完善我国深井灌注环境法规和制度

郭 珺 孙海萍 赵 丽(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

完善我国深井灌注环境法规和制度

郭 珺 孙海萍 赵 丽
(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

我国应结合实际并借鉴国外经验，从六个方面完善深井灌注的环境法律规制：建立专门立法，全面系统规制；确定管理机构，加强监管监测；严格行政许可，划定适宜区域；制定对应标准，提供技术支撑；建立应急预案，明确财务及法律责任；扩大信息透明度，加强公众参与。

深井灌注；环境风险；法律规制

1 我国深井灌注的环境法规制现状

1.1 缺乏专门立法，现有立法规制不足

1.1.1 环境基本法律过于笼统

新出台的《环境保护法》(以下简称为“新环保法”)针对深井灌注的一大进步是第42条第4款规定，严禁通过灌注等逃避监管的方式违法排放污染物，第63条对上述行为的法律责任进行了规定。随后出台的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》(公治[2014]853号)第5条第1项和第3项进一步规定，灌注是指通过高压深井向地下排放污染物。对逃避监管的深井灌注予以禁止是因为目前地下排污形式众多，假借深井灌注之名，行无序排污之实的行为层出不穷，即使属于深井灌注，因其所可能引发的环境风险，也不能在既无法律规定又无标准制约的情况下，任意为之。但在技术、法律、标准等逐步完善的未来，深井灌注作为处理污染物的方式有合法存在的空间。很显然，目前仅有环保法的规定并不足够。

1.1.2 单行环境法律法规较为分散缺漏

我国缺乏直接涉及到深井灌注的单行环境法律，只是在部分的单行法律法规中有非专门性的规定。虽然《放射性污染防治法》第43条对高水平放射性固体废物及α放射性固体废物规定实行集中的深地质处置，是与深井灌注较为接近的处理污染物的方式。《水污染防治法》及其配套法规，在地下水污染方面的防治规定也应当适用于深井灌注活动。深井灌注作为对环境可能产生影响的活动，相关的建设项目及规划都应受到《环境影响评价法》及相关配套规定的规制。此外，深井灌注有可能引发相应的地质灾害，而相关责任的确定可以通过《地质灾害防治条例》第35条等规定加以解决。虽然涉及深井灌注，我国现有单行法律法规部分规定可以与其相关，但缺乏体系，也不细致。一方面，这些规定十分零散，分散在各个单行法律法规之中，不成体系；另一方面，规定内容并不都是详细的，大部分只是涉及而不深入。

1.2 缺乏相关的环境标准，现有标准难适用

中国现行的环境质量标准和污染物排放标准主要是针对大气、地表和地下水水体、浅层土壤i，针对深层地质活动的标准基本空白。深井灌注作为利用深层地质处理废弃物的方式，需要设立分类、选址、建设、监测等专门性的系列环境标准，以规范此类活动，避免造成巨大的环境风险。但实际上，在深井灌注的去留仍受质疑，法律法规不完善的背景下，制定相关标准更是无从谈起。

1.3 缺少对应的管理机构，存在监管空白

深井灌注涉及到环境影响评价、排污许可、地下水污染防治、地质选址及监测等诸多方面，在我国并没有专门针对深井灌注的统一管理机构，能够对深井灌注活动进行管理的职能分散在环保部门、国土资源部门、水利部门等多个管理部门，而有效的协调机制又尚未建立，部门之间并不都能达成共识，即使可以，所花费的时间、沟通成本都十分巨大。新环保法出台前，是否允许深井灌注的态度是模糊的，监管机构亦不明确。出台后，虽然对于以逃避监管的深井灌注活动予以禁止，换言之，即要求有资质、符合规定的深井灌注活动才能够得到许可。但由谁来规定资质、出台许可等都没有提及。

2 域外深井灌注的环境法规制

美国、加拿大、新西兰、澳大利亚(主要为西澳大利亚)等国家都有深井灌注项目，针对这些项目的设计、建造、运行、监测颁布了一系列的法律法规、技术标准、监管措施。这些国家中，以美国对深井灌注活动规制得最为成熟、系统和完善。本文以其为例，详细介绍其针对深井灌注的环境法规制。

2.1 从制定法到项目指南，规定体系完善

在环境保护领域，美国的制定法及相关配套技术规范系统繁多，这一点也在深井灌注活动方面得到体现。1974年，美国议会通过《安全饮用水法》要求美国环境保护署(Environmental Protection Agency，以下简称“EPA”)建立起针对地下灌注控制计划(Underground Injection Control，以下简称“UIC”)项目的最低联邦要求及其他安全措施以通过预防灌注井污染地下饮用水源来预防保护公众健康。1980年，《联邦法规法典》在第40编中对UIC进行了规定。随后UIC项目也在各州建立，EPA也颁布多达60多个法规、解释、指南及技术导则以使深井灌注活动得到更好监管。

2.2 分类管理，不同要求

根据《联邦法规法典》的规定，美国对灌注井的分类是在灌注液体的相似性、活动、结构、灌注深度、设计及操作技术等基础上进行划分的，主要有6类。由于I类井包含着危险废弃物及放射性废弃物，因此其结构、许可、运行和监管要较其他类型的灌注井更为严格。本文主要介绍I类井的环境法规制。

就污染地下水的风险而言，I类井的灌注较深，但需在有许可证的前提下运行。此类许可证的有效期间是10年，取得此类许可证的所有者和运营者需要从选址、结构、运行、监管、测试、报告记录及关闭等全方位符合特定的条件。《美国联邦法规》列出了被限制灌注到I类井的废弃物，也对废弃物在禁止灌注外可以进行灌注的情况予以界定。对于不允许进行灌注的废弃物种类，该法规也有详细罗列。至于希望灌注受限制的危险废弃物的，《美国联邦法规》规定，灌注责任人必须提出申请，证明无转移要求或化学寿命认证。此外，基于保护饮用水源的目的，许可证必须包含特定的运行条件，诸如“计算运行的最大压力以避免引起灌注结构断裂从而使得灌注废液转移至地下饮用水层”、“在运行过程中，灌注压力必须控制好以使得灌注区不会出现压裂”。

就地震风险而言，I类危险废物处置井，需要在选址和测试时进行地震风险评估。在UIC项目主管(即受委托的州或EPA)要求基于“结构地质学、地层地质学、水文地质学及本地区的地震活动度”(《美国联邦法规》第40编第146.62条第(b)款(1)项)，确定地质适宜性。对I级灌注井的测试和监控要求规定为“当主管有理由相信灌注活动可能导致地震干扰时，可以要求进行地震监测”。

2.3 总体把控，重点突出

《安全饮用水法》共有8节涉及到深井灌注活动的规制，主要分为：州及EPA在运行UIC项目的职权分配(如果州不承担主要执行责任，则EPA将会在该州运行UIC项目)及EPA给予UIC项目运行以相应资助；未按UIC要求进行灌注的责任；地下饮用水方面，EPA有紧急、管理调查、培训和示范的职权。而《美国联邦法规》第40编第1章第D子章的第144部分到第148部分分别规定了UIC项目的最低要求；EPA批准、修改和撤销已授予州的地下灌注控制项目的程序；不同类型灌注井的技术标准；各州可适用的地下灌注控制项目；危险废弃物灌注(I类井)的限制，内容详实细致。

值得指出的是，《美国联邦法规》对深井灌注在如下方面，作了重点要求：第一，开展地下灌注必须拿到许可证或UIC项目的授权，否则所有的灌注活动(包括建造灌注井)都是禁止的。第二，对不同类型的灌注井(I类、II类及VI类井)在封存和弃置之时要求提供对应的财务责任(financial responsibility)，途径可以是基金、保证担保、信用证、保险或其他方式之一。第三，对未按要求进行灌注的行为，规定了具有威慑力的责任。

3 完善我国深井灌注环境法规制的建议

3.1 建立专门立法，全面系统规制

从长远角度而言，随着科技的发展，一味的禁止深井灌注并非科学理智的立法选择。建立用以规范深井灌注活动的专门法律文件，充分利益地下空间处理液态废弃物，能够达到双赢。至于专门立法以何种表现形式出台，并不是关键。关键在于此专门立法必须纳入深井灌注的各方面，诸如深井灌注的概念、灌注井的分类及对应的选址、设立、建设、封存等要求、许可证、对灌注行为的监督监测、财务责任、法律责任等内容，能够切实指导、规范、监督深井灌注活动。

此外，需要对《水污染防治法》等现有涉及深井灌注的法律法规的相关条款进行修改，鼓励地方制定严于中央统一立法的地方性法律文件，使两者与专门立法形成一个全面、统一、协调、严密、清晰、明确的法律体系，发挥规制深井灌注的合力。

3.2 确定管理机构，加强监管监测

从灌注活动经验丰富的国家考察看来，确定主管机构，明确主管及协助部门的职权分配，有助于理顺深井灌注的管理体制。本文认为，应当由环保部门牵头，作为深井灌注的主管部门，统筹行政许可、分类标准、灌注资质、环境监管等，国土资源部门、水利部门、住建部门、公安部门、财政部门分别在地质土壤监测、水文监测、设施建设验收、法律责任追究、财政责任等方面确定职责。

加强监测监管应关注如下重点：第一，在实施灌注前监测地质、土壤、水文、水质等各方面数据的基准值，以便后续监测得到数据与之有对照，使监管有据。第二，定期进行调查、取样、评估相应的灌注活动及灌注井的情况，使监管严密。第三，设立地震监测网络。地质活跃区本身对深井灌注存在影响，而深井灌注活动可能引发次生地震，对灌注区及周边区域进行全方位地震监测十分必要。

3.3 严格行政许可，划定适宜区域

深井灌注作为一项专业性要求极高的技术活动，其主要运行又在深层地下，因此有必要设立相应的许可条件，严把事前审批关。本文认为，美国的无转移要求及化学寿命认证值得我国借鉴，要求相关企业提供证明——在目前最佳科学技术下，废液在10000年内不会转移，或在转移之前，已通过相关理化作用，难以对地下土壤及水源造成威胁。

划定适宜的灌注区域对于维持灌注废液的稳定、保护地下饮用水层及减低次生地震等地质灾害的前提。建议在划定适用灌注区域时考虑以下因素：第一，灌注区域及其附近，地质、水文情况稳定，与地下饮用水层距离足够大且有防转移的覆盖岩层；第二，避开断层地带、易碎岩石层、地震活跃地带。当灌注不可避免在这些区域附近，应加强灌注设施结构的抗压抗震性。第三，灌注区不宜过于密集，距离以不影响各自封存废液及引发次生地质变动为宜。

3.4 制定对应标准，提供技术支撑

完备、科学、详细的技术标准是深井灌注环境法律规制切实开展的保障。本文认为，可借鉴美国对灌注井的分类标准，按照灌注废液的危险程度、灌注深度、灌注井的设计结构等进行分类管理，对灌注危险、放射性废液、灌注较深的井规定严格的许可、选址、设计、建设、运行及封存的要求，在当前可得的最佳技术基础上做到最为谨慎的安排。此外，应当制定根据深井灌注的特殊性，制定允许、限制及禁止灌注废弃物的名录，对于物理化学性质不稳定的废液，应当排除在深井灌注之外。

3.5 建立应急预案，明确财务及法律责任

不管深井灌注的技术多么成熟，监测监管的手段多么严密，都不能完全杜绝深井灌注所可能造成的环境风险。因此，制定周全实用的应急预案是深井灌注法律规制的重要内容。深井灌注的应急预案除遵循新环保法、《突发事件应对法》、《国家突发环境事件应急预案》及《突发环境事件应急管理办法》等法律法规，需凸显对灌注井性能、废液转移、地下水、土壤污染等方面风险控制，并且基于此类活动引发污染的隐蔽性，需注重信息公开的及时性。

虽然成熟的深井灌注所引发的环境风险的可能性非常低，可是一旦发生，清理污染的费用无疑是巨大的。在此背景下，要求责任人符合相应的财务责任要求，违规时承担严苛的法律责任极有必要。诸如投保环境责任保险、设立深井灌注环境损害基金等财务责任，即环境损害的社会化承担方式，能够确保对可能出现的环境损害予以及时的补救。至于选择何种具体方式，可以进一步讨论。就法律责任而言，责任形式上，民事、行政及刑事责任都有必要规定；责任强度上，有必要较一般的排污行为规定更为严格，使法律能够起到威慑性。

3.6 扩大信息透明度，加强公众参与

深井灌注作为一种具有一定环境风险的废液处置方式，实践中，应当实施从“摇篮到坟墓”式的信息公开和公众参与，从一开始的灌注方案的设计、灌注许可，到后期的封存和监测，全程都应公开信息，加强公众参与。公众对深井灌注本身、管理部门的许可及监管监测等的监督，能够促使责任人严格按照规定实施灌注，政府进行更加谨慎的许可和严格的监管，从而减少深井灌注活动的环境风险。

[1]郭薇，刘晓星.地质环境污染防治管理体系亟待建立.中国环境报，2011，9，5，第2版.

[2]《美国联邦法规》第40编第146.62条第(b)款(1)项，详见：http：//www.ecfr.gov.

[3]《安全饮用水法》第1423章规定，若未按照UIC项目的要求进行灌注，则州或EPA可以对责任人处于：①民事和刑事诉讼。当地的美国联邦地区法院对要求可适用的UIC项目符合对应规定或行政命令享有司法管辖权。对于违反者，可以判处其承担自违反开始每天不超过25000美元的民事罚款；若违反是故意为之，在民事罚款之外或作为其替代，责任人将面临被监禁不超过3年或(和)根据美国联邦法典第18篇(犯罪和刑事诉讼)进行罚款。①行政命令。管理者可以针对责任人违反UIC项目规定的行为颁布行政命令，责令遵守规定，这可以与民事或行政罚款并存，但在发布行政命令之前，需要经过听证及公告程序。详见：http://www.epw.senate.gov/sdwa.pdf (2015 April 10)

Improve the Environmental Law and Regulation of China′s Underground Injection

GUO Jun SUN Haiping ZHAO Li
(Appraisal Center for Environment and Engineering of the Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012)

It is necessary to learn from foreign experience，combined with the actual situation in our country from the following six aspects to improve the legal regulation of deep well perfusion：the establishment of special legislation，comprehensive regulation system；determine the management institutions，strengthen the supervision of strict monitoring；administrative license，delineation of suitable areas；formulate corresponding standards，provide technical support；establish contingency plans，clear financial and legal responsibility；expand the transparency of information，and Strong public participation.

underground injection；environmental risk；regulations

郭珺，硕士，工程师，研究方向为环境与资源保护法学

赵丽，学士，助理工程师，研究方向为环境管理

X21

A

1673-288X(2017)01-0158-03

引用文献格式：郭 珺 等.完善我国深井灌注环境法规和制度[J].环境与可持续发展，2017，42(1)：158-160.