煤炭采选业资源环境管理问题与改革建议

李佳，王临清

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

煤炭采选业资源环境管理问题与改革建议

李佳，王临清

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

煤炭是我国的传统能源之一，随着能源结构的调整，我国煤炭产量与消费量均有一定程度的下降，但仍占据着一次能源的主导地位。煤炭行业资源环境管理缺乏科学性，在煤炭行业布局、环境与生态保护方面存在一系列问题。通过分析研究煤炭行业资源环境管理中存在的问题及原因，从开展资源环境管理体制研究、完善环境管理制度、分区域划定煤炭开采行业生态红线等方面提出了完善现行资源环境管理制度的建议。

煤炭采选；环境管理；生态破坏

以煤炭为主的能源消费结构促成了我国煤炭行业的迅猛发展，能源需求的不断增加使我国成为世界第一产煤大国，同时消费了全球一半以上的煤炭资源[1-2]。多年来，煤炭行业“一刀切”、“政出多门”的资源管理模式缺乏顶层设计，导致煤炭资源配置与开发布局不合理，形成了遍地开花、有水快流的发展乱象，加大了环境管理难度。近10年来，大型煤矿的高度机械化开采、小型煤矿的掠夺式开采进一步加剧了生态和地下水破坏，对生态保护构成严重威胁。资源管理制度的改革、煤炭开发生态红线的划定与生态补偿机制的建立已迫在眉睫。

1 煤炭采选业资源环境管理存在的问题

我国煤炭资源开发环保历史欠账较多，在经历了过去10余年的高速发展后，采煤沉陷、矿井水排放、煤矸石堆放等生态破坏与环境污染问题进一步凸显。

1.1 政出多门导致管理效果不佳

多年来，煤炭资源环境管理处于政出多门、管理职能分散与管理交叉并存的模式，权责脱节、监管力量分散等问题尤为突出。煤炭项目建设涉及能源、国土、水利、林业和环保等多个部门，管理分散造成多数项目规划井(矿)田范围与采矿许可证范围不一致，导致水土保持、土地复垦、生态恢复等技术文件内容重叠，而管理要求不统一。例如，国土部门要求煤矿企业编制土地复垦方案，环境保护部门要求煤矿企业编制生态恢复方案，上述两个方案均针对露天开采占压、破坏区域及井工开采沉陷区域的生态恢复提出要求，在内容上有所重叠，但在要求上并不统一。“一刀切”的资源环境管理模式、多部门互不统一的管理要求与区域资源环境承载力极不匹配，削弱了政策的执行效果与监管合力，出现了农田变鱼塘、草原变沙地、泉水消失、地表大范围沉陷等生态问题。

此外,由于生态补偿制度的空白、日常监管的薄弱，出现了生态补偿基金挪作他用等乱象。近几年，在煤炭行业不景气的情况下，为减轻煤炭企业负担，主要产煤大省均大幅削减甚至撤销可持续发展基金、生态补偿金等与环境保护、生态保护相关的基金。生态补偿金的使用与土地复垦方案落实情况也缺乏监管，生态恢复远滞后于煤炭资源开采。

1.2 煤炭开发利用缺乏顶层设计

我国煤炭资源开发与利用等相关规划之间缺乏协调性，出现了产能过剩与生态环境恶化等问题。首先，由于煤炭开发规划与煤炭利用规划缺乏联动性，主要耗煤行业(煤电、煤化工等)规划在区域煤炭开发强度方面考虑不足，造成区域煤炭生产能力与下游产业需煤量的不平衡，大范围出现产能过剩问题。其次，煤炭资源环境保护顶层设计的缺失导致煤炭资源配置与开发布局不尽合理，出现了遍地开花、有水快流的发展乱象。《煤炭工业发展“十三五”规划》显示，截至2015年底，我国煤矿数量约9700座，年产30万吨以下的小型煤矿仍有6500处左右[3]。最后，随着我国煤炭开发布局的西移与重点能源基地的建设，煤炭资源丰富的资源型城市的工业用水量高速增长，过度开采地下水资源，不断挤占区域生态用水量，加剧了区域生态保护与恢复的难度。如蒙东基地大量褐煤资源的露天开采导致地下水大范围疏干，使典型草原不断退化，面积不断缩小；褐煤提质、褐煤发电项目的高密度实施消耗了区域大量水资源，进一步加剧了区域水资源供需矛盾。

1.3 全过程管理中重审批轻监管

煤炭项目具有生态破坏与环境污染并存、服务期长等特点，各部门全过程管理力度不同，均存在重视前期项目审批、后续与日常监管不足的问题。煤炭开采的规划环评及项目环评等前期阶段的环境管理比较成熟，但在项目几十年甚至上百年的运营期及闭矿后的环境管理尚存在空白。由于环境影响后评价制度不具强制性，煤矿建设项目在试生产3个月之内履行“三同时”竣工环境保护验收制度后，在后续超长运营期中无其他环境管理制度，无有效的管理抓手。闭矿后的管理制度更是处于真空状态，生态恢复与重建的管理极为薄弱，尤其是小煤矿掠夺式开采后抛下生态恢复的重大包袱，企业未能承担起应有的环保与社会责任，管理部门也缺乏有效的监管手段。

1.4 已对重要生态功能造成影响

我国部分煤炭资源赋存区与《全国生态功能区划(修编版)》[4]中的水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性等重要生态功能区重叠，上述区域煤炭开发活动存在较大生态风险。多年的煤炭开采已带来了众多环境问题，如全国采煤沉陷区已超过80万公顷，矿井水年排放量近60亿立方米，形成1500余座矸石山，矸石堆存量近50亿吨；东部煤炭开采形成的积水区使大量农民失去土地，变为“渔民”等。煤炭开发重心西移还将引发草原退化、土地沙化、荒漠化等新的生态问题，将对其脆弱的生态系统构成严重威胁。如新疆大部分煤炭赋存于戈壁荒漠区，水资源极度匮乏，大规模、高强度的煤炭开采及下游产业发展直接影响到防风固沙及水源涵养的生态功能，大量工业用水需要不断消耗冰山溶水，雪线持续上升，并将挤占农业生产用水[2]。

近年来，保护让位于发展的现象屡见不鲜。在我国石漠化严重、生态脆弱的贵州省和具有重要生态屏障的宁夏回族自治区，仍然存在在自然保护区内开发煤炭资源的现象，不断挤占自然保护区生态空间，对其生态功能、生物多样性保护构成一定威胁。此外，多次出现因煤炭开发而被迫调整环境敏感区范围的现象，如新疆卡拉麦里山有蹄类野生动物自然保护区已先后调整5次，甚至将压煤的一部分核心区调出保护区范围[2]。

2 煤炭采选业资源环境管理的对策建议

针对我国煤炭采选业资源环境管理中存在的问题，亟待从资源环境管理体制、顶层设计、全过程管理等方面入手，破解煤炭资源环境管理中的难题，促进煤炭采选业绿色、健康、有序发展。

2.1 加快开展资源环境管理体制研究

深化生态文明体制改革，健全国土空间开发、资源节约利用和生态环境保护的体制机制是加快生态文明制度建设的具体要求。应立即研究资源环境管理体制改革的相关办法，破解政出多门、管理分散、资源配置不合理等棘手问题，通过资源环境管理体制的改革促进经济结构、生产方式和消费结构的转型升级。坚持“谁破坏、谁恢复”的原则，建立健全煤炭开采行业生态补偿制度，建立有效的生态环境效益补偿征收和使用监督机制，将生态环境补偿机制纳入法制轨道[5]，避免煤炭开采引发的生态灾难，确保生态系统得到有效保护与修复。

2.2 开展煤炭资源开发环保顶层设计

开展煤炭资源开发环境保护顶层设计是促进煤炭行业科学、绿色、有序发展的前提，是战略环评、规划环评充分发挥早期介入作用的重要保障。

首先,应开展煤炭采选行业的战略环评，从全国煤炭总体开发布局、调度、流通与消费等方面进行顶层设计，确定全国各大煤炭基地的煤炭资源开发上限，合理化解当前煤炭采选行业产能过剩局面，促进行业有序发展。

其次，根据各区域生态红线、生态功能等方面的要求,提出煤炭资源开发的总体思路与基本原则，以满足严守生态红线的相关要求，促进煤炭选采行业的健康发展。

最后，摸清我国各区域煤炭开发水平与结构，提出提高产业集中度、缩小企业间环境管理水平差距的规划与要求，切实提高行业自身环境管理水平。

2.3 健全完善煤炭采选业全过程管理

从全过程、全周期、全方位的角度完善环境管理制度。研究煤炭建设项目分阶段环评的环境管理办法，以分阶段环评[6]完善现行环评管理政策，从而加强超长运营期的环境管理，增强环评管理的科学性，提高环评管理水平。建立健全环境影响后评价制度、闭矿期的环境管理制度，逐步完善煤炭采选行业的全生命周期、全方位的环境管理制度。

中办、国办印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》提出了生态红线的划定与管理要求，生态保护红线内属于禁止开发的煤矿项目将逐步退出，随着我国对煤炭行业产能过剩的治理，也将有大量煤矿面临关闭，建议尽快开展研究出台关闭煤矿的环境管理要求，启动老矿区闭矿后的生态恢复、修复与重建，重现美好的自然景观。

2.4 分区域划定煤炭开采生态红线

制定适合不同地区、差别化的生态红线是科学管理的重要手段。首先，结合生态功能保护要求划定煤炭开采行业的通用生态红线指标：煤炭开采对重要生态功能造成严重影响的区域应列为禁采区，限制在重要湖泊、湿地、水源地、江河源头范围内的煤炭开采活动，禁止在生态环境良好(林草植被覆盖度较高等)的区域采取露天方式开采煤炭资源等。其次，针对我国东、中、西北、西南地区资源赋存及区域资源环境承载力差异，分典型区域制定差别化的环境管理要求。最后，考虑区域环境保护要求、采煤工艺等因素制定煤炭开采行业环境准入条件，提高环境准入门槛，促进先进技术的研究应用，优化生产方式。

3 结语

煤炭资源是我国主要的能源资源。在当前煤炭行业产能过剩、部分煤炭资源开发触碰生态红线、历史遗留问题未得到解决、生态破坏与环境污染日趋严重等方面的压力下，急需从煤炭行业资源环境管理体制机制改革入手，联合多部门共同研究煤炭行业资源环境管理改革的具体方向与方案，加强部门间衔接，做到各司其职、无缝对接；从制定顶层设计入手，科学规划，尽快化解行业产能过剩，促进行业有序开发；从加强煤炭采选业全过程环境管理入手，研究制定适应当前形势、涉及煤炭全生命周期及项目全阶段的环境管理政策；从各区域环境管理与生态保护要求入手，尽快划定各区域煤炭开发生态红线，严格项目准入，将煤炭采选业的环境影响与生态破坏降至最低，从而落实国家关于生态保护的管控要求，切实提高煤炭行业的环境管理水平。

[1] 英国石油公司. BP世界能源统计年鉴2013[Z]. 2013.

[2] 李佳, 乔皎, 王临清. 煤炭开发西移面临的环境形势与政策建议[J]. 环境影响评价, 2015, 37(2): 33- 36.

[3] 前瞻产业研究院. 2016—2021年中国煤炭贸易行业发展前景与投资战略规划分析报告[R]. 北京: 前瞻产业研究院, 2015.

[4] 环境保护部, 中国科学院. 全国生态功能区划(修编版)[Z].2014.

[5] 白中科, 耿海青, 郭二民, 等. 煤炭开发中的生态补偿机制研究[M]//国家环境保护总局环境影响评价管理司. 煤炭开发建设项目生态环境保护研究与实践. 北京: 中国环境科学出版社, 2006: 98- 111.

[6] 张镀光, 陈忱, 邢文利, 等. 如何做好煤矿建设项目的环保验收[J]. 环境保护, 2013, 41(15): 56- 57.

Resource Environmental Management Issues and Reform Proposals for Coal Mining Industry

LI Jia, WANG Lin-qing

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Coal is one of the traditional energy resources in China. With the adjustment of energy structure, coal production and consumption in China has decreased to some extent, but still occupies the dominant position in the primary energy. The resource and environmental management for coal industry lack scientific nature, and there are a series of problems in the layout, environmental and ecological protection of coal industry. This paper analyzed the issues and reasons of resource and environmental management in coal industry, and put forward suggestions for improving current management system, including carrying out research on the resource and environmental management system, improving the environmental management system, delineating the ecological red line for coal mining industry in different areas, etc.

coal mining; environmental management; ecological damage

2016-02-17

李佳(1983—)，女，北京人，工程师，学士，主要研究方向为环境影响评估，E-mail：lijia@acee.org.cn

10.14068/j.ceia.2017.02.010

X37

A

2095-6444(2017)02-0037-03