影响环评质效的因素分析和对策

杨美临，杨茜，韩方虎

(1.云南省环境工程评估中心，云南昆明 650032；2.云南省环境科学研究院，云南昆明 650034；3.中国能源建设集团广东省电力设计研究院有限公司，广东广州 510663)

影响环评质效的因素分析和对策

杨美临1，杨茜2，韩方虎3

(1.云南省环境工程评估中心，云南昆明 650032；2.云南省环境科学研究院，云南昆明 650034；3.中国能源建设集团广东省电力设计研究院有限公司，广东广州 510663)

“十三五”是我国持续改善环境质量、大力推动绿色发展的重要时期，对环境影响评价管理工作提出了极大的挑战。结合云南省环境影响评价行业现状，从观念理念、制度体制、能力建设、基础研究、信息交流等多角度分析制约环境影响评价质量和效率提高的因素和问题。在此基础上，提出了强宣传、明责任，强监督、育市场，强能力、夯基础，强交流、创平台等对策措施,旨在有效提升环境影响评价质量和效率，更好地发挥其对经济良性发展的“杀手锏”、“控制阀”和“调节器”作用。

环境影响评价；质量；效率；因素；对策

“十三五”期间，国家将采取更积极有力的措施推进绿色发展和低碳经济，努力实现环境与经济的协调融合。在此过程中，推动全省经济发展、社会进步与环境保护的协调发展，实现“绿水青山就是金山银山”，已成为云南省环境保护工作的主旋律，这给环评管理提出了极大挑战。资源型、高耗能、粗加工、低附加值是云南省产业发展的特征之一，而生态资源禀赋良好、环境敏感区众多、沿边区域位置也是云南省情。因此，实施绿色经济强省发展战略的关键在于如何更好协调经济发展和环境保护的关系。在环评制度推行过程中，常出现因环评质量和效率不高而影响项目推动的质疑，甚至出现有关环境问题的群体性事件。为此，本文重点分析影响环评质量和效率的问题，提出提升和改进环评质量和效率的措施建议。

1 影响环评质量和效率的因素分析

一是建设单位环境法律意识和责任感亟待加强。尽管我国早在1979年《环境保护法(试行)》颁布时就确立了环评制度，但部分建设单位仍存在环保法制观念薄弱，对自身环保责任认识不足，存在对环评一委了之的心态，导致“未批先建”、“边批边建”等违法违规现象时有发生。建设单位往往忽略环评预防为主的核心理念，未能在委托“工可”报告编制阶段对项目选址选线和运行方案开展真正的环境比选，从而在项目环评阶段发现存在重大环境制约因素、项目所在区域环境容量不足、环评技术资料缺失等诸多问题，不得不对选址选线、工程组成、工艺流程、产品方案等变更调整，严重影响了环评的质量和效率。

二是环评机构能力建设和质量管理仍显不足。相比环保设计和其他咨询行业，责任压力较大、委托费用偏低、从业人员流动性高、技术储备不足是环评机构的普遍现状。随着深化改革环评制度，环评编制机关与审批部门脱钩，有利于加强环评审批的公正性[1]，但相关单位环评工程师取消注册登记，环评资质人员缺乏的问题愈发凸显。因能力建设不足，环评机构难以构建有效的内部质控体系，对其编制的环评文件缺乏系统的质量管理，不得以将环评技术评估机构甚至环评审批部门作为内审机构，因而经常出现环评文件因质量问题被反复退回修改的情况，严重影响了项目环评审批及前期工作正常推进。

三是环评评估队伍建设和专家考核机制尚待完善。作为环评审批机关的“减压阀”和“保险衣”，目前环评评估机构大多存在业务及信息来源较为单一、缺乏全过程介入环境监管途径等问题，难以通过实践检验环评评估的有效性。同时，技术评估专家的考核约束机制仍待补充完善。以云南省为例，技术评估专家的选拔、培养、管理、监督、考核及淘汰制度尚未真正建立。在环评技术评估过程中，专家发挥的责任和作用多源自于个人素质，并无严格制度约束，主要依靠环境政策而非专业知识技术判断项目的环境可行性，难以有效解决环评疑难杂症。

四是环评机构管理和审批部门能力建设有待加强。目前虽已建立了环评机构的备案和日常考核机制，但考核结果尚未有效与环评机构奖惩挂钩，缺乏行之有效的环评机构退出机制。云南省环评机构备案数量逐步增多，但是能够提供高效高质环评服务的咨询机构却不多。同时，各级环评审批部门普遍面临管理人员少、审批任务重、公众环保服务事项多等矛盾和压力。在繁重的事务性工作中，如何行之有效地加强对环评机构的管理，使之更好发挥环保咨询服务的作用，是环评审批部门能力建设面临的挑战。

五是环境监测及基础研究等第三方支撑能力不足。目前事业性质监测单位因承担大量例行监测任务，充分参与环保咨询服务市场的动力不足，而社会化监测机构具有参与市场化运作的主动性，但对其监测规范性进行监控的力度尚需加强。此外，社会性污染治理设施建设尚不足，无法为项目环评落地提供有效支撑，尤其在欠发达地区，因基础设施建设和发展滞后，生活源类污染物难以得到合理有效的处置。环评基础研究和技术创新等第三方支撑能力不足，环评机构与研究机构通常彼此独立，基础研究成果未能及时有效地运用于实际环评中，实际工作所需的技术创新也难以调动研究得到有效解决。

六是上层规划和项目设计未能有效融入环保理念。规划与项目的本末倒置和规划的朝定夕改时有发生，导致规划对项目的指导性作用有限。在规划环评严肃性未能得到充分重视的前提下，规划阶段往往遗漏重大环境制约因素辨识，致使项目环评推动过程十分艰难且被动。项目可行报告内容相对空泛，缺乏较为详细的物料来源及工艺流程，导致环评工作过程中无法进行有效的污染源强识别和核算。部分建设单位从经济角度出发确定工可报告的项目推荐方案，并要求环评机构将其作为唯一方案进行环境可行性分析，若在环评评估或审批过程中被否定，则被迫进入反复修改工可报告的过程，影响环评质效的提高。

七是环评沟通平台和信息交流共享不够。高度智能化、多学科交叉、不断更新的技术要求和手段是环评的行业特质。目前，全面公开、动态更新的环评基础数据库尚未建立，无法实现环评基础信息的充分共享。环评单位、评估单位、建设单位、监理单位、监测单位、设计单位、环境监察及审批部门之间缺乏有效的联动机制，导致共享环评信息及判断环评有效性的渠道受阻。

2 提高环评质量和效率的措施建议

加强环评管理是深化环评制度改革的重要举措，提高环评质量和效率是环评管理的重点任务之一。针对前文影响因素分析，提出以下措施及建议，以期推动环评工作向新的阶段不断发展完善：

(1)强宣传、明责任，增强企业环评责任意识，共建良好市场竞争氛围。以各类媒体为平台，加强环评宣传力度，让建设单位充分理解并重视其环评第一责任人的法律责任和义务，从而将环评理念融入项目设计及运营管理中。同时，通过畅通环评办理的信息渠道，严格按流程要求履办环评手续，以更加透明、公开及规范化的程序运作提升环评质量和效率。

(2)强监督、育市场，树立“只有尊重环评，才能发展环评”的理念，督促环评机构强化人才培养，化解人力资源短缺的矛盾，鼓励环评机构做大做强，实现环评专业化和规模化发展，要求环评机构建立环评文件编制质量的内部控制及管理体系，加强环评文件编制的质检抽查力度，从而让监督监管活起来，让市场运作转起来，让环评机构动起来[2]。

(3)强评估、管专家，充分发挥评估机构在环评政策咨询、环评技术研发与创新、评估专家管理方面的优势[3]，让评估人员融入“双创”环保科研队伍。实施评估专家库的动态管理，充分发挥评估专家在技术评审中的实际专家效能，由作风正派、专业水平高、责任意识强的专家作为环评专业的领军者，让专家用专业之所长，避免行走于行业之中，游离于管理之外。

(4)强监管、减压力，加强环评第三方监管，提升管理人员综合素质，搭建立体监管体系，减轻环评审批的压力。充分发挥环评文件质量考核的作用，将考核结果与环评市场的准入及退出相挂钩。进一步打通评估与审批之间纵向联系通道，将审批关注点放至对环境影响的判断而非获取其他部门支撑文件，让环保相关的管理部门各司其责。增加环评行政管理职数，建立环评管理研讨平台，加强事中事后监管，化解环评审批的压力和矛盾。

(5)强能力，夯基础，强化环评支撑能力建设，完善社会化环保配套措施。加强社会化监测机构的监管，加大环评基础研究投入和环评技术创新力度，让基础研究与实际应用切实连结，让环保专项资金在深入推进环评发展中发挥作用，从而杜绝伪课题研究，增加硬服务能力，尽量减少因基础研究缺乏导致环境影响无法判断或模糊判断。

(6)强规划，早介入，切实发挥规划环评从源头解决环境问题的作用，避免规划环评与项目环评本末倒置，让划定生态保护红线和建立负面清单管理等环评先导理念在“多规合一”的工作中起航，使“提前介入、源头控制”不再成为空谈[4]。只有将环评理念融入工可设计，环境合理性分析和损益分析才可能真正成为判断项目可行性的标准之一，最终在项目生产工艺及产品方案中落实清洁生产和循环经济要求，使生态文明建设“绿色化”要求融进环评。

(7)强交流，创平台，加大环评的研讨和培训力度，搭建政策技术交流研讨平台，增加环评机构、研究机构、评估机构及审批部门的交流机会，形成学习及交流长效机制，强化环评培训力度，通过定期交流和主题培训，提升环评队伍素质，丰富环评队伍经验。此外，构建环评基础数据库，进行实时更新和共享，组建流动式培训基地，通过互通有无，实现信息共享，通过互相帮助，达到共同提高。

3 结语

随着国家发展战略的不断优化、公众环保诉求的不断增强，社会各界对环评的关注度不断增加。环评正在通过信息公开走进更多人的视野，但不可否认的是，社会仍存在诸多有关环评质量和效率理解上的误区和盲区。通过加强环评宣传力度，增强全社会的环评责任意识，发挥有效的第三方监督和监管作用，对环评专家库实施动态管理，明确审查专家的责任与效力，让评估人员融入环保科研“双创”大军，实现评估与审批之间有效联动，完善社会化环保配套措施，让“提前介入”在“多规合一”中起航，加大环评研讨和培训力度，搭建联合信息平台等多项举措，会更好发挥环评的“杀手锏”、“控制阀”和“调节器”作用，从而推动经济发展、社会进步与环境保护的协调发展，实现“绿水青山就是金山银山”。

[1] 任景明, 刘磊, 张辉, 等. 系统解决环评委托代理和环评审批中公正性问题的建议[J]. 中国环境管理, 2009(3): 6- 12.

[2] 薛寒锋, 孙宇红, 杨美临. 加大云南省环评市场培育力度以促进环评行业良性发展的建议[J]. 环境科学导刊, 2013, 32(5): 117- 120.

[3] 杨永宏, 杨美临. 云南：多元发展提升评估有效性[J]. 环境影响评价, 2013(2): 34- 36.

[4] 杨永宏, 杨美临, 李增加, 等. 云南省生态保护红线划定与管理思考[J]. 环境保护, 2016(8): 35- 38.

Factor Analysis and Countermeasures for the Improvement on Quality and Efficiency of Environmental Impact Assessment

YANG Mei-lin1, YANG Qian2, HAN Fang-hu3

(1.Yunnan Provincial Appraisal Center for Environmental Engineering, Kunming 650032, China;2.Yunnan Institute of Environmental Science, Kunming 650034, China; 3. Guangdong Electric Power Design Institute Co., Ltd., China Energy Engineering Group, Guangzhou 510663, China)

The “13thFive-Year Plan” period is vitally important for China to continuously improve environmental quality and vigorously promote green development. These targets will bring forth a great challenge for the management of Environmental Impact Assessment (EIA). This paper took the EIA industry status of Yunnan Province as an example, and analyzed the problems hindering the improvement of EIA quality and efficiency, including notional concept, institutional system, capacity establishment, basic research, and information exchange among all EIA stakeholders. Based on the analysis of influence factors, a series of countermeasures, such as strengthening propaganda, clarifying responsibility, intensifying supervision, cultivating market, fostering ability, reinforcing foundation, executing communication and creating platform, were put forward by analyzing the influential factors and linkages of EIA stakeholders. Countermeasures proposed in this paper were expected to enhance the EIA quality and efficiency, and let EIA play a better role as a “powerful weapon”, “control valve” and “regulator” in the economic development progress.

environmental impact assessment; quality; efficiency; factor; countermeasure

2017-01-12

杨美临(1978—)，男，辽宁抚顺人，高级工程师，博士，主要研究方向为环境影响评价及环评技术评估，E-mail：slawek_yang@foxmail.com

10.14068/j.ceia.2017.02.009

X828

A

2095-6444(2017)02-0034-03