经营性国有资产统一监管的改革思路

刘 琼 芳

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350117)

经营性国有资产统一监管的改革思路

刘 琼 芳

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350117)

经营性国有资产集中统一监管，是深化国资国企改革的重要内容。随着国企改革的深化，经营性国有资产监管仍然存在多头监管造成的职责不清与政出多门，财政部编制国资预算体制不顺和“政企不分”等问题。在“十三五”时期的改革浪潮下，应通过构建三层架构的国资管理体制实现政企分离，基于国企的功能定位分类建立国资预算体制，基于市场结构协同推进多元制衡的公司监管机制，为实现经营性国有资产统一监管夯实基础。

经营性国有资产；国资预算体制；国资监管体系；改革思路

网络出版时间：2017-05-23 18:32

2015年11月4日，国务院发布了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，提出要推动国有资产监管机构职能转变，以管资本为主，加强国有资产监管，真正确立国有企业的市场主体地位。其中，明确强调将党政机关和事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，稳步推进经营性国有资产集中统一监管。这不仅对经营性国有资本管理体制提出了更高的要求，同时也加速了经营性国有资产统一监管的改革步伐。

所谓经营性国有资产，是指投入市场经济领域，从事生产、流通和经营服务等活动，以盈利为目的，依法经营使用，所有权属于国家的资产。目前学术界对经营性国有资产统一监管的讨论主要包括以下几个方面：第一，关于监管格局的研究。周放生认为，应将金融性资产从经营性国有资产中独立出来监管，针对金融类国企应组建金融国资委代为履行出资人职责，其他所有经营性资产都在国资委监管范围内[1]；中国政法大学教授刘纪鹏认为，若专门组建金融性国资委，文化和教育类国有资产就极可能效仿做法，则会导致“九龙治水”的局面。所以，应将金融国企在内的所有国企纳入国资委监管范围[2]377-383。第二，关于监管模式的研究。当下最流行的是三层次的国资监管体系，刘纪鹏提出构造国资委系统，让国资委充当“团长”，国有资本运营公司充当“教练员”，实体企业充当“运动员”，三位一体的国资管理体系是形成经营性国有资产统一监管的关键一步[3]143-157；黄淑和也提出，构建国有资本投资运营公司是完善国有资产监管的重要举措[4]；张晓文等学者提出，“十二五”期间重点要组建以“三层次架构”的国有资本监督管理体制[5]。第三，关于国资委职能定位问题研究。黄淑和提出，国资委应强调从出资人的角度来加强监管，不干预企业的具体经营活动[4]；谢鲁江建议国资委应实现由“管企业”向“管资本”转变[6]。

近几年，随着国企改革不断深入，学术界对深化国有企业改革的看法争议颇多。其中，在国有监管体制方面侧重非经营性国有资产的研究，对于经营性国有资产统一监管的研究较少。因此，笔者从谈论经营性国有资产统一监管的认识误区出发，探讨进一步深化经营性国有资产统一监管的思路，抛砖引玉，为国有资产统一监管建言献策。

一、经营性国有资产统一监管的认识误区

随着国企改革的不断深入，国有企业总体经济趋稳向好，国有企业收入和利润继续保持稳定增长，国有资本的监管工作逐渐有序地开展并完善。2017年1月26日，国家财政部资产管理司发布了2016年全国国有企业运营情况，其中营业总收入为458 978亿元，同比增长2.6%；利润总额为23 157.8亿元，同比增长1.7%；资产总额为1 317 174.5亿元，同比增长9.7%。但深层次的体制性和机制性问题仍然需要进一步深化国资国企改革才能够逐步得以解决。其中，在经营性国有企业监管的问题中，国资委作为全国统一监管者的目标仍未实现，究其原因，主要存在以下3个误区：

(一)盲目模仿“淡马锡”模式，过于强调出资人地位

新加坡“淡马锡”控股公司成功管理国有资产的经验引起国际上的广泛关注，成为许多国家争相效仿的对象。但笔者认为，对于淡马锡模式不能一味推崇，应秉持批判借鉴的态度。淡马锡以“董事会为中心”的公司治理模式及独立的商业运作模式对中国国有企业治理结构具有借鉴意义，但由于两国国情的巨大差异，一味模仿是不可取的。

从资本存量方面比较，淡马锡公司在成立之初投资组合净值仅有16亿元人民币，目前约有10 000亿元人民币。截至2011年底，中国国资委所监管央企的资产总额近40万亿元人民币，国企资产总额为100万亿元人民币(金融类国有企业除外)。中国国有经济总量庞大，国有企业结构复杂，不可能效仿新加坡的作法，交由一家投资公司进行国有资本运营管理。此外，淡马锡控股公司隶属于新加坡财政部，财政部对其有最终所有权。中国的财政部履行公共管理职能，负责公共预算的编制安排。若将中国的国有企业归为财政部管理，一方面，财政部不具备管理国资国企的能力和专业性；另一方面，若财政部同时负责国资预算和公共预算，不可避免会给予某一类所有制性质的企业资本预算和补贴等特殊管理，会产生“公私不分”和“政企不分”问题。

2009年5月实施的《国资法》中，没有明确授权国资委为国有资本监管的唯一机构，若国资委只作出资人，一味效仿“淡马锡”模式的资产管理，国资委则会变成一个事实上的企业集团，无法对国资履行统一监管职能，这种本末倒置的作法只会使国资委的路越走越窄。

(二)将分散监管作为国资管理的有效手段

目前，中国资产管理体制将金融类和产业类国有资本割裂管理，不仅出现了整体监管的缺位，而且导致了政出多门和职责不清[7]。在经营性国有资产中，行政事业单位和金融类国有资产仍游离于国资委的监管范畴，归属于财政部监督和管理，仅有200余家产业类国有企业由国资委负责监督管理。随着经济的发展，各行业交叉渗透，产业类和金融类国有资本难以分割。比如国家电网、宝钢公司投资参股建设银行、首钢公司成为华夏银行的第一大股东和上海国际集团参股浦发银行等，产融大结合的趋势说明金融类和产业类分开管理已违背了市场运行规律，而且由财政部监管金融类国有资本违反了《企业国有资产法》要求国有资产出资人职能与其社会公共职能不能兼容的法则，会造成体制不顺与公私不分等问题。2009年出台的《国资法》法律弹性过大，加剧了分散监管的局面。另外，由于国资委过于追求出资人地位，忽视了自身作为国资国企战略布局监管者的身份，使社会各界产生担忧。若让国资委成为专职国资管理机构会由于出资人体量过大而加剧国企垄断，产生系统性风险，从而直接加剧监管难以统一的局面[8]。

在实际操作中，由不同部门履行出资人职责进行分散监管的弊端显露无疑。由于各部门监管力度、监管方法和监管目标的不同，难以对各部门的监管形成统一的评判标准，使国家不能客观、科学地分析整体监管质量；多头管理造成数据口径不同，难以获得客观可比的数据，国家不能了解国有资产的总体分布；建立在分散产权主体基础上的多个部门出资人监管，不利于对资产存量和结构变动的掌握，阻碍了国有经济布局和结构调整。20世纪80年代末，中国国资局成立，目的是改变旧体制下各行业主管部门管理国有企业“九龙治水”的局面。中国共产党十六届全国代表大会组建了统一的国资管理部门，终结了对国有企业和国有资本多头管理的局面。当前，若国家再不明确采取统一监管的有力举措，当出现金融、教育等多个国资委，将重新陷入多头管理和职责不清的局面。因此，对经营性国有资产形成统一监管迫在眉睫。

(三)国有资本经营预算由财政部编制

国有资本经营预算经过2007—2009年的运行试点，在编制和收缴方面取得了重大突破，结束了国有企业13年“不向政府分红”的历史。但仍存在很多问题，当前最值得商榷的是国有资本经营预算的编制主体问题。

国资预算是指国家凭借出资人地位取得投资收益和资本转入收益，侧重于盈利性，目标是实现资本的保值增值。公共预算是指国家以社会管理者身份向社会各经济主体征收税收取得收益，侧重公益性，以保障社会福利为目标。国资预算和公共预算的根本属性不同，相应的管理方式也大相径庭。当前国有资本经营预算成为了公共财政预算下的子预算，两者混淆，产生了“公私不分”的问题。且财政部属于政府行政部门，同时编制国资预算和公共预算，不可避免出现“政企不分”的问题。因此，社会各界产生了是否将财政资金拨付国有企业使用的质疑，引起国内外的热议。

对国资委而言，若不能掌握国有资本经营预算的编制权，则成为全国统一监管者就无从谈起。国有资本经济布局与国有资本经营预算是形成全国统一监管局面的两大关键要素，缺一不可。在前期的实践中，深圳、云南和北京等地由国资部门编制国有资产经营预算的实践取得了很好的成绩。国资预算的归属问题是建立“公私分离”的国资预算体制的核心要素，是形成统一监管格局的重要一步，也是深化国企改革的关键所在。

二、经营性国有资产统一监管的改革思路

2015年9月10日出台的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中，强调了完善国有资产管理体制的重要性，改革已到了攻坚克难的阶段。笔者认为，形成经营性国有资产统一监管局面的关键，在于国资委对于出资人权利和监管权力如何梳理。结合3大误区，对构建经营性国有资产统一监管格局提出以下3点建议：

(一)组建国有资本运营公司，实现统一监管格局

2013年，中国共产党的十八届三中全会明确提出，构建“以管资本为主”的国有资产监管新体制，这是国有资产监管体制的重大进步。国资委要攻克当前存在的“政企不分”等难题，前提就是要妥善处理好国有企业出资人和国有企业监管者的双重身份[9]。解决好“政企不分”关键在于构建“国资委系统”，通过组建国有资本运营公司，形成三层次架构的国资监管体系，国资委由“一身两任”转变为“两身两任”，建立国资委对金融类、产业类、教育和文化等各个行业经营性国有资本的统一监管模式。

1.三层次国资监管体系的内在架构

首先，国资委作为监管层，应从“管资本”的角度作为终极出资人代表行使监督管理职能，不干预企业的自主经营。从宏观上制定国有资产整体战略布局，编制国资预算，拥有任命国有资本运营公司董事和分配国有资产收益等最终决定权；其次，根据各个行业的功能属性，分类建立国有资本投资运营公司(实体产业类、金融类、科教文卫)，应从出资人的层面以管理企业投资和融资等决策为主，着力培育产业竞争力；最后，国有资本运营公司作为运营层，以改善国有资本的分布结构和运营效益为主，实现国有资本的保值增值[10]。

2.采取先试点、后推广的渐进式改革思路

在具体实践中，三层次架构的监管体系应采取先试点再逐步推广的形式，在试点的基础上，逐渐将国有资本投资公司和国有资本运营公司优化升级为国有资本投资运营公司。在试点企业的选取中，应注意以下方面：第一，企业应具备较大的资产规模条件和较强的盈利能力，发挥示范作用。第二，企业应具有市场主体地位，通过商业化模式实现自主经营。第三，企业具备专业化和业务多元化优势。例如，国资委近期选择了国家开发投资公司和中粮集团有限公司作为改组国有资本投资运营公司的试点。总体来说，在这种三层架构的监管体系下，国资委可以从公司法人形态中脱离出来，走出片面强调出资人地位的误区，理清自身的职能地位，以全国统一监管者的身份履行对国资的监管职能。

(二)依据国企分类思路建立科学的国资预算体制

中国国有资本总量庞大，对国有企业进行分类监管是发展趋势。2015年9月出台的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为公益类和商业类，考虑到国资预算与公共预算目标的差异，应由不同的部门编制预算，保持两者的相对独立性[11]。国资部门负责国有资本经营预算编制，财政部负责公共预算的编制安排，实现出资主体与编制主体统一。目前国资预算仍归属于财政部编制，若使两者完全独立，在实际操作中阻力过大。因此，笔者建议：

1.实行国资部门编制国资预算的试行期

国资部门编制国资预算试行期满后，再对国资预算的编制进行调整。在过渡期间，国资部门作为国资预算的编制主体，财政部作为国资预算编制的监督主体，主要负责评价国资预算支出是否建立了相对完善的标准和国资预算的整体安排概况，而不参与具体支出项目的评价。中央企业应向国资委上报预算收入与资本性融资计划，国资委通过进一步完善预算管理，调整战略布局，完善投资、融资决策机制和绩效评价体系等，下达对中央企业制定的国资预算支出建议数[12]。在这种模式下，国资部门和财政部门各自向人大汇报所编制的预算，保持国有资本经营预算和财政公共预算相对独立。

2.加强对国有资本经营预算去向的监督

对国资预算的监督主体主要包括立法机关、政府部门、审计部门、媒体和公众。立法机关根据国家法律，从产业布局的宏观效益和企业层次的微观收益入手，严格审批政府预算，保证国有资本高效运营。国资委作为政府监督的主体，通过对预算落实过程进行动态监管，保证国资预算的正确执行；审计部门从审查企业收益的真实性、完整性和效益性入手，通过评价国资预算活动，确保预算是否落到实处；媒体和公众从舆论的角度在公开的信息收集平台对国资预算执行全过程存在的问题提出建议和批评。

3.明确国有资本经营预算编制目标

资本的根本属性是逐利性，企业的根本属性在于营利性，国有性质不能改变两者的属性，国资部门在编制国资预算时，应充分平衡企业社会性职能与自身经济目标的关系,经营性国有企业应以资产保值增值，提升企业竞争力，实现国家作为出资人的利益最大化为目标，而不应以实现社会福利最大化作为国有资本评价的首要方向。笔者认为，社会问题牵涉面广，其价值难以精确估计，国有资本应通过财税渠道和对国家宏观调控的贡献，间接地促进社会问题的解决。意大利伊思集团的衰败充分显示了企业过于强调社会目标的不可行性。伊思集团长期不以企业价值最大化为目标，不以追求利润为目的，即使意大利政府多次对其进行补救，最后仍因机构浮肿、经营效率低下和负债过多等原因导致破产清算。

(三)建立多元制衡的公司治理机制

中国应借鉴新加坡“淡马锡”式的组织架构，推行“董事会为中心”的治理结构，设立外部董事，建立和完善国有企业董事会制度，大胆尝试公司治理新模式[13]。通过对国有资本运营公司设置执行董事和非执行董事的形式，体现国家战略意图，不干涉企业的具体运营。

1.非执行董事由股东董事和独立董事担任

聘请精英担任企业独立董事，以其专业素养和丰富的实战经验保证企业在市场竞争中的运营高效率，保证企业决策的科学性和可行性，同时监督权和管理权分离，确保高度的独立性。从本国国情出发，设立股东董事，股东董事由国家外派的公职人员担任，作为企业与国资部门的桥梁，监督企业的投资和融资决策，向国资部门反馈企业运行情况[14]。这部分人员由国家直接任命，享有国家公务员待遇，薪酬福利由国家统一发放，从而割裂与企业的利益关系，更多地从国家和社会的角度考虑决策的合理性和公正性，有效地防止“内部人控制”、国企高管在职消费和薪酬失控等弊端。

2.推行职业经理人选聘制度

推行市场化导向的选人用人机制，除了国家公派的股东董事外，其余高级管理层应实现市场化选聘，实行更加市场化的选聘和退出机制[15]。目前，国资委已在新兴际华集团有限公司、中国节能环保公司、中国医药集团总公司和中国建筑材料集团公司开展董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点工作。

3.加强信息化建设，实现监管方式和手段的创新化

在信息化时代，快速便捷的网络管理模式加速了企业资本流动，大大提高了企业的管理效率。首先，健全国有企业信息公开制度，及时准确地披露国有资本流动去向和国有企业业绩考核等总体情况[16]，让民众充分了解资金去向，做一名知情的监督人；其次，建立信息化的全国监管系统，帮助监管机构准确地掌握国有资产总量分布和运营状况，及时科学地作出国有资本战略布局规划；最后，建议开放收集民意信息平台，鼓励民众对国资监管发表看法和建议，发挥群众的监督作用，将企业领导人和国家干部置身于群众中，实现监管透明化。

随着国资改革步伐的不断加快，应在改变认识误区的基础上，通过建立“分层管理”的国有资产管理体制，发挥国有资本经营预算的功能，完善国有企业治理机制，构建经营性国有资产统一监管格局，为完成中国国有资产使命夯实基础。

[1] 周放生.国有经济的定位与进退[J].上海国资，2010(8):30-31.

[2] 刘纪鹏.大道无形：公司法人制度探索[M].北京:中国经济出版社,2009.

[3] 刘纪鹏.凤凰涅槃：论国资改革[M].北京:东方出版社,2016.

[4] 国资宣.积极完善和深化国资国企改革：国务院国资委副主任黄淑和访谈录[J].先锋队,2014(5):8-10.

[5] 张晓文,刘现伟.“十二五”国有资本管理体制改革的总体思路、重点及建议[J].中国经贸导刊,2010(1):25-27.

[6] 刘青山.国企改革八大猜想[J].国企,2013(3):38-43.

[7] 王子军,张海清,吴敬学.当前国资国企改革发展领域几点争论的述评[J].经济体制改革,2012(2):159-163.

[8] 刘纪鹏，刘冰.国资委之路如何才能越走越宽?兼谈国资委改革中的四个认识误区[J].国企,2011(9):110-115.

[9] 杨国雄.积极推动政企分开：努力实现国资监管全覆盖[J].上海国资,2010(2):31-33.

[10] 高明华.国企分类改革必须对应国资分类监管[J].前线，2014(2)：44-46.

[11] 黄群慧，余菁.新时期的新思路:国有企业分类改革[J].中国工业经济,2013(11)：5-17.

[12] 刘纪鹏,黄习文.组建国有资本运营公司：国资改革突破口[J].首都经济贸易大学学报,2014(1):41-44.

[13] 张晖明，张亮亮.对国资职能和定位的再认识：从新加坡淡马锡公司的全称说起[J].东岳论丛,2010(4):28-34.

[14] 中国社会科学院工业经济研究所.论新时期全面深化国有经济改革重大任务[J].中国工业经济,2014(9)：6-24.

[15] 柳学信.国有资本的公司化运营及其监管体系催生[J].改革，2015(2):23-33.

[16] 温克.经营性国有资产监督体制改革的几点思考：从都察院、监军和监事会谈起[J].学习与探索,2008(4):168-171.

(责任编辑 梁秀娟)

The Reform of the Unified Supervision of Operating State-owned Assets

LIU Qiong-fang

(School of Economics,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350117,China)

The centralized and unified supervision of operating state-owned assets is an important part of the further reform of state-owned enterprises.With the deepening of state-owned enterprise reform,there are such problems in the supervision of state-owned assets as the confusion of responsibilities and conflicting policies from different departments,the inadequate system of budget for state-owned assets established by the Ministry of Finance,and the mix-up of the functions of the government and enterprises.In the“13th Five-Year”period,to realize the unified supervision of operating state-owned assets,a three-level system of state-owned assets management should be established;there should be a clear line between the functions of the government and enterprises;the system of budget for state-owned assets should be classified according to the functions of state-owned enterprises;and a market-structure-oriented supervision system of multiple checks and balances should be promoted.

operating state-owned asset;the system of budget for state-owned asset;the system of state-owned asset supervision；reform idea

2017-03-01

刘琼芳(1993-)，女，福建福安人，福建师范大学经济学院会计学专业在读硕士研究生，主要研究方向为财政与国有资产管理研究。

F 273.4

A

2095-462X(2017)03-0058-05

http://kns.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20170523.1832.046.html