共享单车的法律监管问题研究

宋姝凝

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

共享单车的法律监管问题研究

宋姝凝

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

随着互联网经济的发展，在网约车相关法律政策出台后，依托互联网共享经济的又一新生事物——共享单车应运而生。共享单车的监管问题屡遭热议，但相关立法却迟迟没有出台，在一定程度上造成了行业混乱，也对用户合法权益的保护不利。对共享单车的监管，要吸收网约车监管的经验，同时也要注意严格审查企业资质、规范行业运作、强化政府部门职能三个方面的协调平衡。

共享单车；法律监管；制度设计

随着互联网的发展和智能手机的普及，以移动互联网为依托的网约车和共享单车应运而生。以ofo小黄车为例，从2017年1月至今，它已先后亮相合肥、武汉、长沙、南京、重庆等城市街头。再加上它从去年10月份发布城市战略后，开通的北京、上海、广州、深圳、成都、厦门、昆明等城市服务，ofo共享单车已覆盖全国33座主要城市①。从北京到深圳、从上海到成都，约有20家共享单车企业，在资本倾注下迅速进入一、二线城市。目前共享单车的使用已经非常普遍，但相关法律政策始终未正式出台。关于共享单车的监管问题屡遭热议，甚至掀起了一场关于国民素质的大讨论，共享单车也被戏称为“国民素质的检测器”。我们应当透过现象看到问题的另一面，即共享单车的监管还存在很多漏洞，因此才导致诸多问题，如频繁出现的盗车事件、交通事故、乱停乱放、二维码诈骗等，这也促使很多地方政府部门开始着手共享单车的制度设计。但由于都是各地自行发布的临时性规定，难免产生混乱，也多有不尽合理之处。因此，有些地方政府干脆对共享单车一禁了之，以避免管理上的麻烦，但这种因噎废食的方式明显不合理。笔者认为，对于共享单车的问题，政府部门应当主动调整自身行政行为，不断适应社会发展过程中出现的新情况，努力解决新问题。提高自身社会治理水平，加强对共享单车的监管是政府应尽的责任，而监管需要做到合理合法，因而对共享单车行业的监管立法就迫在眉睫。其中涉及诸多问题，其制度究竟该如何设计值得我们进行深入的思考。

一、共享单车监管存在的问题

目前，共享单车已普遍进入市场，并成为很多人日常生活中必不可少的一部分，极大地便利了人们的生活。但对其监管未能及时跟进，致使问题丛生、行业乱象严重。其问题主要体现在以下几个方面：

（一）共享单车企业林立，相关市场较为混乱

目前国内存在数十家共享单车企业，但这些企业的市场准入门槛很低。似乎开发出一个APP、在路边摆上几辆自行车，就可以参与这一行业的竞争，从这块市场中分一杯羹。各式各样的共享单车企业大量涌入市场，很多企业目前的首要目标就是扩大融资、抢占市场，致使不正当竞争时有发生，而对于单车的管理、对用户权益的保障、配套服务的提升却不够用心，致使相关市场较为混乱。

（二）共享单车企业运营不规范，导致乱象丛生，给消费者带来损害

正是由于共享单车企业准入门槛低，很多企业的运营不规范，使得目前共享单车企业多处于盲目扩张市场的激战之中，极少有企业会着眼于提高自身服务质量，这就导致运营过程中出现了大量损害消费者权益的情况。比如，来自上海市消费者权益保护委员会统计的数据显示：2016年上海市消费者权益保护委员会共处理共享单车相关投诉184件；截至2017年3月6日，相关投诉量已达到463件，超过2016年全年投诉总量。而投诉的问题主要存在于找车、骑车、换车的过程中，以及押金返还、投诉处理和费用扣除等问题中②。河南省反虚假信息诈骗中心揭露了共享单车扫码陷阱：用假二维码链接高仿共享单车官方网站的钓鱼页面，以完善身份认证等名义诱骗用户主动填写个人身份信息和银行卡资料，从而实施诈骗甚至盗刷网银；还有骗子设计假租车APP二维码粘贴在单车上，提示用户“更新”，用户扫码后看似安装了租车软件，其实手机已被植入木马③。

（三）相关配套设施制度缺失，使得共享单车的生存环境比较恶劣

这主要体现在市政管理部门与共享单车企业的矛盾上。由于缺乏合理有效的配套设施制度，以及企业本身的逐利性，共享单车对市政的负面影响也是现实存在的，比如最明显的乱停乱放、部分废旧单车无人管理等现象，严重影响了城市环境以及交通秩序。因此，才会有市政部门强行大批量清理城市共享单车的事件发生。针对这类事件，我们不能片面地说市政管理部门的清理行为不当，但此类事件也确实给相关企业带来了不利影响，也给消费者的使用带来不便，使得共享单车的生存环境比较恶劣。

（四）相关监管缺失，使得共享单车使用中出现诸多不当甚至违法行为

这也是舆论对共享单车讨论最热烈的话题之一，比如最普遍的乱停乱放现象，频频出现的共享单车“上树”“下河”“分尸”等场景，还有一些将共享单车上锁、改装、毁坏二维码以供私用等不法行为，都在考问着国民的素质。但透过表象，引发这些问题的根源在于共享单车监管的缺失，使得单车处于有人放、无人管的状态。在这种情形下，破坏了单车无人追责，将其私占无人阻拦，那么民众自然是怎么方便怎么处理，“便宜不占白不占”等心理的出现也就不足为奇。

二、共享单车监管的立法思路

谈到对共享单车的监管，我们不得不提起刚刚尘埃落定的与之高度相似的网约车监管。目前，网约车行业已经逐渐步入正轨，地方和中央监管体制已初步形成。2016年7月26日，国务院办公厅发布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》；2016年7月27日，交通运输部等七个部门发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。这两个文件的出台，标志着我国网约车法治监管体系的初步形成。随后，交通运输部要求各城市交通运输部门要在城市人民政府的统一领导下，以上述两个文件为依据，结合地方实际，完成实施细则的制定工作。

虽然共享单车出现的时间晚于网约车，但其发展的速度丝毫不逊色于网约车，并且作为新兴的“共享经济”模式，共享单车更有向其他领域扩张的趋势，目前多地已经出现“共享电动车”等其他共享模式。因此，加强对共享单车的规范监管迫在眉睫。由于共享单车与网约车均是互联网时代的新兴产业，且二者在市场监管方面存在的问题极为相似，因此对共享单车的监管可以借鉴网约车的监管思路。

既然有对网约车监管立法的先例存在，对于共享单车监管立法的必要性就不用再进行过多讨论，对其进行具体的制度设计也并不困难。当然，我们在共享单车的监管立法中既要注意到其与网约车的相同之处，也要注意避免照搬照抄网约车的规定，要重视二者的差异。比如网约车更强调平台的主体责任，而共享单车由于其不同于网约车的运营模式，则要更多地考虑用户的责任、政府的责任等；相比网约车，共享单车的用户更多且具有更大的随机性，更加不容易审查，因此应当更侧重于对用户的教育，规范用户的用车行为以及对不当行为进行惩罚。此外，相较于网约车而言，共享单车需要侧重于对用户权益的保护。因此，对于共享单车的监管机制的设计，也要考虑对网约车相关规定进行适当的修改完善。当然，对于与网约车相似的部分，比如平台的资格审查、车辆的报修检查等问题，可以比照网约车的规定来制订。

综上，对于共享单车的监管立法，要注意以下问题：首先，解决共享单车的监管问题，要像网约车监管一样，形成从中央到地方的系统的监管体制，从而改变目前要么无人监管、要么监管混乱的现状。其次，在着手制定关于管理共享单车的规范性文件时，可参考网约车的管理规定，但也要注意共享单车行业的特殊性，避免无理立法、胡乱执法。再次，对于一种市场自发形成的新兴的“共享经济”产物，政府的监管要合理适度，尤其是价格等方面，要尽可能地减少干预。最后，共享单车的监管立法要注意考虑综合因素，对其监管不仅要涉及共享单车企业本身，也要规范政府的行为，同时还要加强对用户的管理和保护。多方共享便利，也共同管理，才可以达到维护社会秩序、便利民众生活以及促进经济发展的多重目的。

三、关于共享单车法律监管的建议

笔者认为，对于共享单车的监管立法可以借鉴网约车的相关规定，但也要注意其自身特性，做到监管适度、政策合理、多方参与、平衡发展，以达到市场自我调节与政府宏观调控相协调、行业监督管理与促进行业发展相平衡、维护社会稳定与便利人民生活相统一的监管目的。具体而言，可从以下方面入手：

（一）严格审查企业的相关资质

企业作为提供互联网自行车租赁服务的一方，在整个过程中发挥着重要的作用。企业不仅需要提供互联网服务，也需要提供实体的单车租赁，因此对其资质应当严格把控。深圳市作为制定共享单车规范的先行者，在2017年4月1日发布的《关于鼓励规范互联网自行车的若干意见》中明确规定了企业应当提供营业执照复印件、互联网信息服务增值电信业务经营许可证复印件、企业与用户间的电子协议以及与服务管理有关的制度文本来办理备案。这一规定虽然初步确定了提供互联网自行车服务的企业办理备案所应当具备的资质条件，但规范尚不够明确和具体。由于互联网租车服务和互联网自行车服务对于企业资质的要求很相近，关于审查提供共享单车的企业的资质，可以比照网约车《暂行办法》中的规定，不仅应要求企业手续齐全、程序法定，还应要求企业提供有关电子支付的协议，以确保支付安全；此外，还应要求企业提供具有相应服务能力的证明。严格审查企业的相关资质，是进行共享单车监管的前提。与此同时，还应细化审查责任，关于企业资质的审查，有关部门应当实行实质审查，并对审查过程中的过失行为承担相应的法律责任。

（二）严格规范共享单车服务提供者的行为

1.强化共享单车服务平台的管理

目前很多共享单车的服务平台只要求用户提供押金，不要求提供身份认证，对于用户的审查就会出现漏洞。首先，平台应对用户是否有条件驾驶自行车进行审查；其次，平台应当对于用户的信用进行形式审查，采取用户信息绑定的形式，建立个人信用管理制度。根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第七十二条之规定，驾驶自行车、三轮车在道路上行驶的驾驶人必须年满12周岁。这是法律上的强制性规定，共享单车服务平台在用户审查中必须严格执行。比如，深圳市交警联合深圳市教育局及在深圳的各大共享单车企业经过前期研究、协商，就相关管理工作达成共识，制定了《关于规范未成年人共享单车使用行为的联合声明》，交警部门将共享单车纳入重点车辆监管平台，通过平台以电子车证的形式做好登记备案，并接入共享单车企业后台用户数据，引导企业严格控制小学校园周边共享单车的投放规模。同时，规定若是未成年人出现了交通事故，在平台尽了合理的审查义务后，其监护人或是借用证件的协助人应当承担法律责任。深圳市的这一做法有效地落实了对于未成年人驾驶自行车的审查，值得借鉴。

2.加强平台的支付安全保障

在共享单车用户投诉的事由中，押金退款难或者是被盗取支付信息等占了很大比例。这就要求提供共享单车服务的平台收取押金的，须设立押金专用账户，接受第三方监管，保证专款专用。目前提供共享单车服务的很多家企业已经着手与银行或者互联网支付平台进行合作，对资金实行第三方监督，但是大多数企业在互联网界面都没有设置专门的退款按钮，不利于消费者的权益保护，导致消费者退款难。这就要求企业不仅应当保证资金的安全，同时也应当保障消费者的资金的合理退还。同时，这些平台也应当加强对用户网络支付信息的保护和平台的安全建设，降低用户的支付风险，保障支付安全。

3.加强对用户人身安全的保障

首先，共享单车企业投放的车辆应符合国家、行业技术标准要求，确保单车的性能安全，并在投放前将车辆产品质量检测合格报告报所在地公安机关交通管理部门备案。由于互联网公司本身的特殊性，最好是由政府部门组织专门的监管机构对其进行监督。其次，应当要求共享单车企业建立车辆维保服务制度，配备专门的团队，对车辆进行日常维护、定期检修，及时淘汰更新达不到安全标准的车辆，保障车辆的安全性，并负责停放秩序的管理。再次，企业应当明确保险协议及可供消费者自行选择的保险种类、额度。关于保险，在制定规章制度过程中需要进一步明确规定，以保障消费者的人身安全和合理的知情权。

4.建立健全管理制度，避免不正当竞争

随着共享单车的普及，越来越多的企业参与进来，面对“群雄争霸”的局面，难免会产生“价格战”之类的各种行业乱象，这就要求各个平台公开消费标准，不得以非法形式进行不正当竞争。建立健全管理制度，完善相应的保障制度，对用户或者市民的意见和建议能够及时处理反馈，既保障用户合法权益，又能够维护共享单车市场秩序的稳定。比如，建立健全相应的投诉渠道，由工商部门或者消费者保护协会对其进行具体管理。

（三）建立健全相关行政部门的监督管理制度

共享单车的独特之处在于它是一种目前新兴的互联网共享经济的产物，如同网约车一样，仅凭借用户和企业的两方协调无法有效地进行管理。共享单车的问题会直接影响城市道路交通管理、卫生管理、经济发展等多方面，因此需要慎重对待，在监管与扶持之间寻求平衡，以达到促使该行业健康发展且便利人民群众的目的。因此，需要相关部门出台相应的法律法规和规范性文件，具体地规定相关行政部门的职责和权能。同时，政府对于民众遵守交通秩序以及诚信意识的培养也有监督和教育的责任。根据职权法定原则，有关共享单车监管政策应尽快出台，从而填补监管的空白，使共享单车的监管在法律框架下规范、合法地运作。

（四）引入相关信用制度，促使民众自觉对共享单车进行管理和维护

共享单车作为新兴的共享经济的重要体现，更加迫切地需要以社会的诚信建设为基础，需要特别重视建立和完善共享经济领域的信用体系。正如国家发改委副主任连维良在2017年4月13日主持召开的专题会议上所说：“信用体系不完善已成为制约共享单车进一步发展壮大的瓶颈，哪里有需要，信用建设就应该延伸到哪里。要通过加强共享单车公司与‘信用中国’网站以及征信机构的信用信息共享、开展守信联合激励和失信联合惩戒、加强宣传引导等措施，构建以信用为核心的共享单车规范发展体系，保障新型业态的持续健康发展。”④2017年4月27日下午，国家发改委财金司召开共享单车领域信用信息共享签约仪式，摩拜、ofo、永安行、小米生态链企业小白单车、小蓝单车、小鸣单车等多家企业出席。此次签约，将建立政府部门与共享企业信用信息的共享机制，对严重违法失信的个人，限制其使用共享单车；对信用状况良好的人，可以使其优先使用单车，并对其提供免押金等便利服务。这无疑是一个好的开端，但还需要进一步完善，使制度能够具体化，更加具有可行性。

注释：

①《ofo加快城市业务布局速度 已覆盖全国33座城市》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/life/2017/01-11/8120937.shtml，2017年 4月 20日访问。

②季张颖：《共享单车团体标准或将出台》，《上海法制报》2017年3月14日，第11版。

③佘颖：《共享单车 共担责任》，《经济日报》2017年4月3日，第4版。

④《发改委：信用体系不完善成制约共享单车发展瓶颈》，网易新闻网，http：//news.163.com/17/0414/14/CI08EMBH00018A0Q.html，2017年 4月 20日访问。

编辑 谭 影

Research on the Legal Supervision of Shared Bicycle

SongShuning

With the development of the Internet economy,after the introduction of the relevant laws and regulations in the online booked car,another new thing relying on the internet sharing economy——shared bicycle——came into being.The supervision of shared bicycle has been hotly debated,and absence of relevant legislation has caused chaos in the industry to a certain extent,which is also harmful tothelegitimaterightsand interestsofusers.Supervision ofshared bicyclesshould build on the regulation of online booked car on one hand,at the same time,enterprise qualification should be subject to strict scrutiny, the operation of the industry should be standardized,and coordination of government functions should be strengthened.

Shared Bicycle;Legal Supervision;System Design

D9

：A

：1007-905X（2017）07-0067-04

2017-04-25

宋姝凝，女，湖南师范大学法学院。