推进环评制度改革的实践创新

秦亚东

(江苏省环境保护厅，江苏南京 210036)

推进环评制度改革的实践创新

秦亚东

(江苏省环境保护厅，江苏南京 210036)

环境影响评价是从源头预防环境污染和生态破坏、改善环境质量的关键制度，社会关注度非常高。近几年来，江苏省响应“在全面深化改革中走在前列”的号召，积极探索，开展了一系列符合本省实际情况的环评制度改革实践：一是强化规划环评，推动战略环评；二是深化简政放权，提高审批效率；三是规范审批服务，降低企业制度性成本；四是严格环保执法，加强环境监管。基于当前改革进程中存在的问题，明确了下一步环评制度改革工作的方向，以促进本省生态文明建设的新实践。

环境影响评价；制度改革；江苏省

环境影响评价制度是落实“保护优先”方针的重要抓手，是环保部门参与宏观决策、推动绿色发展的核心手段。然而，随着环评实施深度和广度的扩展，我国环评体系内部存在的一些深层次矛盾和缺陷也日益凸显，已经对环评的有效性构成严重制约，亟需进行重点突破[1]。面对新情况、新任务，要探索环境保护新路，必须着力推进环评改革创新[2]。近几年来，江苏省委、省政府全面树立改革思维，建立有利于创新的制度机制，开展了一系列符合本省实际情况的环评制度改革实践，各项改革稳步推进。

1 江苏省环评制度改革的总体构架

“十三五”时期是我国实现环境质量总体改善的攻坚期，也是转变政府职能的关键期。作为全国生态环境管理制度综合改革的试点省份和垂直管理改革的试点省份，“改革”是江苏省“十三五”期间生态环境保护工作的主旋律。

《江苏省“十三五”生态环境保护规划》把“深化制度改革”作为全省生态环境保护的重点任务之一，环评制度改革即是其中的一项重要实践。

江苏省实施环评制度改革的总体思路是将环评制度改革作为生态环境保护制度综合改革的重要内容，强化规划环评，简化项目环评，加强与排污许可证的衔接，着力构建一套充分体现改善环境质量要求、与转变政府职能相适应、事前调控与事中事后监管高效协同的管理体系。

围绕这一思路和“放管服”的具体要求，江苏省准确把握新时期环境影响评价的坐标定位，主动调整管理思路，开展实践创新，以改革增加环评制度的效力，激发环评制度的活力。

2 江苏省环评制度改革的实践创新

2.1 创新推动战略环评，强化规划环评

江苏省通过实施全省区域发展战略环评，大力推动经济绿色转型，并以规划环评落地引领经济布局结构优化，对项目开发、生产力布局、环境资源配置提出更为合理的战略安排。

长三角地区战略环评江苏子项目是江苏省生态环境保护制度综合改革的重要内容。该项目紧紧围绕环境质量改善、生态安全水平提升两大核心任务，研究制定全省生态环境战略性保护总体方案。项目于2015年底正式启动，到2016年底，已完成全省资源环境承载力综合评估和资源环境绩效分析，形成中期评估报告以及产业、大气、水、生态4个专题评估报告。

2015年12月，江苏省连云港市被环境保护部确定为全国第一个地市级战略环评试点市，战略环评于2016年8月通过专家验收，得到专家组充分肯定和高度评价。专家认为,连云港市战略环评不仅是一份高质量的研究报告，也是一份难得的高水平的咨询报告，是“三线一单”应用于空间管控、优化经济社会发展战略的一次成功尝试，相关成果可以作为连云港市制定社会经济发展战略、开展“多规合一”等多项工作的重要依据。

在推进战略环评的同时，江苏省继续强化规划环评与项目环评的联动，对未及时开展规划环评或跟踪评价的产业园区，实施园区建设项目限批；对不符合规划环评要求的产业园区，暂停受理入区项目，真正使规划环评成为硬约束，而不是空摆设。目前，全省16家国家级开发区完成了规划环评或跟踪评价，93家省级开发区均基本完成了规划环评，56家省级开发区完成规划环评跟踪评价。张家港经济开发区、扬州经济开发区、常熟高新技术产业开发区3家国家级产业园区被列为全国规划环评清单式管理试点园区，切实从环境保护的角度为园区产业发展划框子、定边界、拉清单。

2.2 积极探索环评改革，推进简政放权

2008—2015年，江苏省先后经五轮调整下放46项省级环保审批事项。为贯彻落实中央有关深化审批制度改革的指示精神，进一步推进简政放权、省级环评“零审批”，把该放、能放的权力坚决下放。2015年6月，《江苏省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法的通知》印发，将省投资主管部门核准、备案的项目环评审批权限全部下放至市、县。2016年9月，江苏省在环评审批改革上再发力，提出省级环评“零审批”，将除法律法规及环境保护部规定由省级审批的建设项目环评权限以外的其他建设项目环评全部下放到市、县审批，由此省级项目审批数比2008年减少90%以上。

2016年10月，《关于印发〈江苏省建设项目环境影响评价改革试点办法〉的通知》出台，选择昆山、张家港、常熟、江阴、常州、盐城、如皋等地国家级开发区开展建设项目环评改革试点工作。在工作目标上，突出衔接。积极推进建设项目环评审批制度改革，加大改革创新力度，以规划环评为抓手，通过强化空间、质量和总量管控，建立项目环评与排污许可证衔接的管理体系。在管理要求上，坚持“四措并举”。一是强化规划环评作用，加强对项目环境准入的强制约束作用；二是简化项目环评审批，对已通过规划环评审查、规划环评意见落实并符合相关规划要求的开发区，建设项目环评可以简化。符合产业定位的建设项目其环评类型可相应降低一级，不增加生产设备的技改项目在不新增污染物排放的前提下可实行备案制；三是优化环评审批流程，制订详细的服务规范和标准，推动审批内容、申报材料、审批条件、审批流程、审批时间向社会公开；四是健全环评监管体系，建立信用承诺制度，强化责任追究。在落实责任上，重在理清职能。进一步明晰环保部门、建设项目投资主体、环评中介机构责任，从优化行政许可、提升服务效率入手，做到权责清晰，科学监管。通过上述地区的环评改革试点工作，力争在全省形成可总结、可推广的试点经验。

2.3 切实落实多措并举，降低企业成本

2016年9月，江苏省全面公布省级行政中介事项清单，加快权力清单标准化建设，规范审批服务，进一步降低企业制度性成本。其中，涉及环评制度方面的内容包括：

一是放开监测市场，部分建设项目竣工环保验收监测可委托社会化监测机构开展，对于审批权限已下放但尚未通过竣工环保验收的项目，报经省政府同意后，委托市、县环保部门实施“三同时”验收。

二是除环境保护部明确的9个行业重大变动界定外，出台了《关于加强建设项目重大变动环评管理的通知》。对于不属于重大变动的项目，列出变动清单，分析变动内容的环境影响，直接纳入竣工环保验收管理。

三是将建设项目环评评估费用和竣工环保验收费用全部纳入财政预算，通过竞争方式选择验收监测或调查服务机构，服务费用一律由江苏省环保厅支付并纳入部门预算，真正实现省厅涉企“零收费”，仅省本级每年就可为企业“减负”4000万元。

四是对建设项目环评审批流程实现“全链条、全节点”的再优化、再简化，实现项目申报、办理、查询、告知的全过程网上运行，审批时间比法定时间缩减近50%，真正实现让信息多“跑路”、让群众少“跑腿”。

五是调整建设项目环境监理工作要求，江苏作为全国第一批环境监理工作试点省份，建立了全省环境监理工作相关的规章制度。经过广泛调研、环境监理绩效评估，及时暂停全省范围内的环境监理工作，仅保留太湖水污染防治条例明确规定应推行的环境工程监理制度。

2.4 全面清理违法项目，提高监管水平

为贯彻落实新《环保法》和国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》等要求，2015年江苏省出台了《关于全面清理整治环境保护违法违规建设项目的通知》，按照“关停一批”、“登记一批”、“整治一批”三管齐下的总体思路开展违法违规建设项目的清理工作。对选址不符合全省生态红线管控要求的，不符合国家产业政策、生产工艺落后的，污染严重、污染物排放不符合标准和总量控制要求且治理无望的建设项目一律依法责令关闭。对污染物不能达标排放的企业责令限期治理。对已建成但环保手续不全的，在符合生态红线管控要求、污染物达标排放的基础上，企业进行自查评估，经审核后录入“一企一档”环境管理数据库。到2016年底，江苏省共完成129 055个违法违规建设项目的清理工作。江苏省环保厅每月通报进展情况，对上月未达到进度要求的县(市、区)严格实施区域限批。

同时，用好“四个手段”，进一步提高事中事后监管水平及效率。一是网格化手段。指导各地划分三级监管网络，其中最小网格单元1.5万个，初步建立了8300多人的巡查队伍，力求监管横向到边、纵向到底、不留死角，把环境监管网络“织密织牢”。二是信息化手段。建立完善一企一档、动态更新的污染源监管信息平台，全面推行“双随机一公开”机制，在各县市配备环保移动执法终端，即时固化证据，规范自由裁量，实现全程留痕。编制“互联网+”绿色生态行动方案，开展环保大数据应用试点，为精细管理提供基础支撑。三是诚信化手段。完善企业环保信用评价体系，对全省2万多家排污单位开展评价，评价结果不仅与其信贷融资直接挂钩，还实行差别水价、电价政策。制订《江苏省环评中介机构信用评价及管理暂行办法》，对严重失信的中介机构，除依法追究法律责任外，在整改期内不得承接省内环评业务。四是社会化手段。深入开展“四群双评”(群管、群评、群防、群控，千家评机关、万人评企业)活动，每年组织社会各界代表对重点监控企业守法情况、环保部门监管情况进行评议打分。出台《江苏省环境保护公众参与实施办法》，计划在省主要媒体设立专栏，定期曝光突出环境问题，广泛发动群众监督。

3 稳步推进环评制度改革的行动措施

环评制度是环境保护的重要防线，在生态文明建设中具有不可替代的作用。环评制度要坚持“在保护中发展、在发展中保护”，不断深化改革创新，日臻完善，从而真正发挥出应有的作用，成为推动经济结构调整的“调节器”、绿色转型发展的“助推器”[2]。

目前，环评制度的执行过程中还存在一些问题，主要体现在战略环评和规划环评“落地难”、建设项目环评存在的“三同时”执行不到位、事中事后监管机制不完善、下级环保部门对权力下放的项目接不住、管不好等方面。只有稳步推进环评改革，才能从根本上解决问题。

一是继续以战略环评推动经济绿色化转型，以规划环评落地引领经济布局结构优化，推动环评制度整体改革创新[3]。指导各地区处理好控制排污总量、利用环境容量、改善环境质量之间的关系，以实现环境、资源、经济的协调发展。充分利用连云港市域战略环评的试点成果，在今后发展中采纳战略环评的建议。

二是将产业园区规划环评成果与建设项目环评审批改革相结合。紧扣江苏省产业园区经济发达的特点，把产业园区规划环评作为主抓手，有效落实“三线一单”制度，强化与项目环评审批的联动。有序开展产业园区规划环评执行情况专项检查，维护规划环评的严肃性和约束性。在规划环评完善的地区，适当简化建设项目环评的内容和审批程序。

三是针对当前建设项目环评存在的“三同时”执行不到位等问题，构建以环评和排污许可制为核心的一体化管理制度[3]。以排污许可证取代环评验收，并将排污许可制、项目环评、总量控制等源头预防制度与双随机抽查、网格化监管、环保信用评价、群众监督评议等事中事后监管制度有效结合，形成“身份证+管理手册”的固定污染源监管体系。

四是在推行环评制度改革的过程中，加强全省各级环保部门的沟通、协调，做好建设项目环评审批权限下放后的衔接。定期做好业务培训，及时传达学习环评相关文件规定。搭建全省环评信息联网报送平台，实现每周报送并与环保部联网，利用大数据手段掌握全省环评审批情况，做好环评审批日常督查。

五是进一步加大环评受理、审批、验收等各环节的信息公开力度，开展形式多样的环保宣传和教育，发动全社会的力量共同对建设项目的环境管理进行监督，促进环评管理民主决策，最终提高环评的落实率和严肃性[4]。

六是要牢固树立绿色发展理念，进一步深化环评制度改革，尤其是落实好国务院《控制污染物排放许可证实施方案》，守住生态文明红线。通过在“三线一单”落地见效上下功夫，在统筹“放管服”上出实招，在排污许可制衔接改革上动脑筋，在发现问题中不断解决问题，为引领江苏经济新常态发挥重要作用，为全国环保改革大局贡献江苏智慧。

[1] 任景明, 耿海清. 环评制度需要一场全面革新——制约我国环境影响评价有效性的主要障碍及对策[J]. 环境保护, 2013, 41(17): 27- 29.

[2] 程立峰. 加强环评改革创新 推动环保优化发展[J]. 环境影响评价, 2013(5): 7- 9.

[3] 陈蒙蒙. 以体制机制改革创新实现江苏绿色发展[J]. 群众, 2016(5): 18- 20.

[4] 王亚男. 中国环评制度的发展历程及展望[J]. 中国环境管理, 2015, 7(2): 12- 16.

Practice and Innovation of Environmental Impact Assessment Institutional Reform

QIN Ya-dong

(Environmental Protection Department of Jiangsu Province, Nanjing 210036, China)

Environmental Impact Assessment (EIA) is a key institution to prevent environmental pollution and ecological damage and improve the environmental quality from the source, and it has a high degree of social concern. In recent years, in response to the call of “taking the lead in comprehensively deepening the reform”, Jiangsu province has actively explored and carried out a series of EIA reform measures in line with the actual situation: strengthen the Plan SEA, promote the SEA; deepen the decentralization, improve the efficiency of examination and approval; standardize the examination and approval services, reduce the institutional cost of enterprises; strict on environmental protection law enforcement, and strengthen environmental supervision. Based on the problems existing in the current reform process, the next step direction of the EIA institutional reform was made clear, so as to promote the new practice of ecological civilization construction.

environmental impact assessment; institutional reform; Jiangsu province

2017-01-12

秦亚东(1965—)，男，江苏盐城人，江苏省环境保护厅副厅长，硕士，主要从事环境管理，E-mail：qyd@jshb.gov.cn

10.14068/j.ceia.2017.02.007

X828

A

2095-6444(2017)02-0026-04