整体性政府理论视域下省直管县改革的碎片化及其整合研究

李金龙，王英伟

（湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082）

整体性政府理论视域下省直管县改革的碎片化及其整合研究

李金龙1，王英伟2

（湖南大学 法学院，湖南 长沙 410082）

省直管县改革是弱化市管县体制弊端，推进行政管理体制改革的必然要求。当前省直管县改革在政府组织结构调整、职权责三者间关系疏通及部门间关系协调等领域存在较为严重的碎片化问题，制约了改革作用的发挥与政府效能的提升。依托整体性政府理论来反思省直管县改革中呈现的碎片化问题，发现传统官僚体制、利益本位主义思想的掣肘以及新公共管理改革的负向效应是导致省直管县改革碎片化的主要原因。为此，提出加大政府组织结构整合力度，疏通职权责三者间关系，构建良性的部门间协作机制和推进由行政性放权向法制化放权转变进程等治理路径，以期破除省直管县改革碎片化的流弊，更大限度地发挥改革效力。

整体性政府；省直管县改革；碎片化；整合

为了规避市管县体制的弊端，我国于1992年开始推行省直管县体制改革。党的十八大报告明确指出：要不断优化行政层级和行政区划设置，并在有条件的地方探索省直接管理县（市）改革。我国先后有辽宁、山东、湖北、湖南、甘肃等20多个省份进行了相应的试点和改革实践。然而受制于现行行政区划体制固有的利益结构关系以及传统治理理念，改革存在较为严重的碎片化问题，难以从整体上发挥改革效力。针对省直管县改革中存在的愈加复杂的碎片化现象，特别是政府内外部关键要素之间难以进行无缝对接的顽疾，有必要对省直管县改革的碎片化问题进行学理上的剖析，以期打通改革中关键要素的联结路径，发挥省直管县改革的应有效用，进而推进政府治理能力的现代化。

一、省直管县改革碎片化问题的治理工具：整体性政府理论

长期以来，以工具理性为基础的传统行政理念在政府组织体系的设置及其运作中占据着主导性话语权，对众多国家的政治-行政实践产生了巨大的影响。然而，随着信息技术的快速兴起，电子政务的逐渐推广及全球化的渗透，传统行政模式的弊端日渐凸显。其严密性有余而灵活性不足的问题愈加突出，它不但难以与变化了的外部环境相适应，且因管理事项的日渐增多，管理范围的扩大，专业化分工的弊端更为显著，政府机关职责交叉、机构重叠、权力分散等问题成为制约政府治理效能提升的关键性因素。正如Bardach所指出的，致力于对政府金字塔结构稳定性和层级服从关系维护的传统官僚体制，并不能为行政机构之间的合作关系建设提供任何便利，它对制度和过程的过分崇拜和对平等协作关系的忽视，使其在应对当前复杂的社会状况时显得力不从心①。为克服传统行政模式的弊端，提高政府治理效能，以胡德、布坎南等人为代表的西方学者将较为成熟的经济学思想融入公共管理领域，以理性经济人假设为逻辑起点，将政府公共管理方法的侧重点由规制转变为激励，构建了一套以激励为导向的公共管理理论②。

然而，新公共管理改革仍未能从根本上解决权责混乱、利益冲突、政出多门的现象，反而因政府部门间竞争关系的进一步强化，衍生出更加严重的管理分割、机构裂解的碎片化问题。20世纪90年代后期，公共部门的改革重心逐渐由结构性的分权、机构裁撤和设立单一职能的机构转向整体性政府。整体性政府理论逐渐成为当前国际上进行政府改革的一种潮流和趋向，被广泛应用于政府组织结构及其内外相互关系处理等领域的研究。该理论发端于1997年英国时任首相布莱尔的《公民服务会议》所提出的施政方案，并在1999年颁布的《现代化政府白皮书》中被作为引领英国政府其后10年改革的指导思想。登力维（Patrick Dunleavy）、佩里·希克斯（Perry Hicks）从理论层面对整体性政府进行了阐发。佩里·希克斯对整体性政府的治理目标进行了界定。他认为，分割化治理存在让其他机构来承担代价、目标之间互相冲突等问题，导致了资源的浪费并使服务使用者感到沮丧，在面对需要作出反应的状况时又各自为政，公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，所有这些问题正是整体性治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的③。波利特在对整体性政府理论与实践进行了大量综合性分析的基础上，将其定义为一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，并将该理论细分为四个层面：排除相互破坏与腐蚀的政策情境，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，更好地联合并使用稀缺资源，为公民提供无缝隙而非分离的服务④。之后，有学者从内部结构整合、外部组织协作、自上而下目标设定、以顾客需求为导向进行公共服务供给的“内、外、上、下”联合型的组织建构整体性政府，以及从政府治理工具和权力关系优化等层面对整体性政府理论进行丰富和完善。

整体性政府的组织建构模式事实上是对原有公共管理模式的修正和完善，具有历史的继承性和理论的延展性。它并非完全排斥官僚体制下专业化政府建构方式，而是要求拓宽组织视野，从整体层面对组织的内外环境、资源、联结关系进行宏观性把握，对组织的运作过程和效果均进行现实性观照。具体看来，整体性政府理论应包含三个方面的内容：一是主张形成多元整合的组织结构。主要包括对金字塔结构中管理上下层级之间的整合，相同职能部门之间的整合以及政府与社会力量的整合等。为实现这三个方面的整合要求，该理论一方面强调以政府的组织职能为基础，以等级式或协商的方式对不同层级政府或同一层级不同部门之间的结构关系，以及同一部门内部不同功能进行统筹协调；另一方面，主张强化与其他部门之间的协同及合作关系，以此来保障组织变革后的有效运作，更好地发挥组织结构改革的效力。整体性政府强调组织结构整合，并非是单纯的机构裁撤归并，而是在厘清各组织机构功能和作用的基础上，从纵向及横向两个层面进行深度梳理，以形成结构清晰、运行顺畅的结构体系，从而提升政府的治理能力。整体性政府的结构整合区别于传统官僚体制的权威性整合与新公共管理所推崇的竞争性整合，其实质是一种以满足公民需求为最高准则的具有合作性质的整合方式。二是构建跨部门相互协作、相互对接的工作机制。针对政府部门间的碎片化问题，整体性政府致力于重塑新的政府工作机制。主要指政府多部门在面对共同议程时，既保持自身独立性和组织目标，同时又致力于建设资源共享、风险共担、相互协同对接的合作伙伴关系，以摆脱各个组织单打独斗的局面，形成具备共同应对复杂事务的能力。三是主张扩大授权，实现组织内部权力关系的优化配置。台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时指出，在传统官僚体制下的公共管理活动通过层级节制的政府运行机制将权力自下而上集中到中央政府手中，而新公共管理改革又将提高政府工作效率的目标寄希望于单位的分权，这在一定程度上导致了权力的过分集中或过度分散的两极现象。整体性政府主张运用扩大授权的方式，调动中央和地方、上级与下级政府的积极性，以形成行政组织内部协调统一的权力运作关系。

目前，我国在较大范围内推行的省直管县改革受到长期以来形成并相对固化的传统行政模式影响，无论是政府组织结构重组、职权责关系的疏导，还是政府部门间关系的协调、省放权于县等，均呈现零散化、碎片化的状态，难以在整体层面打开良好的局面。一方面，在以专业化分工和层级节制为基础的传统行政模式的渗透下，各级政府及其部门过分倚重维护本政府及其部门的权力和利益，而与其他政府及其部门关系则形成明显的裂化倾向，省直管县改革的进路并不能有效地解决问题。另一方面，传统行政模式下政府权限的条条分解和块块分割所形成的权力壁垒加剧了组织的异质程度，造成了政府统筹能力的弱化和相互之间协作机制的缺漏，进一步加剧了省直管县改革所面临的碎片化问题。而整体性政府理论所强调的打破分割管理模式中分散化、功能分割、各自为政的管理和服务方式，主张由专业分工、层级节制的金字塔组织结构转变为以流程为中心的扁平化的网络结构⑤。其解决问题的核心理念和实践行动与省直管县改革面临的碎片化问题相互吻合，为弥合省直管县改革中的碎片化问题及其解决提供了良好的范式。

二、我国省直管县改革面临的碎片化问题

“碎片化”是指完整的东西散碎分裂成诸多的零块。黄升民最早将碎片化的概念引入传播学的研究当中，并将其界定为社会阶层的多元裂化，消费群体的细分化和媒介的小众化。之后，我国学者将碎片化的概念应用到政府的决策体制、公共服务供给、社会保障等更为广泛的问题分析领域。目前，在省直管县体制改革的过程中存在着较为严重的碎片化问题。

（一）政府组织结构分割犹在

政府的组织结构是反映政府机构各部分排列秩序、空间与位置、聚集状态以及各要素之间相互关系的一种模式，是行政体制的重要组成部分，对政府效能的发挥起着关键性作用，正如西蒙所指出的，“有效地开发社会资源的第一个条件就是有效的组织结构”⑥。目前，我国政府结构属于直线职能型，强调组织纵向层级间的相互节制以及横向同级间的专业分工，由此构成了条条和块块相结合的组织结构模式。该结构虽然在一定程度上保持了直线型模式强调集中统一和职能型模式注重专业化分工的优势特征，但也潜在着单元分离、结构分散、自成体系、功能分割等碎片化因素。省直管县体制改革本身是对政府结构所进行的调整，但从目前的改革状况来看，政府结构潜在的条块失衡问题不仅没有得到根本性解决，反而使这一问题更加复杂化。一方面，省直管县改革在减少管理层级的同时，也意味着省级政府管理负担的增加和县级职能范围的扩张。这为省、县级政府增加机构设置、扩大组织规模提供了充分的理由。部分省直管县将此作为提升行政级别、扩大行政权力的大好时机，盲目增设机构、增加编制数量。这种在原有条块失衡的情况下所进行的机构增设行为，必然导致政府结构的无序化和碎片化。而在改革过程中管理事务明显减少、管理职能有所缩减的市级政府往往没有作出相应的调整，从而使这一问题更加严重。另一方面，我国自上而下设有大量的垂直管理机构，如质检、药监、工商、税务等。这些机构并不列入地方政府职能部门范围，而是由中央某部门集中进行垂直式管理，并依据不同等级地方政府相对应的行政层级进行设置，既服从于条条，也服务于块块。省直管县改革对省、县有关职能部门进行一定的调整，改变原来的条块关系，但各级垂直管理机构并未随之进行调整，特别是原市级垂直管理机构没有进行相应的简化或撤销，而是继续履行其原有职能，冗余的市级垂直管理机构因其定位模糊而对县级有关部门造成的不当干预，必然引发政府结构的碎片化。

（二）政府内部职权责三者间关系尚未疏通

我国自上而下各层级政府共同享有对社会经济事务进行管理的基本权力，而始终对政府间的权责关系、职权关系等缺乏明确的界定。在省直管县改革中，政府在职权责关系划分上碎片化现象尤为突出。首先，省直管县改革赋予了县级政府大批事权，县级政府的职能覆盖范围进一步扩张、所承担的责任进一步加大，然而，调配财力、物力、人力等资源的权力仍然掌握在省、市级政府手中，使直管县往往处于责大权小、有职无权的尴尬境地。其次，省直管县改革中原由市级政府履行的大量职能转移到了县级政府，但并未对人事任免权作出相应的变动。在直管县的人事任免上，除县级党政一把手由省级任命外，其余干部的任免权仍由市级掌握。市级政府在县级政府的干部管理层面仍然具有较大的权力，县级政府公务人员出于自身政治生涯的“理性”考虑，在履职时依附于市级的倾向并未从根本上得到转变，依然不得不更多地考虑市级政府的意愿和偏好，使得县级政府职能的履行往往受制于市级政府人事任免的指挥棒，从而难以形成职与权相互匹配的格局。再次，行政省管县与财政省管县改革并不同步，县的具体事务的管理权限掌握在市级政府手中，而其财权则归属于省级政府。直管县政府不单要向市级政府汇报工作，寻求政治上的授意，还要争取省级政府资金上的支持和保障，使得县级政府在协调财权和事权的过程中面临着“两个婆家”的问题。总之，省直管县改革中权力与责任不相匹配、职能与权力相互脱节问题的普遍存在，加剧了职权责三者关系的疏通难度，制约了省直管县改革效用的发挥。

（三）政府各级各部门协调合作关系难以形成

政府各级各部门间的关系是组成政府的各个层级或各个部门在行使行政权力、履行自身职能过程中所形成的关系。良好的政府各级各部门间协调合作关系对于提高政府治理能力具有重要作用。整体性政府理论主张统筹协调政府及其部门间关系，各政府及其部门在保持本身独立性并履行自己职能的同时，加强各级政府及其部门间协作关系的构建，以形成紧密配合、联系顺畅的政府间关系。而在省直管县体制改革中，虽然对政府间合作关系给予一定重视，但由于协调范围较窄、力度不够，大多流于形式，并未使这一问题得到有效解决。从各层级政府间的协作关系来看，省-市-县三者间关系经过长期调整，在很多领域已经形成相对稳定和基本成熟的衔接模式。省直管县改革在一定程度上打破了这种原有的纵向政府间的衔接关系，但又没有形成更加合理的协作关系。省直管县改革虽然将县级政府的管辖权收归省级，但并没有改变市县之间的行政隶属关系，县级政府的许多业务部门并未与市级政府完全脱钩。在这种情况下，县级政府不得不由以往只与市级政府进行单向协调，转变为现在与省级和市级政府两者进行双向协调。县级政府有关部门需要进行沟通的上级部门增多，协作难度进一步加大。而当省、市级政府之间意见不一致时，则面临省市政府部门之间新一轮的沟通再反馈到县级政府的过程，使得不同层级政府及其部门之间的协作碎片化问题更加突出。从政府各部门间关系来看，各部门在资金配给、资源划分、产业布局等领域的不合作问题体现得相当突出。以海南省各地方政府旅游管理部门为例，它们为提升本地的旅游产业竞争力加紧了对旅游资源的争夺。最为典型的是各县的旅游车不得越过本地域边界，否则会受到外地政府部门的处罚。本来相互贯通的自然区域被人为地分割成多个景点，以至于出现大量小规模的同质化景区，而难以从整体上提升旅游品牌影响力，实现旅游收益持续增长。目前，地方政府部门之间已不仅仅通过增加门槛、设置关卡、限定对象等显性手段来获取竞争优势，而且还把维护本地区利益的内容融入政府的部门规章制度中，实现更加隐性、柔和的限制性制度安排。这类制度长期存在并内化到政府工作人员的具体行政行为中，对政府及其部门间合作关系的生成和壮大造成更大的负面影响。

（四）政府纵向权力下放碎片化

当前不同层级政府之间共有权限及特有权限的划分，不同层级政府应当具备哪些权力，权力界限如何界定，如何保证下放权力的有效性、配套性，均未受到科学设定和依法规范。省直管县改革中，市级政府往往按照省级政策性文件要求将部分权力一放了之，对所下放的权力是否符合县级政府治理公共事务之所需及其对县级政府工作是否真正起到作用不再跟踪监测，使得权力下放的碎片化问题不断加剧。具体而言，一是权力下放零散化、不协调、不配套。某一权力的行使往往需要其他某项或多项权力的辅助和配合才能发挥其效力。而省市在权力下放的过程中往往将某一领域相关性不强的多个单项权力下放到县级，忽视了权力下放的配套性。分散性和零碎化的放权必然导致所下放的权力无法发挥作用。另外，政府某部门权力的有效行使还需要其他部门的协调和配合，某一部门权力扩大而与其关系密切的其他部门并没有进行相应的扩权，导致两者权限的不对等、不匹配问题。二是省市政府下放的权力与现行规制互相抵触。目前省直管县改革中权力下放主要依据省级政府的政策性文件，而缺乏相应的法律依据和法律层面的规范性审查。将上级政府的政策性文件作为放权的依据，其灵活性有余而规范性不足，缺乏整体统一的授权标准，以至于出现大量下放的权力与现行规制相抵触的现象。例如，江苏省在推进省直管县改革中，将有关招投标的16项处罚权下放到县级⑦。而《江苏省招标投标条例》第四十七条则规定，“县级以上地方人民政府有关行政监督部门应当及时对招标投标活动有关当事人的投诉进行调查、核实和查处，并将处理结果告知投诉人”。依据江苏省的招投标条例，对招投标活动中有关当事人的查处权应归属于县级以上地方人民政府的行政监督部门，而非县级政府。因此造成所下放的招投标处罚权与招投标条例相互抵触的情形，为县级地方政府行使下放的权力造成诸多困难。

三、省直管县体制改革碎片化问题的生成原因

（一）传统官僚制内生性弊端

我国传统的官僚体制是基于我国特殊历史及现实情况并借鉴现代官僚制的某些经验而建构起来的。“由于其脱胎于封建社会政治土壤，不可避免地带有封建官僚制的诸多特性，从而在精神层面影响现代行政，使得官僚制呈现出与现代社会不相容的一面。”⑧相比于现代官僚制的理性化、法治化、非人格化等特征，我国的传统官僚制则具有组织庞大、高度集权、等级森严、家长制行政、情感高于理性、人治或伦理色彩浓厚等特点。其一，传统官僚制遗存的浓重的“人治”思想和封闭保守的组织文化是组织机构科学设置的阻滞因素之一。“政府组织文化是政府在进行组织活动和处理政府关系时所持有的价值观念及行为准则。”⑨在传统官僚制组织文化的影响下，政府各机构在长期的运行中形成了较为稳定的利益团体和复杂的利益关系。因此，行政机构增设容易而裁撤困难。政府顾及机构的设置惯性和利益的处理难题，对一些于现时经济社会发展没有实际意义的机构也并不会撤除。这不仅造成机构交叉冗余，而且导致政府机构之间推诿、扯皮等混乱或碎片化现象。其二，传统官僚制是一种高度集权、多层级节制的行政体制，其目的在于构建自上而下的垂直管理系统，保证中央及上级政府的权威和决策执行过程的通畅。但从现实情况来看，多层级节制的官僚体制不仅使管理幅度受到挤压，且在管理工作中需要协调的机构数量也必然增多，而由于官僚体制下构建的组织结构具有一定的内在封闭性，政府各层级机构的联系并不通畅，从而对组织结构整合形成一种内生性的抵制力量。其三，我国传统官僚制虽然强调依据组织的职能分工来进行机构设置，但与韦伯所倡导的组织职能的有限性和分工的专业性相去甚远。各组织机构职责定位不清，部门之间的职权界限模糊，政府的职能往往被划分为多个部分，同一公共事务由多个行政部门管辖，以致部门林立、多头指挥和政出多门等问题不断滋生，而政府又总是试图通过增设机构、扩大人员规模来解决这一问题。作为政府，它本身具有使行政机构无限扩张的内驱动力，从而使原本交叉重叠的机构设置及其运行更加碎片化。

（二）利益本位主义思想的掣肘

利益本位主义，是指政府在处理本组织与其他组织、整体与局部之间的利益关系时只顾及本组织的利益，而对其他组织的利益及整体利益漠不关心，甚至将组织利益凌驾于整体利益之上的行为原则。政府及其部门的利益本位主义“是小农经济、宗法血缘社会结构及和自我为本位的‘差序格局’思想观念的产物”⑩，它理应在社会结构由血缘关系向现代社会业缘关系转型的过程中退出历史舞台，但由利益本位主义派生出来的“地方保护主义”“部门保护主义”“山头主义”在专业化分工日益细密的现代社会中并没有淡化，相反却非常普遍地存在着。目前，政府部门的分工越来越专门化，所履行的职能更加独立化。各政府部门逐渐形成维持自身运作的体系。政府部门内部工作人员晋升、薪酬等仅与本部门的工作成效挂钩，而是否与其他部门合作以及合作成效的大小对其基本没有影响，因而并不能对部门间合作关系的构建及其运行效果形成有效激励。所以，政府部门公务人员在长期部门化工作中形成了较强的部门本位意识和小团体意识，缺乏与其他部门进行合作的动力。另一方面，利益本位主义容易诱使地方政府将地方性或部门性的制度规章作为替本部门谋取利益的工具，以“地方特殊”之名，行“利益分赃”之实，使部门化的规章制度、地方性质的立法成为本组织、本地方利益的保护伞。利益本位主义的盛行会对整体性、全局性利益不断进行蚕食、分解，从而使政府间关系及其各政府管理行为必然呈现难以弥合的碎片化状态。

（三）新公共管理改革的负向影响

20世纪70年代末，西方国家为应对韦伯官僚体制的机构臃肿、反应滞后、效率低下等问题，大力推行以“政府再造”为理念的新公共管理改革。无论是戴维·奥斯本等人倡导的运用企业家精神重塑政府的模式，还是丹尼尔·耶金等人推崇的政府“撤出制高点”，其突出的特点均在于通过大规模建设以结果为导向的半自治性质的机构，从而以独立化、分散化、竞争性的组织结构模式取代韦伯官僚体制下层级节制、高度集中的组织模式。尽管这一改革运动在革除韦伯官僚体制某些问题时发挥了一定的作用，但也存在诸多缺陷。新公共管理改革强调市场导向，主张将私有部门中的竞争关系引入政府工作中来，政府部门在市场及顾客理念的驱动下，为提高自身的权威和竞争力，更倾向于为本部门聚集更多的经济社会管理权限。我国现行官僚制可以说是一种以封建官僚制为主，同时汲取韦伯官僚制某些元素的混合官僚制，因而，新公共管理改革的负面影响同样波及我国行政改革。当前省直管县改革则主张权力的下放和重新整合。在改革的推进过程中，对省级政府而言，实际上面临着内在聚权与外在被迫放权的矛盾。这对矛盾处理不当，其后果必然是政府权责关系的碎片化，而省级放权的碎片化，又势必导致县级政府权力的整合困难。由此可见，省级政府放权过程中出现的碎片化问题，对下级政府形成了负向的传导作用，进而使得政府部门内部权力关系的不协调问题进一步扩大化。

四、我国省直管县改革碎片化问题的具体整合路径

（一）加大政府组织结构的整合力度

从整体性政府的视角看，政府整体效能的提升有赖于构建多元整合的政府机构，形成结构合理、运转协调的组织体系，以消除政府机构的分散化、碎片化问题。因此，应以政府职能为基本依据，从整体层面对各级政府的机构设置进行调整和优化，以破除政府结构的碎片化问题。其一，政府应根据职能性质并遵从自上而下、从宏观到微观渐次演进的规律，设计和优化机构的设置。在中央政府层面，应当以政治性管理为主，对全国性宏观事务进行调节和控制；在省级政府层面，要以协调性的管理职能为主，对上下级政府关系及下级政府之间的关系进行调整；对市县级政府而言，应当以公共服务的有效供给为其职能重心，为公民提供符合需求的公共服务。各级政府在履行各自职责的基础上，应当树立大局意识，从整体利益出发破除层级及部门偏见，以弱化改革进程中的阻滞因素。其二，应当逐步从以行政层级为基础进行政府机构设置，转变为依其自身所具有的特殊职能来进行有针对性的机构设置。不同层级政府应当对其特有职能和普遍职能进行合理的区分。从当地的实际出发，根据自身所应当具备的专门性职责来进行机构设置，尽量减少政府机构设置的重叠性和由此引起的碎片化现象。其三，应当对中央和地方事务具有交叉关系的机构进行系统梳理。针对中央与地方职能存在交叉的事务，可继续沿用上下一致、左右对齐的机构设置办法，但应当对政府部门间职责的主次关系进行明确界定，以规避政出多门、相互推诿、互相掣肘等问题。

（二）疏通政府内部职权责关系，增强三者关系的一致性

在规范各级政府的职权责关系方面，应当依据行政组织内部职权责一致性原理，自上而下设计具有权威性的路线图，为规范各级政府职权责关系提供总体性的行动方案。首先，要遵从具体职能下放原则，事权能放则放。凡是较低一级政府可以独立行使的事务，就应当将事权进行下放。一般来讲，县级政府与民众的关系更为密切，在了解民意及公共服务供给方面有其独特的优势。在对事权进行科学划分的基础上，依事权的大小辅之以相应的经济社会管理权限，从而切实规避当前权责分离、上级政府权大责小、下级政府权小责大等问题。其次，行政权力下放应当与财政权力下放协同推进。针对当前省直管县改革中县级政府的经济社会管理权限相对扩大，而财权依旧掌握在省级政府手中的财事权力割裂问题，应根据县级政府的社会经济管理权限，赋予县级政府充分的财政权力运作空间。再次，人事任免权应当在政府职责下放的背景下进行相应的下放。针对因省直管县改革中县级政府由省级政府直接领导，县级政府的人事任免权依旧掌握在市级政府手中，而造成县级政府对谁负责不清晰等问题，应在市管县转变为省管县的背景下，对人事关系的管理权也进行相应的转移，实现省县之间职权责的统一。

（三）构建政府各部门间协调合作机制

长期以来，我国政府对各部门间关系的调节和控制能力较弱，难以形成部门间相互协作、合作共赢的良性运作模式。在省直管县改革中，政府各部门之间仍面临沟通不畅、协同履职效率低下等问题。我们必须以整体性政府理论为指导，坚持“既分工，更合作”的基本原则，加大政府部门间关系的协调合作力度，以构建良性的政府部门相互协作的机制。首先，应加快政府部门间信息共享平台建设进程，建立健全电子政务系统。网络化的信息共享平台是提升政府部门间沟通效率的重要途径和必要手段。目前我国大部分地方政府尤其是县级政府的电子政务系统并不完善，仅局限于政府形象展示和部分信息公示。政府部门之间的沟通仍然依托于召开会议、纸质文件流转等传统方式，而与真正的电子化办公仍然相去甚远。因此，有必要建设运行畅通的电子政务系统，以加快政府各部门间政务信息的沟通效能，增强政府部门间的协作能力。其次，考虑建立由中央和地方政府共同组成的跨部门性质的协作治理机构，对需由多个部门共同完成的事项进行统筹协调，对跨区域的项目进行整体规划，对涉及多部门的纠纷事件进行协商解决，从而弥合政府部门间关系的分裂倾向，强化政府各部门间的协调合作意愿和能力。再次，为了使政府各部门协作有路径可因循，有必要建立完善的协作程序。通过对部门之间沟通的主体、步骤、范围和时效性等进行规定，有助于克服沟通的随意性，保障协作的规范性。最后，应当建立法治化的政府部门协商机制。目前，各部门间的合作关系尚缺乏法律的有力支持，各部门协作方式和程序仍没有法治化的保障。针对各部门各自为政、相互挤压的现象，难以启动相应的法律程序对其进行相应的惩戒。因此，有必要运用法律手段来规范政府部门间的协作关系，引导地区间资源的合理流动，遏制各地方政府部门为实现本部门利益而进行的恶性竞争，从而克服在经济社会发展过程中出现的资源重复配置，地区产业争夺、掠夺性开发等短视行为，增强各部门工作的整体协调程度，形成优势互补、共同发展的良好格局。

（四）由行政性放权向法治化放权转变，保障权力下放的规范性

在我国步入依法治国、依法行政的重要历史时期，各级政府的行政行为愈来愈离不开法律的依据和保障。法律法规相较于政府政策性文件更具有稳定性和规范性。当前政府权限的划分和权力下放主要依赖于政策性文件而非法律法规，放权的弹性空间较大，缺乏规范、有力的法律性约束，容易引发上级政府放权混乱、下级政府无所适从等一系列问题。应从放权的法治化层面着手，保障权力下放的规范性和完整性。首先，树立法治化的放权理念。法治化放权有赖于放权理念的法治化。政府工作人员应充实法律知识，培育法治理念，深入认识法治化放权的必要性和紧迫性，为实现行政性放权向法治化放权转变奠定思想基础。其次，完善权力下放的法律制度。在厘清省直管县改革中县级政府对权力需求的基础上，对所下放的权力进行系统清理，修改相互矛盾的法律法规，并将经过科学论证和实践检验的权力配置模式上升到法律层面，为制定科学规范的权力下放法治制度创造条件。再次，制定并遵守法治化的权力下放程序。法治化的放权程序不但有利于促进权力的规范性运作，且有助于保障放权有效性。建立健全放权程序法律制度，构建科学放权的程序标准，并对权力下放的步骤、方式、时限等进行严格、明确的规定，适当压缩权力下放的弹性空间，有利于革除放权的随意性，为推进省直管县改革中权力体系的构建奠定坚实的法理基础。

注释：

① Bardach，Getting Agencies to Work Together：The Practiced Theory ofManagerialCraftsmanship，Washington： The Brookings Institution， 1998.pp.134—144.

②何颖、李思然：《新公共管理理论方法论评析》，《中国行政管理》2014年第11期，第66—72页。

③ Perri 6.Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda.NewYork：Palgrave，2002，pp.48.

④ POllitt C，“Joined-up Government：A Survey”，Political Studies Review，2003（1）：34—49.

⑤蔡立辉、龚鸣：《整体政府：分割模式的一场管理革命》，《学术研究》2010年第5期，第33—42页。

⑥赫伯特·西蒙：《管理行为》，北京经济学院出版社1988年版，第12页。

⑦汪兴国：《关于深化省直管县体制改革的几点建议》[EB/OL].http：//www.qunzh.com/jdfc/jd hc/jcck/201504/t20150415_9012.html2015-04-15.

⑧李金龙、武俊伟：《“传统官僚制”：我国行政省直管县体制改革的重要制约因素》，《湖北社会科学》2016年第3期，第43—50页。

⑨王成荣：《企业文化理论与实践》，中国社会科学出版社1991年版，第67页。

⑩冉富强、董钊：《地方本位主义传统文化对我国司法制度改革的影响》，《公民与法（法学版）》2013年第10期，第38—41页。

编辑 王秀芳

Research on County Directly Administered by Province Fragmentation and Integration from a Holistic Government Perspective

Li Jinlong，WangYingwei

The reform of the administration of province governing county is conducive to circumvent the municipal management county system drawback.At present，there is the existence of a serious fragmentation problem in the reform of province-over-county.Specific performance in the adjustment of government organizational structure，the coordination of the relationship between the governmental functions，power and the responsibility of coordination the relationship between government departments and other fields.Relying on the whole governmental theory,this paper analyzes the representation of the fragmental government restricting the reform of the administration of province governing county,and points out that the promotion of the reform of the administration of province governing county is mainly subject to the malpractices of China’s traditional bureaucratic system,interest departmentalism and the new reform of public management.In order to get rid of province governing county reform fragmented abuses and give full play to the effectiveness of reform,this paper propose increasing the intensity of adjusting the structure of government organization.Coordinating the relationship between the governmental functions，power and responsibility.Constructing a benign inter departmental cooperation mechanism and transforming from administrative decentralization to legal decentralization.

Whole-of-government;County Directly Administered by Province;Fragmentation;Integration

D63

：A

：1007-905X（2017）07-0052-07

2017-03-02

国家社会科学基金项目（项目批准号：15BZZ039）；中国国际经济技术交流中心项目（UNDP）（项目批准号：00056242）；法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心平台资助项目阶段性成果

1.李金龙，男，湖南大学法学院教授，硕士生导师，中山大学政治与公共事务管理学院博士后，主要从事地方行政制度（含行政区划）研究；2.王英伟，男，湖南大学法学院，主要从事地方行政区划、中国行政管理理论与实践研究。