国防科技工业固定资产投资项目效能评价的可行性设想

杨 宇

“十三五”是国防科技工业发展和改革的重要历史时期，是军工能力建设转型升级的关键时期。国防科技工业工作会议提出了“全面推进军工核心能力体系效能型建设”的发展思路，对军工核心能力建设的效果、效率和效益做出强调。

国防科技工业固定资产投资项目（简称军工投资项目），主要用于保障武器装备科研生产和可持续发展需求，是军工能力建设的主要手段，是政府投资的重要组成部分。军工投资项目的评价包括事前、事中和事后评价，各阶段评价目的、内容和用途各不相同。基于军工投资项目的系统特性，其效能评价（属于事后评价）是一项复杂困难的工作，一直面临着“评价方向、方式方法、操作运行”等诸多问题。

究其原因，主要是针对军工投资项目效能评价的理论研究不够深入，专业性的效能评价理论依据不足。具体反映为宏观定性评价多、微观量化评价少；人为主观判断多、客观科学判断少；实施管理评价多、投资效能评价少、体系贡献度关注少；各方对评价结果的认识也不一致，结果反馈与后续工作难以有效衔接并发挥实际作用。同时，现有评价方向和方法，主要围绕个体项目展开，评价模型和权重配置较为单一，不适应不同类型项目间的横向对比，也不满足当前多个项目（或多个单位）体系效能综合评价的新需求。

深入研究军工投资项目的效能评价理论，全面开展效能评价工作，客观评价投资效能，及时总结经验教训，切实发挥评价工作的反哺和导向作用，是健全军工能力建设闭环管理，助力军工能力建设转型升级的重要手段。

军工投资项目的属性

军工投资项目具有综合性强、技术含量高、实施难度大、影响因素多等特点，涉及国家安全利益，不可或缺且时效性强，科技引领作用大，经济效益不显著，需国家长期引导和稳定支持，大部分项目为系统工程。军工投资项目效能是增量和存量积聚形成的合力效应，是项目单位长期发展形成的整体效能，是多个单位共同形成的体系效能，其效能评价属于系统评价范畴。

系统评价是系统工程的重要组成部分，目前的系统评价理论还没有形成完整的体系，这一方面是由于作为评价对象的系统是复杂多样和动态发展的，把握起来有相当难度；另一方面是相关系统理念和思想还没有完全定论，学术界还在争论中。对于军工投资项目这类系统工程而言，同样未形成统一的客观、科学、适用的评价体系，“最优”含义并不十分明确，评价内容和标准也是随着时间而变化和发展的，除了技术、经济方面的评价外，还要从适用性、安全性等使用方面进行评价，还要就环境保护、节能减排等国家（或地方）利益方面进行评价，还要放在国防工业、武器装备的宏观体系内进行评价。

军工投资项目效能评价理论研究，需针对评价方不同管理和使用需求，结合军工投资项目属性和军工单位实际特点，运用系统评价理论和先进方法，创新构建专业性的效能评价体系，做到“量体裁衣”和“量身订做”，按照“解决有无、实践磨合、改进完善、长效运行”的顺序来稳步开展和推进。

效能评价的主要内容

项目效能是指达到系统目标的程度，或系统期望达到一组具体任务要求的程度，是衡量投资结果的尺度，效果、效率、效益是衡量效能的主要依据。项目效能评价主要针对项目的效果、效率、效益等结果要素进行评价，对于军工投资项目而言，不仅要对技术、经济、社会、生态等结果要素进行评价，还要对项目论证、管理实施、运行维护等影响要素进行综合评价。

系统工程效能评价的复杂性是建立在评价要素构成的多样性和环境差异性基础上的，包括评价对象、评价主体、评价指标、评价方法、评价操作等内容。对于军工投资项目这类系统工程，评价主体的选择更加复杂和困难，需满足各方不同的管理和使用要求，需做到评价内容的客观全面，确保评价结果的真实准确。

军工投资项目效能评价主体的选择和确定，应该从以下两个维度展开：一是评价方向，不仅要就项目本身目标实现情况和支撑保障作用进行评价，关注项目个体（增量）效能；还要就项目对单位整体、具体能力和水平的提升情况进行评价，关注项目体系（增量和存量）效能。二是评价要素，不仅要就项目投资的直接效能要素进行评价，还要就制约项目投资效能发挥的各种间接影响要素进行综合评价。在此基础上，合理构建评价模型和分配指标权重，并在实际的系统分析和评价过程中，做到主体与客体、主观性和客观性的和谐统一。

直接效能要素：军工单位（或系统）能力是科研生产条件（物）和科研生产队伍（人）结合形成的合力效能。科研生产条件能力：主要指研发设计、生产制造、检验试验、基础配套等保障能力，集中体现为先进性、齐备性、协调性、敏捷性等，主要通过军工能力建设（军工投资项目）来实现发展和提升。科研生产队伍能力：包括技术储备、理论知识、业务经验等，集中体现为自主可控、创新能力等，主要通过不断的理论学习和科研生产实践活动来实现发展和提升。人和物二者相辅相成，通过组织管理构成了科研生产主体，通过科研生产各项活动，形成了军工单位的科研生产综合能力。军工投资项目对人、物和组织管理等相关影响，本文统称为直接效能要素。

间接影响要素：军工投资项目管理主要包括计划管理、财务管理、项目管理、审计监督和信息管理；军工投资项目建设全过程又可分为四个主要阶段：前期论证、项目实施、竣工验收、后评价阶段；项目建成并投入使用后还有组织运行、维护改造、质量管控、折旧报废等内容。可以说，军工投资项目效能的最终发挥，直接受到上述管理、实施、运行、维护等全过程要素的制约；此外，国内外政治和经济形势、国家政策和法规、宏观规划和发展战略、机构调整和人事任免等环境因素，虽与项目本身无关，但也制约着投资效能的发挥，需要给予关注和考虑，本文统称为间接影响要素。

因此，军工投资项目的效能评价，首先要对科研生产任务或发展需求等目标完成和保障作用进行评价，即个体效能评价；其次要对单位（或系统）科研生产条件（物）能力的整体影响情况进行评价（不包括对科研生产队伍能力的影响），必要时考虑对国防工业建设和武器装备发展的影响，即体系效能评价（微观和宏观体系贡献度）；最后要就相关间接影响要素进行评价，综合考虑单位和行业发展历程和趋势，以及各种主客观环境影响要素，即综合影响评价（个体和体系两方面影响）。

效能评价可行性研究

军工投资项目效能的最大化，受到各方面、多种类、全过程相关要素的综合影响，需要做到“天时、地利、人和”。同理，为保证评价结果的客观性、科学性和实效性，不应该能评价的要素评价，不能评价的要素就回避或忽略，而应该正视困难，针对各相关要素，运用系统评价理论，做到定量定性结合，进行全面系统的综合评价。缺少关键要素的分析、缺少体系效能的考虑、缺少科学手段的运用、缺少稳定机制的保障，不可能得出客观准确的评价结论，也不可能满足实际管理和使用需求，更不可能指引后续投资项目方向。

军工投资项目效能评价的基本思路：针对效能评价难点，以存在问题为导向，以使用需求为牵引，聚焦投资效能要素和影响要素，关注对国防工业和武器装备的体系贡献度，围绕“填补空白、缩小差距、技术引领”“结构调整、创新驱动、自主敏捷、开放融合、绿色发展”等核心理念，运用系统评价理论和科学方法，研究构建专业化效能评价体系（包括评价指标、模型权重、操作运行等），稳步推进效能评价的理论研究和实践工作。简而言之，就是“找准评价对象、选对评价主体、搭建评价体系、设置模型权重、科学操作运行、实践精准评价”。

评价体系：是针对评价目的需求从评价主体中选择出来的客观全面地反映评价对象属性的指标集合体，是系统评价的重要组成部分，直接决定着系统评价的复杂性，指标构成及权重设定是否合理，直接影响着评价结果的客观性和评价需求的一致性。军工投资项目效能评价指标的构成是多元化和多样性的，既有定量指标（多数量纲不同，之间没有可比性），也有定性指标（多数难以量化，与评价人主观和经验相关）。为保证评价指标的可行性和有效性，需要对一些指标进行数量化处理（如模糊综合评判法），适当引入虚拟变量，在量化基础上进行指标归一化处理，通过加权平均法来计算总分，通过分数高低来评价效能优劣。

指标权重：是各指标在评价体系中相对重要的数量化表示，权重确定是否合理决定着评价结果和评价质量。指标权重的确定具有很强的目的性，需根据不同的评价需求，合理运用相关方法（专家定权法、平均赋值法、因子分析法、最小二乘法等），通过反复修正来达到评价目的。如研发类项目评价指标的权重设定，其关注技术的先进性、自主性、创新性等，具有战略意义大、经济性不明显等特点，评价时相应的科技、社会效能的指标权重就大，经济效益等指标权重就小。

模型设置：实际评价工作过程中，我们面对着大量的、不同类型的军工投资项目，面对着不同的管理和使用需求，不可能做到一一对应的针对性评价，即不可能搭建专一评价模型，配置专一指标权重，进行专一的精确评价（重大项目或特殊要求除外）。因此，本文建议按照项目类型（科目）、单个或多个项目评价需求，以及不同管理使用需求，研究设置多个不同类型的评价模型，进行相应指标和权重配置，做到“专用性、重要性、常用性、通用性”的和谐统一，力求实现“相对精准”的效能评价，满足军工投资项目效能评价工作实际需求。

军工投资项目效能评价体系可行性设想

据此，提出军工投资项目效能评价可行步骤：首先是夯实评价基础，做到全要素评价，搭建全要素效能评价指标库（也称指标体系），创新完善评价指标、内容和标准，做到可拓展兼容和开放共享。其次是精炼模型权重，做到专业化评价，选取相关评价指标，建立多类型评价模型，配置相应指标权重，通过实践操作逐步迭代完善，满足不同评价需求。再次是强化数据采集，做到精准化评价，明确效能数据采集内容标准，以真实全面的微观数据为评价基点，创新完善定量指标，加大定量评价比重，运用系统评价方法，减少人为主观裁量。最后是规范操作运行，便于常态化管理，改进评价工作运行方式，充分利用信息化手段，简化操作流程、降低运行难度，通过效能数据长期积累和拓展利用，最大限度发挥反哺和导向作用。