对我国政府预算监督现况的讨论

生小鸽

【摘要】当前公众对预算的监督软弱无力，咎其原因在于我国政府预算存在着透明度低、预算不完整、约束力弱等问题，详细分析了这些问题，并为了解决这些问题提出了对策建议。

【关键词】政府预算；监督；现况；问题；对策建议

一、我国政府预算监督现况

我国已初步建立起包括部门预算、国库集中收付和政府采购等在内的公共财政体系的基本框架。公共预算监督体系也基本形成，这在一定程度上规范了政府的收支行为，使得财政资金管理更加公开、透明、科学。但不可否认的是，目前政府预算监督中仍存在许多问题。从预算编制来看，预算编制不科学性，降低了预算监督的效能。从目前情况看，财政管理和预算监督的法律法规还不健全、明显滞后。从预算监督机构来看，各机构职责分工不明确。此外，人代会的预算审查监督力度也不够。

二、我国政府预算监督存在问题的原因

（一）政府预算的透明度低，难以监督

现在，有些部门的政府预算仍被视为高级机密，而有些部门虽然公布了预算信息，但信息过于简明和专业化，内行人尚且看不懂，对于普遍没有接受过专业教育的公众来说就更加摸不着头脑。除此之外，我国政府提交的政府预算报告比较笼统，在审查中也很少有人大代表对预算草案提出实质性的修改意见，就形成了表面形式上的程序性监督。从日常监督来看，监督队伍普遍缺乏专业水平，监督力非常有限，从而直接影响了公众对政府预算的了解和参与程度。由于预算的透明度低，新闻、舆论和媒体对预算信息的获取程度也有限，也影响了舆论和媒体对政府预算有效的监督。

（二）政府预算编制不合理，约束性弱

我国《预算法》规定预算年度从1月1日起到12月31日为止，但《预算法实施条例》又规定预算年度开始的1月份才要求省、市、自治区政府财政部门汇总上报本级总预算草案，预算经人大审批通过时间一般在3月中下旬，而经过人大审批通过的预算案才具有法律效力。但是在我国目前的情况下，预算年度开始后，预算还处在编制和审批中，待预算获得正式批准后，预算执行差不多已过去三、四个月，在有些地方已过去半年。财政在较长时间里的无预算运行，形成先执行、后编制、再审批的局面，使预算从立法上缺乏应有的严肃性和权威性，客观上限制了预算的法律约束力。

我国预算编制使用的方法是基数法，即在上年收支基数上加上本年的增减因素，以此确定本年的各项预算收支。各部门获得预算经费的多少，不是取决于发展状况，而是取决于原来的基数，基数的大小对于预算经费的多少至关重要，预算单位原有的支出基数很难打破。

从内容上看，我国预算的细化程度不高。尽管预算单位编列了部门预算，但部分预算支出仍没有细化到具体单位、项目和用途，一些专项补助尤为如此。甚至许多资金不作预算，起不到预算的作用。

除此之外，我国预算的收支科目分类标准也不统一。目前按经济性质、支出功能、部门设置进行交叉分类的做法，使性质上相互交叉，以至于区分的界限模糊不清，内在逻辑关系不够严谨，导致预算收支科目体系比较松散，不便于统计和分析，也与国际不衔接。

三、对策建议

（一）完善法律制度

抓紧制定和完善人大及其常委会预算审批监督方面的专项法律、法规和地方性法规，明确地方人大及其常委会审批监督预算的范围、内容、程序，并对预算编制、初审、超收收入的使用，不同预算科目之间的资金调剂，以及按时提交预算草案和预算违法责任追究等重大问题，作出详细规定。为预算制度的完善提供有力的法律保障。

（二）加强公开预算

在政府预算的全过程中，应在全社会树立这样一种观念，即公共财政的本质是委托理财，主权在民，政府受托实行公开预算，就是要把政府预算的全过程公之于世，让所有的社会公众都有渠道了解和参与政府预算编制和决策过程，有机会表达自己的意见和偏好，有权利监督政府预算资金的使用。这有利于增强公众对政府的信任度，提高公众主动纳税的意愿和遵纪守法的自觉性。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施。

（三）完善预算的编制

调整预算编制时间。预算编制是一个细致的工作，需要收集大量的数据，针对我国的情况，应将预算的编制时间进一步提前，以保证最终形成的预算准确。

强化部门预算。要按标准支出预算法来编列部门预算，即在充分调查研究的基础上，根据实际需要和历史资料，建立标准定额指标体系，以此来编列各预算单位的部门预算。对于预算单位的人员支出，宜根据统一的人员支出定额标准来编列预算：对于预算单位的公用支出，应依照预算单位规模、职责、工作性质和工作量的不同，建立分类、分档的公用支出定额标准来编制预算。

（四）建立刚性预算

一是立法机关的监督。其目的是要使预算收支活动符合法定程序和规则，尤其是要解决政府预算频繁调整的问题。从长远看，应对人大代表的构成和职能作出一定调整，要增加人大代表中非政府代表的数量并应逐步使人大代表职业化，从而使人大对预算的监督更加具有民意基础和代表性。

二是财政、审计机关的监督。要强化财政部门对部门预算执行情况进行日常监督，要对重大预算收支项目进行审计监督，防止和发现政府预算执行中不严格执行预算约束的不法行为。

三是公众舆论的监督。在公开预算的前提下，公众与媒体可对预算执行情况进行监督。如果预算中出现的问题被曝光，舆论压力大，代价高。因此，有关部门应积极创造条件，使政府预算方便易读，对普通公众来说变得易得、好懂、清楚、详细。

（五）建立预算全过程监督机制

注重事前监督。重点是防患于未然，对预算单位基础信息的收集、整理、分析，通过预算编制审核，实现监督检查，阻止非法的或没有效益的资金安排。为此，各级人大可以提前介入预算编制过程，监督预算编制的合法性。

加强事中监督。应加强预算执行阶段的审查监督，通过监督及时掌握财政收支进度和存在的问题，及时采取调节措施，促进财政收支计划的实现。同时，加强专项资金、基金管理的监督。

完善事后监督。完善预算执行决算评价及责任制度，对决算报表进行审查，对违规违法问题，应建立责任追究制度，对规定的法律责任、责任主体和执法主体、执法权限、执法方式、追究程序以及监督保障措施加以明確规范。通过事后的监督，总结成功的经验，分析存在的缺点和问题，采取措施堵塞漏洞，不断完善管理。