论我国海洋生态环境治理体系现代化

郑苗壮 刘 岩 裘婉飞(国家海洋局海洋发展战略研究所，北京 100161)

论我国海洋生态环境治理体系现代化

郑苗壮 刘 岩 裘婉飞
(国家海洋局海洋发展战略研究所，北京 100161)

推进我国海洋生态环境治理体系现代化，就是要适应时代变化，通过改革和完善体制机制、法律法规，促进各项制度日趋科学完善，解决海洋资源环境开发利用问题。通过海洋生态环境治理使得我国海洋经济向绿色转型、蓝色发展，实现政府、企业和社会的协同共治，以及海洋生态环境治理制度化、规范化、程序化。

海洋；生态环境；治理体系；现代化

丰富的海洋资源和海洋提供的巨大的生态系统服务价值是我国经济社会发展的重要基础和保障。在经济社会迅速增长、人口快速增加以及城市化程度不断加快，而陆地资源日益趋紧的背景下，海洋的战略价值日益凸显，科学开发海洋资源和保护海洋环境，是实现我国经济社会可持续发展的必然之路[1]。然而，由于近年来沿海区域经济和海洋经济的快速发展，海洋生态文明建设水平仍滞后于经济社会发展，海洋资源约束趋紧，海洋生态环境污染严重，近海生态系统退化，发展与海洋资源环境之间的矛盾日益突出，已成为经济社会可持续发展的瓶颈和制约[2]。

从当前我国海洋生态环境的形势来看，海洋生态环境治理体系还不能满足建设生态文明社会的要求。如果不从制度上解决海洋生态环境治理问题，难以实现持续改善海洋环境，也难以实现海洋生态文明的建设目标。全社会对海洋生态环境问题关注度日益上升，全社会参与海洋生态环境治理的意愿正逐步形成。健全海洋生态环境治理体系是生态文明建设的突破口和核心任务。海洋生态环境保护、海洋生态文明建设，是理念、制度和行动的高度综合与统一，其中制度建设是重中之重。海洋生态环境治理体系是完善海洋生态环境领域的法律法规、体制机制和具体管理制度，形成一整套紧密相连、相互协调、运行流畅的制度体系，支撑和推动国家与社会发展。将生态文明与海洋生态环境治理有机结合起来，对我国建设海洋生态文明，实现美丽海洋具有积极作用。

1 海洋生态环境治理体系的总体情况

1.1 基本情况

我国现行海洋生态治理体系，是在传统计划经济体制下开始萌发的，并伴随着改革开放，特别是经济体制改革和行政体制改革以及海洋生态环境问题日益突出而逐渐形成的。经过多年的发展和实践，我国初步形成了以政府为主体、企业和社会组织参与的海洋生态环境保护格局。从政府、企业和社会协调治理的角度看，现代意义上的海洋生态环境治理体系初步形成。

1.1.1 行政管理体制

横向上看，形成了以综合经济部门、农林水土等部门、海洋行政管理机构“三大板块”。其中，综合经济管理部门主要有国家发展改革委、财政部，负责海洋生态环境领域的规划制定、政策指导和预算分配等职能。农林水土等部门包括农业、林业、水利、国土和环保，这些部门负责行业性管理。海洋行政主管部门是国家海洋局。海洋污染防治和海洋资源开发管理职能主要由国家海洋局负责，但国土、水利和交通等部门各自承担各自领域的海洋污染防治。海洋行政主管部门负责海洋环境保护和督查、海洋综合管理和规划以及海洋海洋环境监测监视[3]。

纵向上看，中央地方形成四级管理结构。中央负责政策、规划制定和审批、监督等事项，并在海洋环境保护领域设置区域管理机构；省级政府既负责中央政策实施，又负责本级规划制定和审批、监督等事项；市县一级主要负责具体的实施和监管。地方政府在省、市、县三级普遍设立海洋渔业、农业、水利、国土、环保等管理机构。

1.1.2 企业和社会的参与

经过30多年的发展，企业和社会组织在海洋生态环境保护方面发挥重要作用。跨国企业和国内中央企业、大型民营企业通过开展“绿色”“蓝色”行动计划，支持和赞助民间海洋环境保护行动。环保企业通过多种专业服务，广泛进入海洋污染防治、海洋生物多样性养护、海洋节约集约利用等领域，既推动了海洋生态环境保护，又促进了海洋经济发展。海洋领域的环保组织也快速发展，在海洋环境教育、海洋环境信息公开、海洋环境决策、海洋环境监督、海洋生物保护等方面，开展了一系列的活动，引起了社会各界的广泛关注。

1.1.3 法律和制度体系

我国高度重视海洋立法，海洋环境保护立法工作发展迅速。初步形成了以《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《海岛保护法》等为主体、以陆源污染防治、海岸和海洋工程污染防治、船舶污染防治、海洋倾废管理等方面的管理条例为配套法规的海洋环境保护法律体系。建立的环境保护管理、污染防治、生态保护与建设、监测评价等方面的法律制度，在推进海洋资源有效利用和保护、海洋污染防治和海洋生态环境保护方面发挥了显著作用和效力。

1.2 存在的问题

经过多年的努力，我国海洋生态环境治理体系建设取得显著进展，但仍存在一些问题。综合经济部门、行业管理部门和海洋行政主管部门之间以及各部门内部的分割局面并没有显著改变，海洋生态环境统一监管体系尚未形成；法律、政策和规划的有效实施仍是突出问题；企业和社会力量作用相对于政府而言，仍然较弱，未能有效实现政府、企业和社会协同治理。受各利益方制约和影响，海洋生态环境治理体系的发展方向尚不明确，治理能力仍然明显不足。

1.2.1 发展理念

改革开放以来，基于经济发展优先的指导思想，海洋生态环境破坏的成本没有得到重视。经济发展边际收益递减而海洋生态环境破坏边际成本递增。目前，我国已经出台一些强调保护海洋环境优先的制度措施，但依然局限于一些具体的环境管理手段，在海洋环境与经济发展战略以及多主体参与环境治理等长期的制度建设上缺乏系统化、前瞻性和整体协调性的安排。

当未来的海洋环境成本让位于当前的经济收益时，产生的海洋环境红利的收益具有即时性、短期性和私有性，而损害则具有滞后性、长期性和公共性。当前相当一部分地方政府、企业和公众在海洋环境保护问题上存在急功近利的思想，反映利益的短期性、私有性和损害的公共性、滞后性，使得大多数社会成员不愿意为了减轻对将来甚至子孙后代的损害而放弃对当前环境红利的追求。

1.2.2 海洋管理

国家海洋局是海洋行政主管部门，另外涉及海洋工作的职能部门还有环境保护部、农业部、国土资源部、交通运输部、国家林业局等10多个部门。这种条块分割管理模式，使得有些领域出现重叠交叉，例如对海水质量监测，海洋局、渔政局、海事局等都有各自的系统和数据；有些领域出现运转不畅，例如部际协调机构设置缺失，区域横向联动机制滞后等。多部门管理本身虽不必然导致行政管理低效，但是国家如果缺乏宏观战略和部门协调部署，则行政管理的低效在所难免。我国尚未建立有效协调海洋开发与环境保护的海洋生态调控政策体系，特别是海洋环境经济政策短缺，面临政策结构性缺位的挑战；缺乏可操作的行政法规、部门规章及相应的技术标准，无法解决海洋重要功能区的生态环境保护问题。

1.2.3 环境责任管制

海洋污染物虽然主要来源于陆地，但海洋经济活动自身所产生的海源性污染物正在逐年增加，已经成为破坏海洋环境的另一个主要污染源。海洋环境突发事件的产生，绝大部分是由涉海企业的生产事故或疏于环境管理所造成的。

政府环保责任缺失，监管体系不到位，对大企业环保责任缺乏严格要求。海洋产业由于存在着对资金、技术、设备、物资、人员等高量级的需求，往往是大型企业涉足或垄断的领域，汇集了众多的大型国企、外企，这些企业具有强大的人脉关系和公关运作能力，一旦发生了环境问题，政府相关部门对这些大型企业的管理处罚就显得力不从心。

1.2.4 法律制度体系

现行海洋生态环境保护制度体系还不健全，在制度体系的设计上、体系建设的指导思想上、体系的覆盖面等方面存在缺失缺陷等，具体表现为：一是制度体系的设计缺失。海洋生态环境保护的制度是随着海洋生态环境保护事业发展逐步建立起来的，长期以来缺乏一个总体设计。二是体系建设的指导思想落后。涉及海洋生态环境保护制度是在生态文明理念提出之前设立的，因此，在制度设计的指导思想上缺乏生态文明导向，未能充分体现尊重、顺应、保护自然的核心理念。三是制度的覆盖面不足。虽然海洋环境污染预防与治理制度覆盖较为周全，然而自然生态保护、政府环境责任、环境社会治理等方面还存在着明显的制度缺失。四是制度的衔接不顺。尽管在源头预防、过程管理、末端控制等环节上初步形成了污染防治制度链，但其中某些制度，如排污许可制度等仍需完善；许多急需的海洋生态保护制度，如生态补偿制度尚未真正建立，离形成“制度链”存在着较大差距。

2 海洋生态环境治理体系现代化的框架

2.1 内涵

海洋生态环境治理体系是国家治理体系在海洋生态保护领域的重要体现[4]。与传统的以政府行政管理为主的海洋生态管理体系相比，现代海洋生态环境治理体系具有以下基本内涵特征：治理不同于管理，后者以行政命令为主，前者强调正确处理政府与市场、政府与社会的关系，使其在法治基础上良性互动。治理不同于传统意义的管理，首先表现在主体上，前者的主体是多中心的、多元化，除政府外，还包括公共机构、私人部门和个人，多样化的行为主体或角色进入决策过程，后者仅仅是指政府单一中心，管理停留在政府如何控制的单向上；在权利的运行方向上，管理的权力运行是自上而下的，运行依靠的是政府命令或政治权威，治理是平行的互动的，不仅要依靠政府命令或运用其权威，还要依靠非政府组织的网络化合作、协调来实施对公共事务的管理。在价值取向上，前者强调公正价值的优先地位和对秩序与效率的根源塑造，并将人民福祉作为治理的出发点和落脚点，后者则强调管理秩序的稳定。

2.2 基本特征

国家海洋生态环境治理体系是国家海洋生态环境保护的法规制度、管理体制和运行机制有机结合、相互关联、共同作用的综合系统，是国家海洋生态环境治理的依据、条件和方式。海洋生态环境保护制度是国家根据海洋保护生态环境的目的、要求和工作程序，制定的一系列法律、法规、政策、规范，它们共同构成对治理主体环境行为及相互关系的要求、约束和激励。国家生态环境保护制度在海洋生态环境治理体系中发挥基础、规范和引领方向的作用。

国家海洋生态环境保护体制是国家部门、企业单位、社会组织在海洋生态环境保护领域的机构设置、职能划分及其相应权利的制度安排。海洋生态环境保护体制是国家环境保护制度所规定的，并成为其重要体现形式，它为海洋生态环境保护制度的有效实施提供保障。海洋生态环境保护机制是各个治理主体为了实现环境保护目标、执行环境保护制度的要求，通过海洋生态环境保护体制的安排，在实施一系列海洋生态环境保护行动中相互作用的过程和方式，它是有效实施海洋生态环境保护制度的关键。

海洋生态环境保护制度、体制和机制构成完整的环境治理体系，是一个不可分割的整体。建设和推进国家海洋生态环境治理体系的目的是通过整体、系统、协调的海洋生态环境保护制度、体制、机制建设和创新，保护海洋生态环境，保证海洋环境安全，提供海洋环境公共服务，实现良好的环境质量、造福人民群众。

建立健全国家海洋生态环境治理体系，一方面要给与治理体系中不同主体更多改革和创新动力，另一方面要加强海洋生态环境保护制度建设。当前我国海洋生态环境治理制度体系需要改革和完善，建立社会责任和规则意识，在此基础上，推进合作、约束和创新。强制约束和责任划分可能弱化治理的灵活性、参与性和适应性，但可以保障治理的可持续性和效率，更有利于我国海洋生态环境治理体系现代化的进程。

在生态文明建设背景下，针对各种新政策和现有政策对海洋生态环境、经济和社会目标的影响，为政府提供具有科学性的独立建议，以转变过去赋予经济发展过多权重的状况，使海洋环境与发展相平衡。国家生态环境治理体系现代化，要在完善制度基础上，理顺体制和机制，使其共同发挥作用。

2.3 框架体系

建立健全海洋生态环境治理体系涉及经济、政治、社会等领域，与国家治理体系的其他方面相互交叉、紧密相连。健全海洋生态环境治理体系，要健全海洋资源资产产权制度，充分发挥市场在海洋资源配置上的作用，建立海洋资源资产管理体制，这与经济体制改革互为交叉[5]。健全海洋生态环境法律制度体系，改变分行业、分部门的多头海洋行政管理局面，构建并实施基于生态系统的海洋综合管理，又要依托于整体的法制和行政体制改革。弘扬海洋生态文明的主流价值观，把海洋生态文明纳入社会主义核心价值观体系，发挥社会组织和公众参与的监督作用，这又与社会体制改革的目标相一致。

在多中心治理的现代海洋生态环境治理体系中，要求不断完善制度，理顺体制和机制，用制度保护海洋生态环境，形成政府、企业和社会公众多中心主体共同参与决策和实施的制度安排。在政府主导制定和实施海洋生态环境重大决策过程中，企业和社会群体能通过多渠道参与决策制定的全过程。政府作为多中心治理中的引导性主体，以实行人民福祉为宗旨并承担海洋公共服务责任，需要协调当前分散在多个部门的海洋生态环境部门的职责，并就海洋生态环境相关的供给、支持、服务和调节海洋公共物品等管理职能形成相互协调、统一有效的体制框架；加快建立海洋生态环境损害责任终身追究制，以及中央对地方政府海洋生态环境管理的监督机制，加强地方政府落实和有效实施海洋生态环境保护法律法规，增强海洋生态环境治理的系统性、完整性和有效性。企业作为海洋生态环境治理的重要参与方，需要依照国家相关法律规定和标准开展海洋活动，切实履行企业社会责任，提供环境友好型公共产品和服务。公众和媒体是海洋生态环境治理体系中间层结构，作为一个独立的决策主体，是公共服务问题合作治理的补充，既要积极倡导绿色生活方式，又要他们参与海洋生态环境的公共事务。

3 推进海洋生态环境治理体系现代化优先领域

3.1 海洋生态环境管理体制

优化各部门的职能配置。全面解决海洋生态环境保护职能分散、“碎片化”现象突出的问题，优化职能配置，完善海洋污染防治的职能配置格局。根据海洋生态系统的流动性、关联性和整体性，实施规划-开发-保护的管理模式，强化海洋生态环境主管部门的权威性。

增强海洋生态环境在经济社会发展宏观调控的职能。解决当前有分工、无合作的问题，加强环境与发展政策的综合协调，实施海洋全要素的综合管理。环境与发展失衡是我国海洋环境保护的重要根源。在涉海相关的法律法规、标准、规划制定、项目审批等方面，要充分保障海洋环境保护部门的参与，特别是海洋产业政策、经济结构调整等重大经济和政策的制定，要把海洋生态环境部门的意见纳入其中，实现多目标的取舍和平衡。

建立统一独立的海洋环境监测体系。针对当前海洋生态环境监测网络存在数据不一致等问题，改革海洋生态环境监测体制。理顺各部门间的职责分工，实现对所有入海污染物、污染源和污染介质的统一监测，防止监测系统的重复建设。海洋生态环境质量类监测服务于公众知情及海洋生态环境质量考核，监督性监测服务于监督执法及污染物总量控制。

3.2 企业保护责任

提高信息披露。目前信息披露主要是监管机构要求或指引、海洋环境事故倒逼。外部的推动固然重要，但主要应依靠企业的主动性。海洋环境信息披露对投资决策、政府监督、社会评价以及自身管理都具有重要意义，企业应形成主动、积极、及时和规范的披露海洋环境信息的内生动力。

加强与利益相关方的沟通。有些企业对海洋环境保护组织持对立态度，仅重视事后危机公关，难以适应互联网时代的信息披露及传播模式。保持与利益相关方的有效沟通，能够增强企业的综合竞争力。

构建社会责任评价体系。完善及建立有效海洋环境信息收集、评估、宣传和数据库，为企业进行社会责任评级奠定基础，建立公正、独立、透明、专业的企业环境责任评价机制。

3.3 社会治理机制

发挥政府引导性作用。海洋环境社会治理是对海洋环境保护工作方式的补充和发展，但社会治理模式不能否定政府治理模式，更不可代替。国家海洋生态环境治理体系现代化，只有强调政府的决定性作用，才能更好的发挥社会和市场的作用。政府治理和社会治理二者应相互配合，政府应引导和规范社会治理的辅助性作用。

加强社会治理的法律制度建设。在依法治国的关键窗口期，加强海洋生态环境治理的法律法规和制度建设，使开展海洋环境社会治理有法可依、有章可循，以法律法规和制度建设推动海洋生态环境治理。

提高社会主体的环境治理能力。海洋环境治理需要广泛动员全社会的力量共同开展和推动，提高社会组织和个人的海洋环境保护意识，发挥其作为环境治理社会主体应有的主动性和监督作用。政府为海洋环境保护的社会力量创造良好的外部环境，确保其作为治理主体有条件、有能力参与多元化的治理。

4 研究小结

海洋生态文明是社会主义生态文明建设的重要组成部分，建设海洋生态文明正处于大有可为的机遇期和攻坚期。在海洋生态文明建设目标下推进海洋生态环境治理现代化，有助于反思我国海洋生态环境治理思路，将生态文明与海洋生态环境治理有机结合起来，对我国建设海洋生态文明，实现美丽海洋具有积极作用。“十三五”时期是推进国家治理体系和治理能力现代化的改革任务全面落实的关键时期，在建设国家治理体系的同时，把治理体系框架应用到海洋领域，构建现代化海洋治理体系，是推动全面深化改革总目标实现和海洋生态文明建设一项重要任务。面对新形势、新需求和新目标，海洋生态文明建设要与海洋生态环境治理体系现代化建设同步推进、同步实施，二项任务共同支撑国家海洋事业发展。

[1] 郑苗壮，刘岩.关于建立海洋生态补偿机制的思考[J].改革与战略，2014，30(11)：11-13.

[2]刘大海，丁德文，邢文秀等.关于国家海洋治理体系建设的探讨[J].海洋开发与管理，2014，12：1-4.

[3]杨振姣，刘雪霞，冯森等.海洋生态安全现代化治理体系的构建[J].太平洋学报，2014，22(12)：96-103.

[4]孙悦民.海洋治理概念内涵的演化研究[J].广东海洋大学学报(社会科学版)，2015，35(2)：1-5.

[5]杨振姣，董海楠，姜自福.我国海洋生态安全多元主体参与治理模式研究[J].海洋环境科学，2014，33(1)：130-137.

Modernization of China′s Marine Eco-environment Governance System

ZHENG Miaozhuang LIU Yan QIU Wanfei
(Chinese Institute for Marine Affairs，State Oceanic Administration，Beijing 100860，China)

To modernize the China′s marine eco-environment governance system needs to adapt the change of society by improving the mechanisms，institutions，and laws，solves the problem of the exploitation of marine resources and the environment，promote the system more scientific and perfect. Marine economy to the green transformation and blue development，to achieve the government，enterprises and social collaborative governance，and marine eco-environment governance institutionalized，standardized，procedures.

marine；eco-environment；governance system；modernization

项目资助：国家海洋局海洋公益性行业科研专项：海洋工程和海上溢油生态补偿/赔偿关键技术研究示范(201105006)；中国海洋环境与生态保护基金：中国海洋环境保护政策研究

郑苗壮，博士，副研究员，研究方向为海洋环境政策与管理

X21

A

1673-288X(2017)01-0037-04

引用文献格式：郑苗壮 等.论我国海洋生态环境治理体系现代化[J].环境与可持续发展，2017，42(1)：37-40.