邻避效应下建设项目环境准入把关的实践探索

王以淼，舒军龙

(浙江省环境保护厅，浙江杭州 310012)

邻避效应下建设项目环境准入把关的实践探索

王以淼，舒军龙

(浙江省环境保护厅，浙江杭州 310012)

近年来，因项目建设引发的邻避冲突有越来越多的趋势，对各级环保部门提高建设项目环境准入把关能力提出了新的要求。通过简要介绍建设项目环境准入把关工作面临的邻避效应困境，探讨了环境邻避冲突产生的原因，以及国外化解邻避效应的相关经验，重点介绍了近年来浙江省环保管理部门在化解邻避效应时的主要做法和经验。

建设项目；环境准入；邻避效应；实践

邻避效应(Not In My Back Yard)是指居民或当地单位因担心建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，产生“不要建在我家后院”的心理，并采取强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为[1]。邻避项目，从狭义上来讲，是指服务于区域内广大民众、产生利益为大众共享的公共设施项目，如城市高架与地铁、医院、垃圾焚烧厂、殡仪馆、移动通信基站等建设项目；从广义上来讲，也可包括那些经济社会发展所需要的、能带来较好社会效益和经济效益的建设项目，如近年来引起广泛关注、发生多起群体性事件的对二甲苯(PX)生产项目。

我国近年来因项目建设引发的邻避冲突有越来越多的趋势[2]，成为新一轮城镇化、工业化进程中频发的社会现象。从环境保护主管部门的工作职责出发，提高邻避效应下建设项目环境准入把关的能力，妥善化解邻避效应带来的社会稳定风险，对提高环境治理能力、加快生态文明建设具有重要的现实意义。

1 建设项目面临的邻避效应

近年来浙江省环保部门负责审批的垃圾焚烧发电、区域集中供热、高速公路和城市地铁等多个建设项目，都遭遇了不同程度的邻避效应，导致部分项目前期进度受到较大影响，甚至使得个别项目“流产”[2]。环保部门不仅要应对纷至而来的公众对项目环评结论的质疑，做好相应的解释、沟通工作，同时要配合当地政府做好相应的矛盾疏导、化解工作，如举行听证会、座谈会等，牵涉了大量的时间、精力。

一些不明真相的公众往往将涉及环境问题的邻避冲突事件原因归结为：公众权利已经或将要受到污染项目侵害，而政府部门缺乏有效的解决措施，公众权利无法得到救济最后奋起抗争。实际上，这类事件往往裹挟着各种利益诉求，遭到反对的项目实质上涉及房地产、征地拆迁等诸多复杂利益，环保只是以其正当性充当了各种利益诉求的集中爆发点。

因此，一方面，对具有邻避效应的建设项目进行环评审批时需科学论证、严格把关，否则可能“引火烧身”，如果因环评审批程序不当或者环保要求把关不严，发生群体性事件后环保部门往往会被追责，甚至给环保工作带来严重的负面影响；另一方面，一些项目确实有建设的必要，如果因项目前期部分公众的邻避情绪而被迫中止，将会形成政府、社会、公众、项目业主等多方的“多输”局面[2]。譬如一些地方因公众均反对将垃圾焚烧厂建在自己的居住地附近，导致“垃圾围城”尴尬局面的出现。这类事件往往导致政府、社会、公众、投资方的利益都不同程度地受到了损害。

2 邻避效应的原因浅析

通过对浙江省“十二五”以来发生的多起邻避冲突事件调查，在建设项目环评审批把关中，公众反对邻避项目建设的主要理由有：(1)国家有规定，项目建设前期手续(环保、规划等审批)要充分听取公众意见，我们小区(村里)绝大部分都反对项目建设，为什么不听取我们周边公众意见，还要坚持在这里建设该类项目；(2)担心项目建设与营运对周边公众带来身体健康、环境质量等方面的影响[2]，如垃圾焚烧项目带来的恶臭和二噁英影响，城市高架带来的交通噪声，地铁项目带来人群嘈杂与振动等影响；(3)即使项目建设和运行产生的影响比较有限、可以承受，但总归会不可避免地或多或少带来环境负面影响，也可能影响建设地周边土地利用价值，如导致房价下跌或升值空间有限，这些负面影响为什么要周边的公众承担，而不是其他地方的公众来承担。

综合来看，邻避效应的产生有以下一些主要原因[2-3]：一是社会诚信的缺失。社会公众普遍对政府和项目建设单位缺乏足够的信任，容易产生不安全感和不公平感。例如，政府、建设单位、专家等对公众说，这类项目的环境影响是非常小的，不会带来明显影响，周边公众仍会表示不相信。而事实上，确实有先前建成运行的一些同类项目因管理不善、环保措施未完全落实而造成一定的影响。二是相关知识与信息不对称。政府、建设单位、专家等对项目信息(如项目建设内容、环境影响程度等)的了解远多于普通公众。当利益相关人缺乏对公益性邻避设施的近期与远期后果的充分了解时，容易接受一些不准确或错误的概念，在主观上降低邻避设施的正面效应，夸大其负面后果。三是公众维权意识的觉醒。很多公众虽然知道一些重大项目的建设会带来明显的社会效益，且确实有必要建设，但也意识到自身利益可能会因此带来部分损害，故想通过扩大邻避效应以博得对自身利益的维护。四是基于自身利益出发的狭隘和局部的观念。“只要不建在我家附近就行”，“凭什么由我们来承担应该整个社会承担的后果”，这些观点在部分普通群众中有一定的市场。五是政府的相应补偿机制还不到位。一些项目确实是现阶段必须要建的工程，但也确实会对部分公众造成一些影响，公众难免会对项目建设持反对态度。如高架桥建设，环评结论为高架桥两侧30 m内噪声会超标、住宅须搬迁，政府和建设单位也会对严重受影响的住户予以补偿或搬迁；但对于30 m外的近距离住户，其居住声环境从建设前的40 dB(A)增加到45或50 dB(A)，项目建设与运行噪声影响是有的，但仍符合国家相关标准，政府或者建设单位没给予一点补偿，其心理自然难以平衡。

3 国外对邻避效应的化解措施

20世纪70年代开始，邻避运动在美国逐渐兴起，随后在欧美发达国家愈演愈烈，到了20世纪90年代，邻避运动又相继在日本、韩国等出现。总体来看，发达国家虽然至今没有完全有效地解决邻避矛盾，但已形成一套相对完善的用于解决或改善邻避效应的体系[4-5]。

总体上说，国外发达国家化解邻避冲突的主要措施包括4类：

一是政策上制定相关法律法规，设置规范透明的操作程序，强化公众参与，努力实现决策民主化。瑞典在20世纪90年代核废料处置场所选址时，通过技术调查和全民投票相结合的方式，在整个选址过程中遵循自愿原则，取得了较理想效果；美国、德国等部分发达国家通过立法等手段，强调对选址立法的规定，强化邻避设施在城市规划中地位的认同，从源头上减少邻避冲突的发生。

二是经济上给予适当的利益补偿，包括直接的现金支付、赋税减免、实物补偿、增加福利、项目运营利益激励、财产保险、设立应急基金等[4]。美国学者做过调查，发现经济未补偿和补偿后公众对邻避项目的支持率相差近1倍。

三是加大环境风险削减措施，尽可能降低项目主体的邻避效果，如制定严格的环境标准和管理制度、采取生态工程缓解措施、设立日常环境监测系统、定期进行环保评估等。欧美一些发达国家已建立了对邻避项目开展定期环保评估并公开结果的相关制度。

四是引导公众正确认识邻避设施的风险及危害。一些发达国家通过各种宣传手段，使公众对邻避设施加深了解，从而改善公众与其对立的局势。

综上所述，部分发达国家对垃圾处置场、核废料处置厂等类型的邻避设施的治理方略值得我国学习借鉴。

4 浙江省化解邻避矛盾的探索与实践

据不完全统计，自2011年以来，浙江省在建设项目前期阶段引发邻避效应，并造成一定社会影响的项目有96个。其中，城市道路及轻轨等交通设施类项目51个，占比53.1%；医院及停车场等社会服务类项目27个，占比28.1%；垃圾及污水集中处置等城镇基础设施类项目16个，占比16.7%。三者分别排在前三位。有些项目，如宁波镇海炼化扩建项目、杭州九峰垃圾焚烧发电项目，发生邻避效应后在全社会造成了较大负面影响。

近年来，浙江省各级环保部门以“五大发展理念”为指导，在依法保障公众合理环境权益的同时，积极配合地方政府妥善解决邻避效应矛盾，有力推进符合审批条件的项目环评审批。2011年以来，浙江省引发邻避效应的96个建设项目，目前已完成环评审批的有88个，占比91.7%，现暂缓环评审批的有6个，占比6.2%，当地党委政府明确不再建设的项目为2个。浙江省的主要做法是：

4.1 政府牵头，部门合力化解邻避效应

各地环保部门对环评阶段存在邻避效应隐患的项目，及早向党委政府汇报沟通，由政府牵头做好相关社会维稳、宣传解释等工作，各部门按照责任分工履行各自职责，合力推进项目前期工作。近年来，PX项目成了“人人喊打的过街老鼠”，严重影响我国化工行业结构调整和产业布局。为顺利推进舟山炼化一体化项目前期工作，舟山市委、市政府积极争取国家、省级有关宣传、公安、网络信息等主管部门支持，加大舆论引导；全市上下多次召开动员部署会，进一步统一思想，并将宣传维稳工作落实到人；环评公告公示之前，充分征求地方政府和部门意见，政府、项目业主、环评单位分工负责。通过努力，在整个舟山石化基地规划环评、炼化一体化项目环评的多次公告公示期间，舆情总体平稳可控。

4.2 规划引领，构建科学民主决策体系

项目选址选线是否科学合理是避免或减轻邻避效应的首要因素，对可能存在邻避效应隐患的项目，浙江省环保部门在环评审批时，严格要求项目建设必须符合相关规划和规划环评，选址选线应先取得规划主管部门认可。一些建设项目的邻避效应，如嘉兴海盐县垃圾焚烧发电项目，就是在项目选址规划公示阶段引发公众质疑，使得县委县政府作出项目停止建设、另行科学决策的决定，避免了环评阶段邻避效应的恶化。同时，对存在邻避效应隐患的项目，广泛听取专家和公众意见，对公众提出的座谈会、听证会等诉求，依法组织开展；对公众举报的项目环境违法行为，依法进行查处，确保环评审批经得起时间的检验、社会的质疑和信息的公开。杭州市在审批千岛湖引水工程环评时，针对上游沿线的各县担心项目建设影响千岛湖下泄水量，损害自身利益和境内水质问题，建设单位和相关部门加大环评公众参与力度，邀请各方人大、政协、市民代表(包括反对者代表)和专家学者，多次召开座谈会，增加调查者数量，广泛征求各方意见，确保环评审批相关决策科学合理。

4.3 提高标准，保障公众正当环境利益

部分邻避效应项目对周边环境的危害性是民众担心、恐慌的症结所在。因此，在向公众如实公开、加大宣传项目环境影响相关信息的同时，要在经济、技术可行的前提下，进一步强化项目污染防治要求，确保项目建设将环境影响降到最低。与欧美国家标准相比，目前我国一些行业的排放标准相对较宽松，为此，浙江省对垃圾焚烧发电等环境敏感、可能引发邻避效应的项目，督促项目业主强化社会责任，提出项目污染排放标准、环保管理水平必须达到国际先进水平，切实减少排污总量，降低环境影响，确保区域环境质量得到改善等要求，得到了政府、公众和项目业主的理解、支持。[2]如杭州九峰垃圾发电项目，二噁英国标和欧盟排放标准均为0.1 ng TEQ/Nm3,该项目的标准定为0.08 ng TEQ/Nm3；NOx的24 h均值国标为250 mg/Nm3，欧盟标准为200 mg/Nm3，该项目定为75 mg/Nm3。

4.4 注重民生，完善项目补偿协商机制

借鉴日本等发达国家在处理邻避矛盾时的有益经验和相关制度，对一些可能引发邻避效应的项目，浙江省环保部门积极建议政府牵头、企业主导、环保参与，在项目建设前，出台类似“环保协议书”的机制，通过村企共建等形式给予周边公众相关利益补偿，确保区域周边公众利益不受损失。如针对杭州九峰垃圾发电项目周边群众关注的长远发展问题，杭州市政府充分考虑政策补偿利益平衡，研究出台环境改善专项资金制度，明确自2017年起，由生活垃圾输出城区根据处理量按75元/吨的标准缴纳环境改善专项资金，拨付给生活垃圾集中处理的输入城区，用于生活垃圾集中处理设施周边区域环境美化、市政配套设施建设维护、地区经济发展扶持、环保宣传、监督管理等工作。通过出台利益惠及政策，最大限度地减轻邻避效应影响，减少项目建设与周边居民的矛盾。

4.5 取信于民，强化事中事后环境监管

追求利润最大化是一般企业的发展原则，在环境监管乏力下企业总有偷排污染物的本能冲动。因此，必须强化邻避效应项目环境准入后的事中事后环境监管，督促项目各项污染防治措施落实到位，确保企业依法、规范、有序运行，这也是维护政府公信力的需要[2]。为此，浙江省明确要求各类垃圾、污泥、危废焚烧处置等项目，在建设期要借助第三方力量开展环境监理，项目投运后在厂区门口建设污染物排放监测信息实时显示屏，确保公众随时能监督项目运行情况；杭州、嘉兴等地也建立以周边群众为主的企业环境监督员制度，实施不定期对垃圾焚烧企业进行现场检查。同时，对产生厂群纠纷的环保信访，环保部门第一时间赶赴现场，第一时间调查取证，对存在的环境违法问题及时立案，查处结果第一时间向社会公开，接受公众监督。

5 结语

随着城市化进程的不断加快，公众环保、权利意识的不断增强，邻避冲突逐渐成为我国一个不容忽视的社会问题，对建设项目环境准入把关工作也提出了新的要求，环保管理部门需要不断提升自身管理水平。邻避矛盾化解工作是一项系统工程，需要地方政府、项目业主、周边公众共同秉持客观、公正、理性的态度，采取综合性的应对措施。国外一些成熟的应对方略值得我们学习借鉴。邻避冲突的解决，需要依靠与公民权利意识觉醒程度相匹配的社会公共治理水平，要基于我国经济社会的实际情况，建立有效的机制和方法，避免和化解环境邻避运动。

[1] 李文青, 于忠华, 杨峰, 等. 环保型邻避矛盾原因及对策分析[J]. 中国环境管理干部学院学报, 2015, 25(4): 19- 22.

[2] 舒军龙. 建立协商机制 避免邻避效应[N]. 中国环境报, 2016- 04- 15(3).

[3] 樊良树. “中国式邻避行动”的特征、困境及展望[J]. 中国国情国力, 2016(5): 27- 29.

[4] 朱雨琦, 吴云清. 发达国家邻避冲突的解决及对我国的启示[J]. 城市, 2016(9): 26- 30.

[5] 陈佛保, 郝前进. 美国处理邻避冲突的做法[J]. 城市问题, 2013(6): 84- 85.

Practice and Discussion on the Environmental Permission of Construction Projects under the NIMBY Effect

WANG Yi-miao, SHU Jun-long

(Zhejiang Environmental Protection Bureau, Hangzhou 310012, China)

NIMBY conflicts of the construction projects have greatly increased in recent years. Thus, it is very important that the environmental protection agencies at different levels could improve their capability to determine whether the project is worth constructing, and offer the right environmental permission for the potential construction. This paper briefly summarized the NIMBY dilemma during the environmental permission work, the causes driving to the environmental NIMBY conflicts, as well as the foreign experience to resolve NIMBY. The practice and experience of Zhejiang province environmental protection management department in handling the NIMBY effect were also introduced in this paper.

construction projects; environmental permission; NIMBY effect; practice

2017-01-16

王以淼(1963—)，男，浙江象山人，浙江省环境保护厅副厅长，硕士，主要从事环境影响评价管理等环保管理工作，E-mail：wym@zjepb.gov.cn

10.14068/j.ceia.2017.02.008

X828

A

2095-6444(2017)02-0030-04