党组织建设

推动我国农村基层民主选举持续发展的关键因素在于始终坚持党的领导，在密切结合各村实际情况的条件下，大力发展农村基层党组织建设，保证农村居民对于农村基层党组织的政治自信，在农村基层党组织的带领之下推进中国特色社会主义新农村的建设、强化村级党风廉政建设、使农村居民的整体生活水平得到大幅度提高。促进我国农村基层党组织建设的逐步完善，主要从以下两个方面展开。

1. 健全农村基层党组织的工作运行机制。农村基层党组织的机构设置应当以“精简、协调、效能、法制”为原则，依据现实工作的需求在原有的党的各级行政单位的基础上设立各级农村工作委员会，确保各部分的权责明晰，以提高办事效率。在制定政治政策和部署工作会议方面，决策保证机制是促使各个议事日程处于执行轨道的重要保障，监督检查机制是防范和制约各级党员干部或村干部以权谋私、违法乱纪的坚强防线，危机应对机制是保持农村基层党组织不受突发情况干扰而依旧运行有序的紧急自救措施。

2. 优化农村基层党组织的干部队伍。对于基层干部的甄选与培养必须参考两个重要指标，一是道德素质，二是工作能力。从道德素质上看，基层干部掌握农村各方面事务的实际权力，实行财务公开和预防腐败行为是巩固农村基层民主政治建设的重中之重，同样也是彰显基层干部道德素质的重要标志。从工作能力上看，基层干部能够在结合本村实际情况的基础上，认真地研读上级的政治政策，制定切实可行、内容完备的工作计划；能够疏通其他基层干部与农村居民、基层干部之间或农村居民之间的矛盾，建立长效的沟通渠道。而认真履行职能，以为人民服务为首要，贯彻落实党的路线、方针、政策，政治视野开阔等都是成为一名合格的基层干部所必备的政治素养。

（四）规范农村基层民主选举制度与程序

我国推行农村基层民主选举旨在促进农村居民直接参与民主政治活动以真实地、有效地表达个人的意愿，通过以民主选举方式产生的基层干部来积极地维护农村居民的相关意志与权益。然而，由于农村基层民主选举的制度与程序的缺位导致的贿选行为渗透选举过程、宗族势力干扰选举过程等不合法、不公正的行为则严重危及选举结果的合法性与公平性，进而降低农村居民参与相关政治活动的积极性，阻碍我国基层民主发展的进程。因而，规范农村基层民主选举相关人员的资格审查与行为监管以及健全农村基层民主选举的具体制度设计能够使农村基层民主选举在逐步成熟的制度

与程序的保障之下健康发展。

1. 规范相关选举人员的资格审查与行为监管。其一，严格把关候选人的参选资格。通过明确候选人的积极资格与消极资格对其进行初步筛选，即前者要求农村居民必须符合相应的条件才能成为候选人，而后者则强调农村居民在某种情况下不具备候选人资格，两种资格标准的相辅相成对于选拔优于素质、精于业务的基层干部具有关键性作用。

其二，明确规范工作人员的工作行为。参与选举的工作人员在整个选举过程之中，其行为都必须符合法律规范，对于在选举过程之中未能按照相关规定将工作落实到位的人员，应当上报相关的乡镇领导追究其职责疏忽。此外，候选人的近亲属应当对参与选举工作进行回避。

其三，充分尊重农村居民的民主意愿。农村基层民主选举的最终目的在于所选拔的基层干部能够切实为人民服务，因而选举标准必须依照是否能够充分表达农村居民的意愿、是否能够坚决维护农村居民的权益，通过充分尊重农村居民的民主意愿以提高其参与政治活动的热情，进而加快我国基层民主政治前进的步伐。

2. 健全农村基层民主选举的具体制度设计。农村基层民主选举的具体制度设计必须符合我国宪法的规定，在围绕以相关基层民主选举法规为中心的前提之下，保留尊重各地实际差异的操作空间。首先，规定选民可以不经由村委会提名候选人而直接投票选举产生基层干部。其次，安排农村基层民主选举的届期以及基层干部的任期必须做到既合理合法又精简高效。再次，设立观察员记录农村基层民主选举的整体流程并反馈相关的违法违纪行为，保障选举过程的透明性以及财政支出的公开性。

事实上，我国农村基层民主选举仍然处于起步阶段，存在一个极大的发展空间，需要发挥党和国家的领导作用，激发社会组织、人民群众、新闻媒体等多元主体的参与热情，共同维护我国农村基层民主选举的生存与发展。

[1] 钱穆. 现代中国学术论衡[M]. 湖南: 岳麓书社, 1986: 203.

[2] 燕继荣. 政治学十五讲[M]. 北京: 北京大学出版社, 2004: 226.

(责任编校：叶景林)

10.15916/j.issn1674-327x.2017.04.003

D035

A

1674-327X (2017)04-0008-04

2016-12-06

王晓东(1993-)，男，福建福州人，硕士生。

网络出版时间：2017-06-21 10:40；

http://kns.cnki.net/kcms/detail/21.1415.C.20170621.1040.004.html