大唐税改：两税法如何跑偏

唐博

从内容看，“两税法”新政有利于增加国家财政收入、减轻百姓负担;从战略上看，是用经济手段将各地的财政自主权收归中央，起到对藩镇割据釜底抽薪的作用。

大历十四年（779年），唐朝首都长安的大明宫。

户部呈来的大堆紧急奏札，令唐德宗还没享受完登基大典的喜悦，就不得不面临税制崩盘、国库亏空的危局。帝国的大厦表面光鲜，根基却在溃烂。必须改弦更张，换个活法。

在这堆奏札中，有份令唐德宗眼前一亮。宰相杨炎将其筹谋已久的税改方案，在这份奏札中和盘托出。经过半年多的君臣研议，唐德宗决定力排众议，不搞试点，直接颁行。

建中元年（780年）正月，这个名曰“两税法”的新税制，连同新皇帝的第一个年号一起，在全国人民面前亮相。

推倒重塑

陜西唐长安城大明宫遗址。

唐帝国的赋税收入，主要是以均田制为基础上的“租庸调制”来保障的。然而，长期以来的土地兼并破坏了均田制，自耕农大量消亡，沦为佃农或流民，使租庸调制形同虚设。安史之乱不仅摧毁了唐王朝的小农经济基础，而且随之而来的藩镇割据，使真正听话、按时给朝廷纳税的区域急剧缩小。开销日增，收入锐减，老百姓的税负越来越重，加上朝廷对地方失控，乱收费乱摊派的现象屡禁不止，一些富户勾结官府，利用税制缺陷，故意逃税，将税负转嫁到穷人头上。

按照宰相杨炎的思路，“两税法”就是针对这些弊病而去的，至少做了五方面创新：

其一，量出以制入。一反“量入为出”的传统财政原则，提出“先度其数而赋于人”。先对国家财政支出做预算，再据此核算与之匹配的财政收入。这种需求端导入的财政治理模式，开创了编制财政预算的先河。

其二，优化标的物。“以资产为宗”。就是按土地、财产的多少来确定应纳税额。“其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准，而均征之”。计税简便易行，拓宽征税广度，体现公平公正。

其三，归并税和费。将繁杂的税费简化归并为户税和地税，以居住地户籍人口和财产状况分别课税。居无定所的商人，在途经州县纳税。有利于税制简化和税负瘦身，堪称唐代版“费改税”。

其四，税收货币化。规定除田亩税以谷物形式交纳外，其他类型赋税一律折合成钱币缴纳。推动农民将应税物资投放到市场上售卖，繁荣商品经济，提高货币信用度和流通效率。

其五，纳税定期化。一年分夏秋两次征收。“夏税无过六月，秋税无过十一月”。对于纳税人来说，只交一次即可。如有延误纳税等特殊情况，可由有关部门统筹协调。

缴税分两季，税种分两类，故名“两税法”。

两税法出台后，得到当时高层和后世史学家的高度评价。翰林学士陆贽就称赞杨炎“扫租庸调之成规，创两税之新制”。胡均《中国财政史讲义》称赞两税法“杜侵欺，均贫富，既可救一时之弊，而其简单易行，规模式廓，尤足以笼罩千年”。

从内容看，“两税法”新政有利于增加国家财政收入，有利于减轻百姓负担;从战略上看，两税法是用经济手段将各地的财政自主权收归中央，能够起到对藩镇割据釜底抽薪的作用。然而，新政的实施，不仅顶层设计要符合实际，还要得到有力执行。唐德宗治下的帝国官僚体系，能否将好事办好呢？

善政跑偏

贞元三年（787年）十二月，唐德宗在长安城外的新店打猎，偶入一农户家里。按说，天子驾临，百姓肯定受宠若惊，山呼万岁，甚至语无伦次。可是，这位名叫赵光奇的农民，却三言两语把皇帝搞郁闷了

赵说：“盖由陛下诏令不信于人，所以然也。前诏云‘于两税之外悉无他徭，今非两税而诛求者殆过之，后诏云‘和籴于百姓，曾不识一钱而取之，始云‘所籴粟麦，纳于道次，今则遣致于京西，破产奉役，不能支也。百姓愁苦如此，何有于乐乎……”

这位踌躇满志的皇帝万没想到，自己苦心推行的两税法，特别是三令五申 “除两税外，应有权宜科率、差使一切悉停”，非但没有给百姓带来福音，反而落得政府失信的恶名。赵光奇的抱怨，只是两税法在执行层面“跑偏”的一个缩影。

贞元十年（794年）五月，陆贽对两税法的制度缺陷给予了严厉批评：一是“不务齐平”，没有规定全国统一税额;二是“但令本道本州各依旧额征税”，州府掌握征税自主权;三是州府各自为政，税负轻重差异较大;四是税收统计、解送工作混乱无序。四个问题归结起来，就是为执行层面的胡作非为开了绿灯。

制度设计的问题，违背了税收公平原则，引发了诸多社会问题。首当其冲，就是逃税。“旧重之处，流亡益多，旧轻之乡，归附益众”，从重税区逃到轻税区。当地官府为完成征税任务，就把逃亡人口的税额摊派给没逃亡的人，导致许多纳税人家破人亡，加剧更多人的逃税冲动，陷入恶性循环。

货币化纳税，本是促进商品经济的有益举措，但给纳税人添了很多麻烦。农民不得不将实物运到京城附近，徒增运费，还要被迫客串商人，将实物变现，更要承受当时“钱重货轻”、通货紧缩带来的实物贬值损失。据统计，到元和十五年，铜钱升值5倍，也就意味着在税额不变的情况下，实际税负增加了5倍。

中央政府曾想履行监管之责，治理乱象，却山高水长，鞭长莫及。

归咎人祸

最糟糕的是地方官的营私舞弊和任性加征。

实物变现，对纳税人来说，有“虚估”和“实估”两种价格。前者是中央政府制定的保护价，高于当时市场价;后者是地方自行制定的官价，选取当时最低的市场价为标准。有些官府利用两者的价差，实价收购实物，再虚价卖给百姓，牟取暴利。

至于苛捐杂税，旧的归并了，新的又来了。建中二年（781年），朝廷有战事，开支巨大，便将商税从三十税一提高到十税一。两年后，朝廷又开征屋间架税和算除陌钱，前者类似房产税，后者类似交易税。

中央带头出尔反尔，地方自然群起效尤。淮南节度使陈少游、剑南西川观察使韦皋先后奏请增加两税税额20%，分别获批。

自此，唐德宗自废武功，两税法的规则自他而兴，由他而毁。

贞元九年（793年），唐德宗大赦天下，宣布“诸司使及诸州府，除两税外，别有科配，悉宜禁绝”。如此话语，所有人只当一纸空文，呵呵而已。

此时，两税法的推动者杨炎，已经逝去十二年了。曾几何时，他位极人臣，深受皇宠;曾几何时，他成就斐然，风光无限。然而，他卷入了朝堂之上的派系倾轧，整死大批政敌，并将责任推给皇帝。说到底，杨炎只是技术官僚，做点设计，搞点权谋，缺乏宰相应有的大局观和政治敏感性。

建中二年（781年），轮到别人来整杨炎了。失去了皇帝的信任，他的仕途也就到了头。流放路上，他感慨良多，以《流崖州至鬼门关作》寄托自己的情怀：

一去一万里，千之千小还。崖州在何处？生度鬼门关。“生度鬼门”，斯人已去。杨炎的个人悲剧，或许也是这场改革避不开的代价吧。

（作者为中国人民大学历史学博士）