优化我国消耗臭氧层物质进出口行政审批制度的探讨

陈济滨 宋 阳(环境保护部环境保护对外合作中心，北京 100035)

优化我国消耗臭氧层物质进出口行政审批制度的探讨

陈济滨 宋 阳
(环境保护部环境保护对外合作中心，北京 100035)

为履行《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》国际公约，国家建立了消耗臭氧层物质(ODS)进出口审批管理制度。十二届全国人大会议后，为促进国内经济发展，国家采取了简政放权，优化行政审批等改革措施。本文对如何紧跟国家改革的步伐，优化ODS进出口审批管理，从其发展过程和现状到对转变观念—提高促进国家经济发展和服务的意识，对实行分类管理与网络审批标准化相结合，加强对贸易过程和结果的监督等方面进行了分析论述。研究指出，管控 ODS进出口贸易是履行国际公约的要求，对ODS行政审批进行创新改革不是要取消或简单地下放审批权，而是要放管结合、优化服务，以创新改革的精神和勇气转职能、提效能，促进国家经济与提升国家履约形象的软实力。

行政审批；消耗臭氧层物质；进出口；优化

引言

中国共产党十八大和十八届全会精神，中央经济工作会议精神和十二届全国人大三次会议通过的《政府工作报告》中明确了深入推进改革的重点领域和重点工作，其中包括深化行政审批制度改革，加大简政放权、建立规范行政审批的管理制度。在2016年5月9日，国务院召开的全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上，中共中央政治局常委、国务院总理李克强发表重要讲话，总结回顾了三年多来简政放权、放管结合、优化服务改革情况，强调了要以更有力举措深化“放管服”，推进行政体制改革、转职能、提效能。此前国务院部门共取消和下放了行政审批事项618项，占原有审批事项的36%。依据履行《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(下称议定书)国际公约的要求，我国对消耗臭氧层物质(ODS)进出口贸易进行行政审批管理也应认真落实、勇于创新，简政放权、优化服务，深化ODS行政审批制度改革。

1 我国ODS进出口管理基本状况

按照议定书的要求，我国于2000年建立了消耗臭氧层物质进出口审批许可制度，成立了由环保、商务、海关三部门组成的国家消耗臭氧层物质进出口管理办公室(下称进出口办)。

议定书要求对ODS的进出口实行配额许可管理[1]，为此我国制订了“消耗臭氧层物质进出口管理办法”[2]等有关政策。企业在进行ODS贸易前先要提交书面申请材料，同时通过网络审批系统提交电子申请(表)。进出口办审批人员在收到书面和电子版申请材料后，通过网络审批系统进行初审、公示、复审、打印审批单的操作，再报送主管领导签字、盖章后将审批单寄送给申请企业。企业从申请到收到审批单要20个工作日左右。

我国履行国际公约的初期，ODS贸易还有许多的进口，2000年后逐步转为以出口为主，随着CFCs(全氯氟烃)物质的淘汰，自2010年后，我国的ODS出口90%以上是HCFCs(含氢氯氟烃)，年均办理出口审批3000批次左右，按国际公约淘汰时间表[3]，这种状况今后还将持续相当长的一段时期。因此，我国的ODS进出口审批，大部分是对HCFCs的出口审批。全国已注册从事HCFCs出口的企业100多家，但贸易活跃的约30～50家。

消耗臭氧层物质进出口贸易行政审批的要点主要包括：贸易国别、ODS种类、用途、数量等。随着国际履约进程，当前审批呈现出要点变得越来越简单，重复性越来越高，难度越来越低的特点。首先，从“贸易国别”来看，按国际公约规定缔约国与非缔约国不准许进行ODS贸易，目前全球已有197个国家和地区加入公约[4]，贸易对象为非缔约方的情况极为罕见。其次，从“贸易物质种类”来看，90%以上的审批是针对HCFCs的出口；其它的出口物质和出口量非常少，仅占出口(审批)量的10%左右。第三，从“出口数量”的管控来看。对于主要的出口物质HCFCs，基本上没有数量的限制。这是因为按议定书的定义(国内消费量=生产量+进口量-出口量)[5]，在限制国内生产量的前提下，支持企业更多地出口有利于减轻国内消费量的淘汰压力，并可使企业和国家获取更多的经济利益；第四，对进口物质的管控，目前申请和审批量非常少。

现实中的实际情况是企业申请出口HCFCs等ODS物质90%以上是能够获得批准通过的。

2 当前进出口审批管理存在的问题

2.1 审批管理方式有待改进

2000年ODS进出口管理办公室成立时，由于管理经验和技术手段的限制，当时的审批方式是要求企业每一笔(单)的贸易都要提交书面申请，由审批人员人工审批。十几年来，随着履约进展，进出口贸易的情况已发生了重大的变化——在贸易国、出口物质、出口数量等审批要点都已变得非常简单、明确，具有了高重复性、单一性特点；并且贸易活跃的企业早已非常熟悉国家履约要求与进出口管理规则。在审批事项具备了这样的特点和条件下，当前的无差别的审批管理方式与国家简政放权、优化审批的要求有较大的差距，可以考虑采取类似“绿色通道”分类管理的做法使审批变得更为简单、通畅，从而降低企业贸易成本，减少行政资源浪费。

2.2 网络审批管理系统应用有待进一步充分发挥作用

2010年后开始使用网络审批管理系统。通过使用网络审批管理系统方便了日常管理中的数据查询和统计，也为环保、商务、海关三部门间的数据交换等方面提供了便利，但审批系统的作用还有待于进一步发挥。目前虽然使用了网络审批系统，企业仍然还需要提交书面申请，在进行审批时也需要一式三份纸件进行报批审签。当前的网络审批系统目前还不具备为企业提供审批进程的查询功能，申请和审批效率均有待提高。

2.3 前端审批与对实际贸易最终结果的监察不能脱节

近年来我国向国际机构报出的出口数据或与进口国核对数据进行比对时，经常出现中国提供的出口数据远大于进口国提供的数据的情况。此外，日常审批也经常发现企业提交的申请材料不真实等问题。究其原因，主要企业申请文本材料在形式上符合要求，而实际贸易事项与报批事项并不完全一致，甚至因市场价格、交货期等因素调换批准的贸易事项。这说明仅注重对文本材料的审核，不能全面确保贸易情况的真实；也表明各级的环保、商务、海关部门应联合联动，加强对贸易过程与结果的事中、事后的监督、核查，及时纠正、遏制企业的违规违法现象。

3 改革创新措施建议

遵照国务院“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展[6]”的相关要求，建议采取以下措施深化ODS进出口行政审批管理改革。

3.1 转变观念，调整处理好ODS进出口管理与服务企业的关系

在符合国际公约要求和确保实现国家履约目标的大前提下，建议赋予企业更多的ODS贸易自主权，并让企业承担相应的履约的责任。改变每笔贸易都要一刀切、无差别地提交书面申请材料的现状，将注重前端的审批转变为明确规则和引导企业自觉遵守规则，同时各级环保、商务、海关部门加强对事中事后的监督、监察，“谁违法，法律制裁谁”，让“守信者一路绿灯，失信者处处受限”。

3.2 引用“负面清单”的方式，对企业和物质等要素进行分类管理

中国共产党十二大四中全会的政府工作报告中还明确指出：“建立健全权力负面清单管理模式，划定政府与市场、社会的权责边界。深化行政审批制度改革，最大限度减少政府对企业经营的干预，最大限度缩减政府审批范围[6]”。这为创新和改革进出口审批管理既提出了明确的要求，也指明了应采取的具体措施。当前的进出口审批主要集中在30-50家非常熟悉国家的政策法规的企业，并且约80%的审批是以出口HCFC-22(二氟一氯甲烷)为主。在此情况下如对企业、出口物质、进口国等审批要素进行再分类(列出清单)，对遵纪守法、业绩优良的企业，加大审批的步长。如：对于出口HCFC-22而言，先确定一个上限配额和有效期，在配额与有效期内由企业自主安排出口，自动获得审批(自动打印审批单)，这样即减少了约80%的工作量，又可大大地提高管理与贸易的效率。对于进口和非HCFC-22的出口业务以及不够活跃或对政策法规不够了解，业绩不佳的企业列入“负面清单”，对这类进出口贸易由人工严格审批为主，予以重点关注。实施“负面清单”管理后可将更多的精力投入到事中事后的监督核查中。

3.3 加快进出口行政审批的标准化建设

政府工作报告中明确指出：“加快推进行政审批标准化建设，优化直接面向企业和群众的服务项目的办事流程和服务标准。加强部门间业务协同。推广‘互联网+政务服务’全面推进政务公开[6]。”在实行分类“负面清单”管理的同时，加大网络审批系统的升级改造力度，尽快分步实现无纸化，标准化和自动化审批*。无纸化审批可取消企业提供书面申请材料和审批部门打印后寄送审批单，可节省大量的资源；标准化和自动化审批可进一步节省行政审批的资源；同时可以最大限度地做到公开透明，减少乃至消除不同审批人员之间的审批差异和同为一个审批人员在审批标准、尺度掌握上的波动，也有利于防止滋生腐败。

4 研究结论

管控 ODS进出口贸易是履行国际公约的要求，对ODS行政审批进行创新改革不是要取消或简单地下放审批权，而是要放管结合、优化服务，以创新改革的精神和勇气转职能、提效能，促进国家经济与提升国家履约形象的软实力。

[1] 《蒙特利尔议定书》第4B条款 许可证制度.

[2]《消耗臭氧层物质进出口管理办法》，环境保护部、商务部、海关总署 2014年 第26号令.

[3]《蒙特利尔议定书》缔约方第19次会议修正案第6项决定，Decision XIX/6：Adjustments to the Montreal Protocol with regard to Annex C，Group I，substances (hydrochlorofluorocarbons).

[4]Decision XXVI/1：Status of ratification of the Vienna Convention，the Montreal Protocol and the London，Copenhagen，Montreal and Beijing amendments to the Montreal Protocol.

[5]《蒙特利尔议定书》第1条款定义.

[6]李克强.在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话：深化简政放权放管结合优化服务，推进行政体制改革转职能提效能.

Discussion on Optimizing the Administrative Examination and Approval System of the Ozone-Depleting Substance Import & Export of China

CHEN Jibin SONG Yang
(Foreign Economic Cooperation Office，MEP，Beijing 100035)

In order to compliance with The Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer，the nation established the ozone-depleting substance (ODS) import & export examination and approval management system. After the 12th meeting of the National People's Congress，to promote the development of the domestic economy，the central government has taken reform measures such as streamlining government and release rights，optimizing the administrative examination and approval. This article on how to follow the country’s reform pace，optimizing the administration of ODS import & export examination and approval，from its development process and status quo to change ideas，i.e. to improve service consciousness，to promote national economic development and to categorized management combined with network standardization of examination and approval，to strengthen the supervision of trade process and result，etc. were analyzed and discussed. The study pointed out that control ODS import & export is to fulfill the requirements of international conventions. The ODS administrative approval reform is not to cancel or simply devaluated approval authority，but to combine of management and decentralization approval right，optimization services，with innovation spirit and courage on the reform of function conversion and raise efficiency，promote the national economy and improve soft power of the image of the national implementation of Montreal Protocol.

Administrative Examination and Approval；Ozone-Depleting Substance (ODS)；Import & Export；Optimizing

陈济滨，高级工程师，从事国家履约环境项目管理与政策研究

宋阳，工程师，从事消耗臭氧层物质进出口审批管理工作

X21

A

1673-288X(2017)01-0044-03

引用文献格式：陈济滨 等.优化我国消耗臭氧层物质进出口行政审批制度的探讨[J].环境与可持续发展，2017，42(1)：44-46.