高中贫困生扶困助学体系及其完善

袁忠霞

摘 要 我国的义务教育、职业教育、高等教育资助体系较为成熟，对高中贫困生的扶困助学工作则有些关注不够。在高中扶困助学方面，我国面临着贫困生认定标准不完善、扶困助学资金不足、扶困助学各职能部门缺乏协调、扶困助学体系有待完善等诸多问题。为此，可以通过秉承育人原则、建设保障机制、借鉴已有经验、开拓多种渠道等方式，促进高中扶困助学工作的有序推进。

关键词 贫困生 扶困助学 学生资助 高中贫困生

我国在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中指出，要加大对落后地区的教育投入力度，其中建立普通高中家庭经济困难学生资助制度是一项重要举措。同年9月份，教育部、财政部下发了《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》，进一步明确了建立普高贫困生资助体系的意义、原则等。在不同的场域中、根据不同的标准，学界对贫困生有着不同的界定。根据我国基础教育阶段“两免一补”的相关标准，一般将以下几种情况视为贫困生。一是来自低保家庭的学生，二是孤儿或来自单亲家庭（包括单亲和离婚）的学生，三是家庭成员（含父母、兄弟姐妹等）有残疾或重大疾病导致家庭经济拮据的学生，四是由于突发状况（如农村洪涝灾害）等影响使得家庭贫困的学生。另外一种界定方式则以家庭人均年收入作为衡量标准，这种方式一般在城市地区使用，且根据不同地区的经济发展水平，各地标准不一。但综合看来，贫困生一般指那些受多种客观因素影响，使得其经济困难，家庭无力支付其学业费用的学生[1]。本文主要关注的贫困生是普通高中阶段的贫困学生。所谓扶困助学即通过财、物等方式对贫困学生进行资助，帮助其顺利完成学业。就助学内容来看，扶困助学既可以就学生的学费进行资助，也可以對贫困生的生活费、杂费等进行补贴。就助学主体来看，扶困助学既可以由政府开展，也可以由社会机构、个人等进行，只要提供一定的物资支持，帮助贫困生完成学业，那么就可以成为扶困助学的主体。在当前中国，扶困助学主要由政府承担。从扶困助学的形式来看，大致有以下几种：第一种是无条件为贫困生发放一定金额的助学金；第二种为定向助学金，面向特定群体的贫困生，如烈士子女、少数民族子女等；第三种为奖学金性质的助学金，学业表现突出的贫困生才可以获得资助；最后一种为助学贷款，也就是为贫困生无息或优惠提供助学贷款，学生可以在一定条件下享受到较为优惠甚至是免息的助学贷款，以顺利完成学业[2]。以上内容充分说明国家对高中贫困生的关注与重视，逐步建立普通高中贫困生资助体系成为当今教育发展的一大需求和必然趋势。

一、高中扶困助学为何成为难题

对高中贫困生进行扶困助学具有十分重要的意义。首先，扶困助学一定程度上可以为广大优秀的贫困高中生创造一个学习的机会，使他们不因经济因素而辍学。其次，扶助高中贫困生，可以帮助更多的人接受教育，对于提高我国的人口素质具有重要意义。再次，扶助高中贫困生有助于让青少年在未成熟阶段在学校系统内，接受正规的教育，形成正确的三观，安稳度过青春期[3]。高中扶困助学意义重大，但在当前，高中扶困助学却成了一大难题，主要有以下几方面原因。

1.高中贫困生为数不少

我国有大量的高中生，据统计：2015年，全国参加高考的考生约有942万人，经过高考筛选，升入大学的高中生约360万人，而这些学生中也有10%以上均为贫困生，甚至有学生因为学费昂贵无力承担教育费用而选择退学。有学者曾对湖南省某县做过调查，调查显示：高中贫困生人数约占全省在校生总数的20%～30%，部分农村高中贫困生数量甚至占到50%[4]。

湖南在我国属于经济发展中等水平的省份，可想而知，在西部地区、落后地区的贫困生比例会更高。受多种因素影响，高中贫困生已经成为一个巨大的群体。我国高中贫困生除了数量庞大之外，还在分布上存在巨大差异。首先，贫困生分布呈现出中西部多、东部少的特点。这和我国东部经济发达、中西部发展较为落后这一经济发展特点有着重要的关系。另外，我国的高中贫困生中，来自乡村的贫困生数量远大于来自城镇地区的贫困生数量，有学者指出，95%的贫困生来自农村，5%的贫困生来自城市[5]，且这些贫困生的家长主要为农民，这点也是我国经济发展存在城乡差异的体现之一。

2.高中花费高且上涨快

高中学费上涨成为高中贫困生辍学或形成“高中致贫”局面的重要原因，高中学费持续上涨使得广大贫寒学子步履维艰，需要政府及社会的扶助。由于政府投入有限，政府投入只能保证教师的基本工资，而学校办学、运营需要大量的资金，因此学校转而向学生征收高额的学费，且随着经济的发展、物价的上涨，学生的学费也是日益走高。除此之外，部分优质高中、“重点高中”凭借其升学率以及社会声望，大幅提高收费水平，不仅对考入其中的学生收取高额费用，并且还根据中招考试分数对“高价生”分级设置收费标准，甚至有10000封顶、不论分数高低均可入学等规定。高中阶段的花费不仅包括学费，还包括择校费、资料费、生活费等一系列杂费。许多高中设置在城区，农村学生不得不进城读书，在这一过程中，农村学生就需要交纳一定的择校费、住宿费以及生活费，这些均为高中贫困生家庭带来了巨大的经济压力。

3.对高中扶困助学关注不够

我国在义务教育、高等教育方面都建立了较为完善的勤工助学体系，但是对高中阶段的扶困助学问题却关注不够。在2015年颁布的《国家学生资助政策体系》中，关于高等教育的扶困助学政策共计20条，其助学体系包含奖学金、助学金、贷款、勤工助学、学费补偿、学费减免等多途径组合的扶困助学体系。对于中等职业教育，文件提出6条政策意见，初步形成免学费、多种助学金、顶岗实习等一系列助学体系。义务教育阶段，国家也提出了4条政策意见，形成了包含学杂费减免、生活补助、营养改善计划等一系列扶困助学措施。而对于普通高中阶段的贫困生，国家则完全没有提到学费减免问题，只是对全国约20%的贫困生每年发放2000元助学金，这一资助比例以及资助金额均有待提高。除此之外，国家鼓励学校和社会进行扶困助学，但事实上，大部分学校根本无力对学生进行资助，而社会资金也是十分零散且有限的。由此可见，相对其他学段而言，国家对高中阶段的扶困助学问题不够重视，其政策导向与体系建设有待加强与完善。

二、高中扶困助学困境主要表现

1.贫困生认定标准不完善

当前关于贫困生的界定往往为语言描述式，如经济条件差、难以支付教育费用等，但这样的描述并无法形成统一的、可测的标准。不同地区对高中贫困学生有着不同的界定，并且贫困是相对的，这也加剧了贫困生的衡量标准的差异。目前高中贫困生在申请贫困补助时，一般采用自愿申请加学校评估的方式，在申请过程中，除了少数持有低保证、残疾证等明确证件的学生之外，大部分学生采取陈述的方式对自身家庭经济情况进行描述与说明，再加盖当地村委或乡镇民政局的公章。暂不提陈述情况是否属实，单是学生描述的情况就很难进行横向比较。比如许多单亲家庭，其生活水平不一定较低；家庭成员无残疾的家庭，生活水平不一定高，这就使得认定工作变得十分复杂。在现实情境中，学校对贫困生的认定主要由老师或学生代表投票决定。由于缺乏明确的条文标准，教师和学生代表的主观性就很难避免，成绩、教师偏好、学生群众基础等都成为影响贫困认定的重要因素。这样一来，贫困生的认定标准就变得缺乏科学合理性，容易导致贫困生认定的混乱[6]。

2.扶困助学资金不足

扶困助学资金不足是限制高中扶困助学工作的一大因素。而资金来源单一是导致资金不足的重要原因之一。当前我国大部分高中的扶困助学资金主要有三种途径：一是政府投入，二是学校学费收入，三是社会资助。其中政府投入占有较大比例。虽然在经济发达地区，社会捐赠的扶贫资金相对较多，但是对于广大中西部贫困地区而言，政府投入则占绝大比例。尤其是对于偏远乡村地区，根本无法汲取社会资金，且受当地经济水平、教育水平限制，也不可能收取高额学费，因而资金几乎全部都来源于政府投入。但政府投入除了教师工资、学校建设、日常运营之外，资金所剩无几，很难对学生进行大量的资助。这就使得国家助学资金虽然在不断增加，但是贫困高中生数量巨大，仅依靠政府力量，根本无法满足广大贫困高中生的需求。为了尽力兼顾公平，政府不得不“广撒网”，扩大扶困助学的“面”，这必然影响扶困助学的力度。此外，政府投入的增长幅度远不及学费增长幅度，这使得政府资助成了“杯水车薪”。

3.扶困助学各职能部门缺乏协调

扶困助学涉及到多个利益主体，其推进也离不开各主体、各部门之间的协调与合作。横向上，扶困助学牵涉到国务院、财政部、教育部等诸多职能部门，其有效沟通与交流是扶困助学工作开展的前提与必要保障。在纵向上，向上涉及到国家相关行政部门，向下涉及到各地政府、社会、学校等。在扶困助学工作开展过程中，仅有中央政府单方面颁布政策、作出决定、提出意见并不能保证扶困助学工作的顺利开展，还必须要各地政府的积极响应，结合当地具体情况进行贯彻实施。在地方政府贯彻实施的过程中，也需要具体受体，即学校对政策有准确的认识和把握，遵循政府的初衷，不扭曲执行。同时，在社会对贫困学生进行资助的过程中，也要兼顾政府规定与学校、学生需求。但当前，各职能部门之间并没有完美发挥其“合力”，甚至有时还相互扯皮，向彼此相反的方向努力，使得“1+1<2”。如部分社会机构对贫困生进行资助时，会过分加入自身利益诉求和大量附加条件，希望借助对贫困生的资助，为自身带来更大的社会效益或经济利益，这种现象的发生和学校把关不严、政府监管不力等都有一定的关系。

4.扶困助学体系有待完善

扶困助学体系包含政策、制度、运行机制等多个方面。我国高等教育阶段已经形成了较为完善的扶困助学制度，包含奖、勤、助、贷等一系列资助方式，但是在高中阶段，类似体系却十分不完善，甚至可以说是尚未建立。此处以政策制定为例，在教育部颁布的政策体系中，对国家助学金、学校资助以及社会资助都缺乏明确的规定。国家助学金虽然相对具体一些（规定了资助比例、资助额度），但仍旧缺乏许多方面的具体规定，而对于另外两方面，政策规定则更为模糊，如“学校可抽取一定比例的经费用于资助”、“积极引导和鼓励社会资助”，而对于抽取多大比例等均没有作出说明。对于三者应当分别处于怎样的地位、发挥何种作用、助学比例与金额等都没有提及。复杂的现实问题在政策规定中只有简单的几句话语描述，难免会使扶困助学工作无据可依。此外，高中扶困助学制度保障体系尚未建立，社会资金融入渠道亦不通畅。以上种种，譬如政策的不明晰、制度的不完善、运行机制的缺乏，使得扶困助学体系的形成与构建面临着较大的困难。

三、如何推进高中扶困助学

对高中阶段的贫困生进行扶困助学是十分必要的，但在实践推进过程中，又面临着诸多问题，需要予以重视和解决，希望以下几点建议可以为推进高中扶困助学工作提供参考。

1.秉承育人原则

教育的根本在于育人，育人价值的发挥是教育的基本追求之一。高中扶困助学工作也是如此，在扶困助学过程中，要时刻关注育人价值、育人意义。扶困助学工作开展过程中，要以学生需求、学生发展为基点，资助那些真正有困难的学生。资助方不应将扶困助学作为宣传自身、扩大影响，以谋求自身社会效益、经济利益的工具。在扶困助学过程中，也不应过分“绑架”被资助者，加入不合理的附加条件，如让受资助学生一次次为其“歌功颂德”。感恩之心固然不可少，但是对学生提出过多、过分的要求，并不利于学生的身心发展，反而可能带来金钱弥补不了的伤害。学校在落实勤工助学工作时，尤其要将学生发展放在首位。扶困助学，扶的是困难学生、贫困学生，学校和教师切不能凭主观倾向性，将扶困助学资金异化为奖学金，只顾成绩优异的学生，更不能抱着“山水轮流转”的心态，将扶困助学资金平均轮流发给所有学生，包括不贫困的学生，这样的行为都不符合扶困助学的初衷，不利于真正发挥扶困助学“雪中送炭”的作用。另外，在扶困助学过程中，使用的方式方法也要符合育人原则，比如要尊重学生，注重对学生的家庭资料、个人隐私等进行保密，以免为学生带来不必要的伤害。

2.建设保障机制

扶困助学工作的开展需要政策、制度、运行机制等多方面的保障。在政策、制度方面，近年国家对高中扶困助学的关注有所增加，国家于2015年颁布的文件中明确提出高中扶困助学体系的相关内容，地方政府也响应号召，结合当地实际情况，先后出台细化政策与意见。但是这些政策与制度还不够明晰、不够具体，有待进一步完善与细化。如政府应当出台具体的章程、意见，对资助的目的、对象，资助的标准、形式，资助的比例、条件等作出明确的规定。在运行机制上，我国尚未形成完善的高中扶困助学运行机制。为此，需要各方通力合作。如坚持党中央的领导，在党中央成立领导小组，统筹扶困助學工作，同时在地方各级政府设置办事处或领导小组，与中央领导小组对接，形成上下统一的协作系统。各领导小组由来自教育部门、财政部门等多名成员组成，以便及时调动各方力量，提高办事效率。此外，政府还可以加大宣传力度或政策优惠，鼓励或引导社会组织、机构或个人积极、有序参与扶困助学工作，通过政府的力量对社会资金进行统一的筹集与分配，这相对于由学校自身筹集资金，可能效率更高。领导小组的建立、政策制度的保障等均有助于形成一个由政府主导、各部门通力合作、社会力量积极参与的高中扶困助学新格局。

3.借鉴已有经验

高中扶困助学工作的开展可以充分借鉴现有经验，包含国外经验、国内高等教育阶段较为成熟的经验、国内部分城市的既有实践经验等。在国外经验方面，有比如“教育券”制度，教育券是由美国经济学家于20世纪中期提出，也就是政府为学生发放一定的教育凭证，学生或家长凭借有效证券自主换取政府资金。高中扶困助学也可以从中吸取经验，政府可以在确定资助对象和名额之后，为学生发放不同类型的教育券，如免除学费类教育券、免除杂费类教育券、资金补助类教育券，并规定教育券的使用条件、使用年限。由于农村许多地区的贫困家庭并没有银行卡等，对于广大农民家长而言，办卡、取款较为复杂，而教育券形式就可以避免直接发放资金，对受资助的学生而言，操作较为便捷。在国内高等教育阶段资助体系借鉴方面，由于高等教育阶段已经形成了“奖、助、免、贷、勤”五位一体的、较为成熟资助体系，其部分经验可以为高中扶困助学工作所借鉴，如助学贷款制，就可以在高中阶段尝试实施。高中学费相对大学较少，可以向学生开放小额贷款的申请渠道，若担心学生的还款能力，可以让学生家长或家庭作为贷款单位，享受利益优惠。在地方经验方面，中山市在高中扶困助学方面已经取得了一定的进展，成立了扶困助学专项基金，初步形成了政府领导下的高中扶困助学体系，这些成熟的经验可以通过宣传报道等形式，为其他地方所借鉴。

4.开拓多种渠道

高中扶困助学工作的开展仅依靠政府力量是远远不够的，单一的来源、有限的资金，都不能真正解决广大贫寒学子的入学需求问题，因此需要开拓多种渠道，筹措扶困助学资金。在政府扶困助学资金方面，可以采取中央拨款、地方配套的方式，为贫困学生发放扶困助学资金。中央政府在下放资助款项时，需要充分考虑地区特点，适当分配名额，切不能一刀切，对于经济较为发达、地方政府有力解决扶困助学问题的东部沿海城市，可以减小扶助力度，让地方政府支付较大比例的配套资金。而对于中西部贫困偏远地区的学校，中央政府可以适当扩大资助面，加大资金投入，支付较大比例的扶困助学资金。除了政府之外，学校自身还可以通过学费提取等手段进行二次分配，各校可以根据当地的经济发展水平规定自身的收费标准，再从学费中提取一定比例的资金用于补助高中贫困生，或者以学校整体的名义，向社会组织、个人募捐扶助资金。最后，在争取社会支持方面，政府要发挥其作用，通过自身的行政影响力，打开社会捐资助学的新局面，可以带头成立专项基金会，委托社会组织管理，吸引社会资金投入。也可以通过媒体宣传，为扶困助学的单位或个人进行表彰、颁发荣誉证书等，形成和谐美好的社会新风尚。

参考文献

[1] 张玄.普通高中贫困生资助体系研究[D].长沙：湖南师范大学，2015.

[2] 汪传艳.农村普通高中贫困生资助问题探讨[D].武汉：华中师范大学，2009.

[3] 王嘉毅，封清云，张金.教育与精准扶贫精准脱贫[N].教育研究，2016（9）.

[4] 秦和.教育扶贫阻断贫困代际传递[N].人民日报，2016-11-16.

[5] 熊筱燕，鐘慧.我国高等教育扶困助学财政政策研究[J].山西财经大学学报，2011（S2）.

[6] 兰创国.助学扶困促和谐[N].人民日报，2007-09-10.

【责任编辑 王 颖】