PPP模式及其在军工领域的应用

方忆平

政府和社会资本合作PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立长期合作关系，建设和提供社会公共产品，其目标是使合作双方达到比预期单独行动更为有利的结果。军工行业实施PPP模式是大力推进军地资源开放共享和军民两用技术相互转移，建立和完善军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系的新方式。

自20世纪90年代以来，PPP模式广泛应用于世界各地的公共管理领域，取得了很大进展。政府通过借用社会资本既缓解了公共部门建设资金短缺的压力，又发挥了社会资本的管理与技术优势， 实践证明这是一种充分发挥市场作用和提高服务供给能力、提高公共项目建设和运营效率的有效投融资方式。

国家推动民间资本进入投资领域的政策举措

改革开放以来，我国投资政策改革逐步深化，其思路主要是清晰界定政府投资范围，优化投资方向和结构，政府性资金主要投资于市场不能有效配置资源的社会公益服务、重大科技进步、国家安全等公共领域项目，市场能够自动配置资源的经济社会领域都逐步退出。1995年8月，原国家计委发布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，我国开始在公路、发电厂、自来水厂推广采用BOT方式并取得进展。此后，国家陆续颁布的相关法律和政策逐步放宽了社会资本的投资领域，国发〔2005〕3号《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出，按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入法律法规未禁止的行业和领域，积极推进投资主体的多元化。国发〔2010〕13号《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确了鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业等领域的36条意见；国发〔2014〕60号《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》则进一步指出：在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。中发〔2016〕18号《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》，要求深入贯彻新发展理念和供给侧结构性改革，科学界定并严格控制政府投资范围，平等对待各类投资主体，激发民间投资潜力和创新活力，聚焦投资活动的审批、管理、服务等多个维度，深入推进投融资改革。

在此期间，国家有关部委相继出台了有关行业关于开展政府和社会资本合作的有关文件，军工行业也逐步对民间资本和技术开放。2007年3月，原国防科工委推出了《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》，允许非公有资本对军品科研生产项目和基础设施进行投资。2009年，国防科工局和原总装备部公布了《国防科技工业社会投资领域指导目录（放开类2010年版）》。2010年，国防科工局和原总装备部联合公布了关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的15条措施。《国防科工局关于非国有企业申报固定资产投资项目有关事项的通知》（科工计〔2016〕35号），明确了拟通过投资补助、贷款贴息、资本金注入等多种投资方式，对非国有企业军工项目予以资金支持，打通了民营企业承担军工项目的投资渠道。这些文件为民间资本和技术进入军工领域奠定了政策基础。

军工集团积极参与地方PPP模式建设和军工领域引入非公经济取得良好效果

近年来，军工集团以PPP模式参与地方基础设施建设，同时，军工行业逐步面向民营企业开放，进一步调动了社会资本投资军工行业的积极性，取得了宝贵的经验。

军工集团在工程勘察、城市规划设计、市政工程和智慧城市建设，以及环保装备与服务、分布式能源装备与服务、高技术装备研发设计等高端高新产业方面具有丰富的经验，在参与地方建设方面具有较强的优势。如江苏常熟梅李城乡一体化项目、江苏扬州三湾地区综合整治工程项目采用了PPP模式，其中中船工业九院占50%股权，承担了区域内规划、工程项目的勘察、设计、工程总承包等业务，并且未来能够通过平台公司的开发收益按股权比例获得投资分红。近年来，中船重工集团围绕电子政务、桥梁改造、公路配套设施等项目共开展PPP项目15个，项目投资额达284亿元。

军工行业是多行业的聚合体，伴随着产品的技术升级，军工集团只依靠自身的配套已无法满足要求，对民口和民营企业开放既是企业发展的需要，也是集中提升产品水平的必然选择。因此，将优质民营企业作为军工产业链的补充，积极探索实现共创共享、风险与利益共担的军品研制分工合作机制是军民融合发展的必然选择。如国产航母作为一个巨大复杂的系统工程，参建单位达532家，其中央企集团27家，地方国企50家，参与配套建设的民营企业312家，民营企业充分发挥了其专业化优势作用。航空工业集团近年来非常重视融入区域经济，不断加大在军品领域和军民两用产品领域的合作力度和层次，现已在航空材料、关键零部件、电子元器件等领域与民营企业广泛开展合资合作，建立了“国有民营”的优势互补新机制。军工与民营企业混合所有制经营也开始试点实施，军工集团通过自身品牌和资源优势来支持企业发展，民营企业高效的运营模式和市场理念继续保留，国企与民企优势实力相得益彰。

推进PPP模式在军工领域的应用还需要实践探索

军工领域是世界各国政府投资的重点，我国的军工行业以国有大型企业为骨干，由于军工项目具有高技术风险且关系国家安危，受国内外形势安全因素影响较大，项目需求多变，不易预测，合同价格难以确定，因此我国军工项目应用PPP模式的范围还不多，也无完整的经验可借鉴，尚处于探索发展阶段。

将PPP模式应用于军工行业，将提升国家资金的使用率，并降低一般辅助类项目的运营成本，通过将节约的资金集中投放到技术复杂度较高的科研项目上，最终实现提升军工行业科研生产能力和综合效能，促进军民深度融合发展，因此军工投资领域应对推行PPP模式持积极开放的态度。考虑到我国政治、社会、经济实际发展状况，军工行业开展PPP模式可从风险相对较小、对国家安全无重大约束的配套辅助性项目入手，或是在军工行业框定某些范围内的项目作为PPP模式的试点范畴，逐步以点带面。为推动PPP模式的实施，政府可以发起和征集典型项目，经评估后，组织与社会资本合作实施，以形成项目经验，为大范围开展PPP项目探索成功之路。在试点过程中，立足国内实践，借鉴欧美发达国家的成功经验，一是要努力建立健全政府和社会资本在军工行业合作的工作机制，包括协调方式、实施主体、联审机制，规范价格管理，要改革现有的项目审核办法，积极借鉴物有所值VFM(Value for Money)评价理念和方法，确保采用PPP模式提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本，提升社会资本的军工专业能力。二是要加强政府和社会资本合作军工项目的规范管理，包括项目类型、项目储备与遴选、伙伴选择、采购程序、合同管理（起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程）、融资管理、项目监管、绩效评价和退出机制。三是要强化政府和社会资本军工合作的政策保障，包括完善投资回报机制，政府投资引导，加快项目前期工作，做好综合金融服务等。在此基础上，形成军工领域有关PPP模式应用的法律法规，做到有法可依，并根据实际情况不断修改完善，为我国军工行业扩大和深化PPP模式的应用提供法律依据和支撑。