基于问题导向的自然保护区生态补偿机制研究

史会剑 方娇慧 刘 建(.山东省环境规划研究院，济南 500；.山东大学环境研究院，济南 5000)

基于问题导向的自然保护区生态补偿机制研究

史会剑1方娇慧2刘 建2
(1.山东省环境规划研究院，济南 250101；2.山东大学环境研究院，济南 250100)

自然保护区的环境收益外部性决定了应该对其进行生态补偿。目前国内自然保护区普遍存在经费不足的问题，开展多元化的生态补偿必要而紧迫。本研究结合理论分析和山东省自然保护区存在的各类环境问题，提出了基于问题导向的自然保护区生态补偿模式。此模式以促进自然保护区现存环境问题的解决为突破口，充分发挥财政资金的引导作用，根据各自然保护区的重要性系数和年度考核结果确定各自然保护区生态补偿的具体金额。该补偿模式具有可操作性强、注重实效且易于扩展等优点，该模式可以在生态补偿资金不足的情况下充分发挥财政资金的引导作用，通过一定的省级经费投入带动地方政府经费投入，以期尽快解决自然保护区的现存问题。目前已在山东省颁布实施，对其他区域的自然保护区补偿也具有借鉴意义。

自然保护区；生态补偿；补偿模式

自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。自然保护区属于禁止开发区，建立自然保护区是保护生物多样性、保护自然资源、维护生态环境安全的重要措施[1，2]，是实现可持续发展和提高生态文明建设水平的重要体现。

建设自然保护区需要投入较大的经济成本和机会成本[3，4]，目前我国自然保护区资金投入的整体不足[4]，自然保护区普遍存在建设和管护经费不足的问题，部分地区建设自然保护区的主动性和积极性降低。随着我国生态保护力度的加强，社区发展与自然保护区保护的矛盾日益凸显[5]，在此背景下开展自然保护区生态补偿必要而紧迫，生态补偿是促进自然保护区有效管理和持续发展的重要途径[6，7]。

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度[8]，国际上又称作生态服务付费(Payment for Ecosystem Services)或生态效益付费(Payment for Ecological Benefit)[9，10]。生态系统服务的价值在经济社会发展过程中未能真正体现，进而造成生态破坏和环境污染现象屡禁不止[11]，需要运用生态补偿的制度来激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育，解决由于市场机制失灵造成的生态效益外部性的问题，以求达到保护生态环境的目标并保持社会发展的公平性[12，13]。构建生态补偿机制已经成为协调区域生态环境保护和经济发展矛盾的重要手段[14-16]。

从2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，但系统的生态补偿制度建设进展缓慢。学者们对自然保护区的生态补偿做了很多理论探讨[17-19]，但我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性[20]。

本研究通过对山东省自然保护区的实地调研和理论研究，根据山东省自然保护区现存问题和山东省实际，提出了基于问题导向的自然保护区生态补偿模式，目前已经在山东省颁布实施，对其他地区的自然保护区生态补偿也有借鉴意义。

1 研究方法

为了制定切实可行的生态补偿方案，采取理论研究与调研相互结合的方法，在理论研究的基础上，于2015年3月对山东省南四湖省级自然保护区进行调研，与自然保护区管理者座谈讨论自然保护区存在的问题、可能的补偿途径和补偿模式；于2015年9-10月对山东省所有省级以上自然保护区(7个国家自然保护区和38个省级自然保护区)进行书面调研，调研内容包括自然保护区基本情况、收入明细、支出明细、存在的问题等；书面调研后于2015年11-12月对代表性保护区进行现场座谈调研，12月召开专家座谈会听取专家意见和管理部门意见，最终以促进解决自然保护区现存环境问题为突破口，提出了“以奖代补”的自然保护区生态补偿模式。

2 研究结果与讨论

2.1 自然保护区生态补偿的必要性分析

我国自然保护区普遍存在资金投入不足的问题[4]。山东省自然保护区的建设和管理取得明显成效，基本形成了类型比较齐全、分布比较合理的自然保护区网络[21]。但部分自然保护区仍然存在不少历史遗留问题，自然保护区的设立一定程度上影响了当地政府和居民的利益，如不解决，将直接影响当地对自然保护区保护的主动性和积极性[22，23]。

自然保护区的建立限制了当地居民的经济发展和生活水平的提高，当地居民承担了保护的成本并丧失了部分的发展机会，却没有为此得到相应的足额补偿[24，25]，有的自然保护区在实验区进行的过度开发对自然资源保护带来不利影响[26]，开发与保护的矛盾日益突出，影响了当地政府和居民建设自然保护区的积极性，急需建立自然保护区生态补偿机制，通过建立自然保护区生态补偿机制充分调动地方政府和居民对自然保护区保护的主动性和积极性，加快推动自然保护区现有问题的解决，促进自然保护区的可持续发展。

2.2 生态补偿方式分析

生态补偿的补偿方式是指补偿主体对补偿对象提供生态补偿所运用的手段、方法和过程。目前国内外最常用的补偿方式是资金补偿、实物补偿、政策补偿和技术补偿[8，27，28]。生态补偿的方式应该根据不同的补偿内容和补偿主客体进行选择[29]，并充分考虑补偿需求、难易程度和预期成效等确定，优选最简便最能取得成效的补偿方式。因为目前山东省多数自然保护区资金不足的问题较为普遍，资金补偿的需求最强烈。按照轻重缓急和先易后难的原则，优先应开展资金补偿，并积极完善政策补偿的制度，逐步形成一套多层次全方位的自然保护区生态补偿体系。

2.3 生态补偿标准分析

自然保护区的生态补偿机制应该与经济社会的发展阶段相适应。随着经济发展和人类环保意识的逐渐增强，自然保护区生态补偿体系不断完善。完善的生态补偿体系应该针对自然保护区的各类生态服务的惠益范围进行补偿，具有国家意义的生态服务进行国家层面的生态补偿，仅具有区域意义的生态服务则进行区域层面的生态补偿。

生态补偿标准是生态补偿机制建立中的重点和难点[15]，生态补偿标准因为补偿模式不同而异，通常有两个参照线：生态系统服务价值和生态保护的成本[8，16]。如果按照完整的生态要素进行补偿，则补偿标准可以参考各个自然保护区生态系统服务价值中无法通过市场实现的部分来确定[30]；从公平性原则上讲，根据各个自然保护区的生态服务中的非市场价值核算进行补偿具有一定合理性，国内外学者对自然保护区的生态服务价值进行很多尝试性核算，但数值往往高达数十亿甚至上百亿[31-33]，按照目前的国情和山东省的实际情况，目前的政府补偿资金难以承受，按照完整的生态补偿要素进行补偿目前暂不具有可行性。

因此，考虑到目前的国情、山东省的省情、自然保护区建设中存在的问题的实情，为了让有限的资金投入能引导地方政府加大对自然保护区建设的投入，促进自然保护区现存问题的尽快解决，建议山东省采取最容易获得成效的基于问题导向的生态补偿模式，通过省级财政设立自然保护区“以奖代补”专项资金，对管理规范的自然保护区和保护绩效同比改善的自然保护区(基于问题解决为导向)进行正向补偿。用省级“以奖代补”专项资金引导和带动地方政府加大对自然保护区建设的支持力度，督促解决自然保护区的历史遗留问题，加快自然保护区规划化建设，提高保护成效。

2.4 基于问题导向的生态补偿模式

以自然保护区现存问题的解决为导向，采取“以奖代补”的模式，由主管单位或委托第三方对自然保护区上一年度的保护绩效进行考核。根据对自然保护区的存在问题建立了考核的指标体系，指标见山东省颁布实施的文件(鲁环发〔2016〕175号)(网址：http：//xxgk.sdein.gov.cn/zfwj/lhf/201609/t20160923_299877.html)，每年按照指标进行考核，按年度对管理规范的自然保护区(考核得分90分以上)和考核进步的自然保护区(得分60分以上，且考核得分比上年度提高)进行生态补偿。自然保护区批准设立后出现违法违规开发问题未整改完成的，或自然保护区无总体规划、未进行分区、无专职管理机构或代管机构的不纳入补偿范围。补偿标准依据年度补偿总资金和符合补偿条件的所有自然保护区的重要性系数和考核分值确定。公式如下：

式中：A—补偿标准，万元；Z—年度生态补偿资金总额，万元；Ri—i自然保护区生态补偿重要性系数，Ri综合考虑自然保护区的生态服务价值、面积、自然保护区级别等确定；Fi—自然保护区考核分值(满分100)，根据调研建立的指标体系每年进行考核。

每个自然保护区实际分配的生态补偿资金，依据该自然保护区的重要性系数和年度考核分值确定。计算公式如下：

式中，Yi为i自然保护区补偿资金(万元)。

通过引入自然保护区生态补偿重要性系数Ri将山东省45个省级及以上自然保护区划分为两类。考虑到国家级自然保护区在国家层面具有生态保护区的价值，其重要性远远大于一般省级自然保护区，因此将7个国家级自然保护区全部列入第一类保护区。考虑到保护价值和保护难度，根据自然保护区面积和生态系统服务价值排序，将部分省级自然保护区和国家自然保护区共同列为第一类，其他省级自然保护区列为第二类。结合生态补偿期望和专家论证等，设定第一类自然保护区的重要性系数Ri为1.5，第二类自然保护区的重要性系数Ri为1。

2.5 基于问题导向的生态补偿模式优势分析

探索多样化的生态补偿模式对于促进中国自然保护区的生态保护具有重要意义[34]。本研究建立的补偿模式从解决现存问题的角度出发，在生态补偿经费不足的情况下，通过省级财政资金鼓励和引导地方政府加大对自然保护区建设的投入，能提高资金使用效率，尽快解决自然保护区目前存在的问题，能起到事半功倍的作用。而且本补偿模式具有较强的适应性和可操作性，补偿标准根据资金总量和自然保护区考核情况计算，能适用于不同的补偿总资金，可操作性强。随着保护资金逐步增加，补偿标准能循序渐进的提高，而且本模式易于扩展，国家以及市县等各个层次的生态补偿都可以参考这个体系建立。

3 结论与展望

自然保护区属于禁止开发区，建立自然保护区是保护生物多样性、保护自然资源、维护生态环境安全的重要措施，是实现可持续发展和提高生态文明建设水平的重要体现。目前我国自然保护区资金投入的整体不足，自然保护区普遍存在建设和管护经费不足的问题，部分地区建设自然保护区的主动性和积极性降低。随着我国生态保护力度的加强，社区发展与自然保护区保护的矛盾日益凸显，在此背景下开展自然保护区生态补偿必要而紧迫，生态补偿是促进自然保护区有效管理和持续发展的重要途径。从2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，但系统的生态补偿制度建设进展缓慢。学者们对自然保护区的生态补偿做了很多理论探讨，但我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。由此可见，自然保护区的环境收益外部性决定了应该对其进行生态补偿，考虑到国内自然保护区普遍存在经费不足的问题，开展生态补偿十分必要。本研究结合理论分析和山东省实际，提出了基于问题导向的自然保护区生态补偿模式并在山东省颁布实施，对探索多样化的生态补偿模式具有意义。该模式可以在生态补偿资金不足的情况下通过一定的省级经费投入带动地方政府经费投入，以期尽快解决自然保护区的现存问题。该补偿模式具有可操作性强、注重实效且易于扩展等优点，对其他区域的自然保护区补偿也具有借鉴意义。

[1]Myers N.Conservation of biodiversity：How are we doing Environmentalist，2003，23(1)：9-15.

[2]任慧，郝孟曦，张萌，李中强，杨国祥.我国国家级自然保护区数量特征研究.生态科学，2012，31(3)：225-232.

[3]戴其文.广西猫儿山自然保护区生态补偿标准与补偿方式.生态学报，2014，34(17)：5114-5123.

[4]钱者东，郭辰，吴儒华，梁宇彤，杨泉光，潘子平，潘鸿，高军，蒋明康.中国自然保护区经济投入特征与问题分析.生态与农村环境学报，2016，32(1)：35-40.

[5]徐网谷，高军，夏欣，周大庆，李中林，蒋明康.中国自然保护区社区居民分布现状及其影响.生态与农村环境学报，2016，32(1)：19-23.

[6]闵庆文，甄霖，杨光梅.自然保护区生态补偿研究与实践进展.生态与农村环境学报，2007，23(1)：81-84.

[7]胡小飞，傅春.自然保护区生态补偿利益主体的演化博弈分析.理论月刊，2013，(9)：135-138.

[8]李文华，刘某承.关于中国生态补偿机制建设的几点思考.资源科学，2010，32(5)：791-796.

[9]Farley J，Costanza R.Payments for ecosystem services：from local to global.Ecological Economics，2010，69(11)：2060-2068.

Raes L，Loft L，Le Coq J F，Van Huylenbroeck G，Van Damme P.Towards market- or command-based governance The evolution of payments for environmental service schemes in Andean and Mesoamerican countries.Ecosystem Services，2016，18：20-32.

[10]高吉喜，李慧敏，田美荣.生态资产资本化概念及意义解析.生态与农村环境学报，2016，32(1)：41-46.

[11]李文华，李芬，李世东，刘某承.森林生态效益补偿的研究现状与展望.自然资源学报，2006，21(5)：677-688.

[12]杨光梅，闵庆文，李文华，甄霖.我国生态补偿研究中的科学问题.生态学报，2007，27(10)：4289-4300.

[13]万军，张惠远，王金南，葛察忠，高树婷，饶胜.中国生态补偿政策评估与框架初探.环境科学研究，2005，18(2)：1-8.

[14]李晓光，苗鸿，郑华，欧阳志云.生态补偿标准确定的主要方法及其应用.生态学报，2009，29(8)：4431-4440.

[15]欧阳志云，郑华，岳平.建立我国生态补偿机制的思路与措施.生态学报，2013，33(3)：686-692.

[16]吴晓青，陀正阳，杨春明，洪尚群，曾广权，夏丰，陈国谦，叶文虎，段昌群.我国保护区生态补偿机制的探讨.国土资源科技管理，2002，19(2)：18-21.

[17]许志晖，丁登山.南昆山国家自然保护区生态系统服务功能价值评估.经济地理，2006，26(4)：677-680.

[18]王玉涛，郭卫华，刘建，王淑军，王琦，王仁卿.昆嵛山自然保护区生态系统服务功能价值评估.生态学报，2009，29(1)：523-531.

[19]包玉华，闫雪.自然保护区生态补偿立法探析.北方经贸，2015，(5)：112-113.

[20]田贵全，曹惠明，孟祥亮，宗雪梅.山东省自然保护区建设30年发展变化研究.环境与可持续法展，2012，37(5)：82-86.

[21]常静，韩文，徐建英.我国自然保护区与当地社区的冲突分析及对策探讨.四川林勘设计，2011，(2)：37-41.

[22]田贵全.山东省自然保护区建设与管理发展的新态势.中国环境管理干部学院学报，2014，24(6)：22-24.

[23]黄晓军，龙勤.自然保护区管理中的利益行为动态博弈分析.西南林学院学报，2011，31(6)：56-58.

[24]陈传明.闽西梅花山国家级自然保护区的生态补偿机制—基于当地社区居民的意愿调查.林业科学，2012，48(4)：127-132.

[25]吕一河，陈利顶，傅伯杰，徐建英.自然保护区管理的博弈分析.生物多样性，2004，12(5)：546-552.

[26]洪尚群，吴晓青，陀正阳，杨春明，段昌群，陈国谦，叶文虎.补偿途径和方式多样化是生态补偿基础和保障.城市环境，2002，16(1)：9-11.

[27]刑丽.关于建立中国生态补偿机制的财政对策研究.财政研究，2005，(1)：20-22.

[27]李果，罗遵兰，赵志平，孙光，吴晓莆.自然保护区生态补偿体系研究.环境与可持续发展，2015，40(2)：52-56.

[28]王女杰，刘建，吴大千，高甡，王仁卿.基于生态系统服务价值的区域生态补偿—以山东省为例.生态学报，2010，30(23)：6646-6653.

[30]Wang Y，Gao J，Wang J，Qiu J.Value assessment of ecosystem services in nature reserves in Ningxia，China：a response to ecological restoration.Plos ONE，2014，9(2)：e89174.

[31]刘永杰，王世畅，彭皓，李镇清.神农架自然保护区森林生态系统服务价值评估.应用生态学报，2014，25(5)：1431-1438.

[32]孔东升，张灏.张掖黑河湿地自然保护区生态服务功能价值评估.生态学报，2015，35(4)：972-983.

[33]程臻宇，侯效敏.生态补偿政策效率困境浅析.环境与可持续发展，2015，40(3)：50-52.

The Mechanism of Eco-compensation Oriented to Solve the Existed Problems in Nature Reserves

SHI Huijian1FANG Jiaohui2LIU Jian2
(1.Shandong Academy of Environmental Planning，Jinan 250101，China；
2.Institute of Environmental Research，Shandong University，Jinan 250100，China)

The positive externality of the ecological benefit of the nature reserves leads to the necessity of eco-compensation for nature reserves. The diversification of eco-compensation is pressing because of the widespread deficiency of funds for the nature reserves. Based on the theoretical study and the field investigation on the current problems in the nature reserves in Shandong province，the compensation model oriented to solve the existed problems is suggested. Aiming to solve the current problems in the nature reserves，the compensation money for a specific nature reserve could be determined by the index of importance and the result of assessment of the nature reserves as well as the compensation standard. The compensation model is practical and easy to be adapted to various conditions，which could promote the solution of the existed problems in nature reserves by limited funds from the provincial government. The model has been adopted in Shandong province and could provide references for other regions.

nature reserves；eco-compensation；compensation model

项目资助：山东大学基本科研业务费专项资金资助(No.2012TS038)和国家自然科学基金项目 (No.31200426)

史会剑，硕士，高级工程师，研究方向为环境管理与政策

刘建，博士，副教授，博士生导师，研究方向为环境生态学

X21

A

1673-288X(2017)01-0022-04

引用文献格式：史会剑 等.基于问题导向的自然保护区生态补偿机制研究[J].环境与可持续发展，2017，42(1)：22-25.