财政资金支持农民专业合作社绩效评价的理论思考

陈祥云

摘要：对财政支出进行绩效评价，已经成为我国财政体制改革的目标。财政资金支持农民专业合作社属于公共财政支出，其目的是促进农民专业合作社的发展，进而推动农业、农村经济发展和农民增收致富。因此开展财政资金支持农民专业合作社绩效评价，是加强财政支出管理，建设高效、透明政府，深化财政预算体制改革的必然要求。本文首先论证了财政资金支持农民专业合作社进行绩效评价的理论依据，然后通过梳理有关财政支出绩效评价的政策文本和实践，分析了当前财政支出绩效评价的不足之处。最后，从引入第三方评估机构、完善评估内容、创新评价方法、健全评价指标体系和强化评价结果运用五个方面提出了构建财政资金支持农民专业合作社绩效评价体系的建议。

关键词：财政资金；农民专业合作社；绩效评价

在各级政府资金和政策的大力扶持下，农民专业合作社在我国得到迅猛发展。根据农业部的统计数据显示，截至2014年底，纳入统计调查的农民专业合作社总数达113.8万个，比2013年底增加25.4万个，增长28.7%，其中，被农业部门认定为示范社的10.7万个，占合作社总数的9.4%。农民专业合作社实有成员达5593万个（户），比2013年底增长17.1%，平均每个合作社实有50个成员。2014年各级财政扶持资金总额达54.7亿元，共扶持合作社3.5万个，平均每个合作社获得扶持资金15.5万元。但是财政资金是否真正发挥到了其应有的作用、其绩效如何，是值得我们思考的问题。已有研究表明，财政资金支持农民专业合作社存在着资金支持方式不合理、划拨渠道不畅通、管理不科学、缺乏监督与考核等问题，导致资金缺乏一定的公平性、使用效益不够显著、未能充分发挥其应有的作用。因此，对财政资金支持农民专业合作社进行绩效评价，考核财政资金管理、使用、产出绩效，是提高财政支出的经济、社会效益和效率，实现政府、合作社和农民共赢的重要手段。

一、财政资金支持农民专业合作社绩效评价的理论依据

（一）公共财政理论。

丁学东、张岩松认为我国农村纯公共产品包括：国家粮食安全、农产品质量安全、农村清洁饮水、生态环境建设和保护、农村扶贫开发等；准公共产品包括农村非义务教育、农村科技推广、小型公共基础设施、农村公共环境整治等。农民专业合作社在农村经济、社会、教育领域不自主地扮演着重要角色，提供了部分农村纯公共产品和准公共产品，例如国家粮食安全、农产品质量安全、生态环境建设和保护、农村非义务教育、农村科技推广等产品。按照公共财政理论的观点，在市场失灵的状态下，这些公共产品和准公共产品应该由政府来提供，以弥补市场失灵所带来的缺陷。因此，基于农民专业合作社在农业、农村发展中所发挥的重要作用，以及保护农民的利益，政府都会采取财政支持以弥补由于市场失灵导致农村公共产品供给不足的缺陷。所以，财政资金支持农民专业合作社发展是市场经济下公共财政支出的客观要求。随着我国财政体制改革的深入，改善政府在公共领域支出效率成为财政支出的目标，对财政资金支持农民专业合作社开展绩效评价，是提高公共财政支出效益和效率的客观要求。

（二）新公共管理理论。

20世纪70年代，西方国家陷入经济“滞胀”危机，政府财政赤字增大、机构膨胀、管理效率低下，并引发了政府改革浪潮，在此背景下，新公共管理理论诞生。该理论重视政府部门提供服务的效率和质量，主张通过实现绩效目标控制，采用私营部门成功的管理手段来实现政府支出项目效率和顾客满意度的提高。为此，它主张放松行政规制，实行绩效目标控制，以顾客或市场为导向，根据顾客需求向顾客提供服务，并对公共服务进行评价。政府公共部门的绩效评价以经济、效率、效益为目标，根据组织和具体工作的性质和特点，从成本效率、投入產出比、服务质量、客户满意度等方面设计指标体系，将绩效评价量化，以便更好地进行绩效评价分析。它以财政支出绩效为目标，以绩效评价为手段，对财政资金的使用全程进行评价和管理，重视产出和结果，从而提高了公共支出的绩效和顾客满意度。对财政资金支持农民专业合作社进行绩效评价是贯彻、落实党中央、国务院建立预算绩效评价体系、推行政府绩效管理和行政问责制度的必然要求；是建设高效、责任、透明政府的客观要求；是加强政府财政预算管理的迫切要求。

二、现有财政资金支出绩效评价的相关管理规定

在政府财政预算资金绩效评价方面。党的十六届三中全会上提出“建立预算评价体系”，标志着我国开启了预算绩效管理时代。2005年财政部印发的《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》（财预[2005]86号）首次规范了绩效考评的内容和方法、绩效考评的目标、组织管理和工作程序、绩效考评结果的应用。2011年财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号），办法规范了绩效评价的对象和内容、绩效目标、绩效评价指标、评价标准和方法、绩效评价的组织管理和工作程序、绩效报告和绩效评价报告、绩效评价结果及其应用。与财预[2005]86号文件相比，在评价范围上包括纳入政府预算的资金和纳入部门预算管理的资金。2015年开始施行的新预算法以法律形式确立了公共财政收支中的绩效管理要求，“讲求绩效”在总则中作为一条重要原则，编制预算时要参考上一年度有关支出绩效评价结果，预算执行和监督环节要求进行绩效评价，在决算环节要审查绩效情况。可见，财政预算绩效管理已经贯穿预算活动整个过程。

在财政支农资金绩效评价方面。为推动财政支农资金整合工作，建立对县级财政支农资金整合的奖励机制，提高财政支农资金使用效益，2008年财政部制定了《县级财政支农资金整合工作考评暂行办法》（财农[2008]144号）。2009年，为切实提高中央财政现代农业生产发展资金的管理与使用效益，建立健全激励和约束机制，财政部发布了《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》，随后在2011年和2013年进行了两次修订。一方面反映了中央对中央财政现代农业生产发展资金绩效管理工作的重视，另一方面说明财政资金绩效评价工作实施情况不尽人意。2013年修订后的《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》（财农[2013]2号）从资金分配、方案编报与资金下达、资金使用管理、绩效评价和监督检查等方面将现代农业生产发展资金绩效评价进一步规范化，为实际工作提供了法律依据。

在财政支持农民专业合作社资金管理方面。2004年7月财政部印发的《中央财政农民专业合作组织发展资金管理暂行办法》（财农[2004]87号），对中央财政农民专业合作组织发展资金来源、申报条件、支持内容、资金使用与管理等方面进行了规范。该办法于2013年7月修订后重新发布，修订后的办法与财农[2004]87号文件相比在扶持条件和范围、资金分配和下达、资金管理和使用、监督检查等方面提出了严格的管理要求。并且提出依照《财政违法行为处罚处分条例》对虚报、冒领、截留、挤占、挪用资金的行为，追究法律责任。

中央财政部门没有出台专门的财政资金支持农民合作组织绩效评价的规定，部分地方财政部门根据中央有关文件精神，在制定财政资金管理办法中涉及到了绩效评价。例如浙江省制定的《省财政农民专业合作社专项资金管理办法》，江西省财政厅发布的《财政支持农民专业合作社专项资金实施方案》，山东省财政厅发布的《山东省财政支持农民专业合作组织发展资金管理办法》等地方性法规里提到了要对财政资金进行绩效评价，并将评价结果作为下一期项目评审的依据。但是没有具体规范该如何进行绩效评价。

三、财政资金支持农民专业合作社绩效评价应考虑的问题

随着我国对财政支出绩效评价工作的逐步重视，各级政府积极推进财政资金绩效评价工作，结合现有的财政支出績效评价理论与实践，本文认为以下几个问题是开展财政资金支持农民专业合作社绩效评价应该考虑的问题。

（一）评价主体。

《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）第三条规定“各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体”；《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》（财农[2013]2号）第四条规定“ 绩效评价工作由财政部统一组织，分级实施”。可见，我国政府开展绩效评价主体是各级财政部门。这种绩效评价主体存在独立性不强的问题，各级财政部门既是财政资金的实施主体，又是财政资金管理与评价的主体，集运动员与裁判员两种角色于一身，从而影响了财政支出资金绩效评价的客观性与公正性。在西方国家大都设有专门的、独立的公共支出绩效评价机构，由这些机构来制定统一的评价标准、组织实施评价工作，保证绩效评价工作的独立性、公正性、权威性。

（二）评价内容。

现行的财政资金支出绩效评价内容主要关注资金的管理上的安全性与完整性、项目决策的科学性与公平性，项目管理的规范性、项目实施效果。财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）中规定财政绩效评价内容是包括项目决策、项目管理、项目绩效三个方面。《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》（财农[2013] 2号）规定财政部对省级财政（务）部门绩效评价内容包括实施方案制定、支农资金整合、资金项目管理、组织保障工作和违规违纪行为五个内容；省级财政（务）部门对项目县绩效评价内容在前述五个内容的基础上增加了项目完成情况、项目实施效果两项，即包括七个内容。综上所述，从评价内容看，现行绩效评价内容主要局限于项目本身，较少涉及项目外因素的综合分析，对项目所产生的经济效益和社会效益以及部门绩效不够重视。

（三）评价方法。

我国财政部门开展绩效评价时，可以选择的评价方法有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等五种。绩效目标及目标设置决定了所选择的评价方法。在实际工作中，财政部门广泛采用了比较法。财政资金支出服务于政府中心工作，在理论上存在明晰的目标，但是在实际操作中，目标申报及审批与预算编制存在时差，难以做到同步，从而导致目标后置而失去意义。已有的绩效评价方法都是采取打分来评价绩效，评分标准已经设定好了，主观性太强，从而导致评价结果科学性、有效性欠缺，有失公正，公信力不强。

（四）评价指标体系。

财政部门现有的绩效评价指标体系，一般包括投入类指标、过程类指标和产出类指标三大类。《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）提供的《财政支出绩效评价框架》和《财政支出绩效评价指标体系》中设置了项目决策、项目管理、项目绩效3项一级指标；项目目标等8项二级指标；目标内容等20项三级指标。《预算绩效评价共性指标体系框架》构建了我国绩效评价共性指标体系框架，该框架包括投入、过程、产出、效果4项一级指标；项目立项等6项二级指标；立项规范性等20项三级指标。这些指标体系基本符合财政支出绩效评价工作的需要，具有一定的可操作性。但是也存在一些不足，一是定性指标和定量指标的结构不合理，指标体系中定性分析过多，定量分析较少，这样容易使绩效评价工作流于形式，不能真实反映财政绩效水平；二是指标体系重投入、过程类指标，主要侧重于对项目、资金的管理，轻产出、效果类指标即对产出的绩效指标不够重视。因此，如何完善量化评价指标值和产出、效果类指标得进一步思考。

（五）绩效评价结果的运用。

虽然财政部门明确规定将绩效评价结果作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据，并根据绩效评价结果的好坏对相关部门予以奖惩。但是，我国财政绩效评价制度还不够成熟与完善，评价工作一定程度上流于形式，评价结果可信度不高，评价结果在一定程度上只作为档案资料保管，没有发挥其应有的作用。即使有部分单位将其作为决策、管理工作的参考和借鉴，但是对有关部门或个人应该承担的责任并没有约束力，使得绩效评价工作的权威性大打折扣。因此，绩效评价结果是否得到充分运用是绩效评价体系能否发挥作用的重要保证。

四、构建财政资金支持农民专业合作社绩效评价体系的建议

构建财政资金支持农民专业合作社绩效评价体系是提高财政资金管理水平的重要举措，是提高资金使用效益与效率的需求。借鉴我国财政支出绩效评价工作的经验与不足，在构建财政资金支持农民专业合作社绩效评价体系应从以下几个方面进行完善。

（一）引入第三方评估机构。

现行的财政支出绩效评价主体存在独立性与公正性不足的缺陷，从而影响绩效评价结果的公正与可信度。因此，绩效评价主体保持其独立性才能客观公正地对项目进行评价。2012年财政部印发的《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》的通知中提出“探索引入第三方评价”，因此引入第三方评价，对于保证财政资金的绩效评价结果的客观公正、科学有效，有着积极的意义。首先，财政部门要积极引入第三方评估机构。已有地方财政部门积极探索在财政支出绩效评估过程中引入会计师事务所、资产评估事务所等第三方机构作为评估主体，并且也取得了一定成绩。要更好发挥第三方作为评估主体的积极作用，政府部门要通过建立健全相关管理制度，确定准入条件、工作流程、费用标准、权利义务等问题，以便从制度上保证第三方开展工作。其次，建立第三方评估机构库。通过搜集各地具有专业能力的评估专家和评估机构组成第三方评价机构库，对库内机构资质进行评定，并进行动态管理，以保证第三方评估机构的质量。最后加强对第三方评价机构的业务的监管。通过定期或不定期的对第三方评估机构评价过程进行检查，包括现场评价、评价工作底稿、评估问卷数据真实性等；定期或不定期对第三方评价结果的质量复核，并与第三方评估机构的资质等级挂钩，从而不断提高第三方评估机构的专业水平和职业素养。

（二）完善评价内容。

财政资金支持农民专业合作社绩效评价内容既要关注项目资金投入、使用，又要关注资金产生的经济效益、社会效益。根据资金投入、使用、产出、效果全过程来进行评价，特别是要关注产出帶来的经济效益和社会效益，效果所产生的公平性与公众满意度。项目所带来的公平性和公众满意度，在现行的财政支出绩效评价中没有涉及到，却是衡量财政支出效益的一个重要方面，因此有必要在评价内容里增加此部分内容。

（三）创新评价方法。

建立通用指标体系是财政支出绩效评价的发展趋势，通用绩效评价指标体系中包含定性与定量指标，若采用前述评价方法则会导致评价结果不够准确，采用层次分析法则是比较合适的选择。层次分析法简称AHP法，它是一种简便、灵活而又实用的多准则决策的定量分析方法。首先建立层次模型，将复杂问题中的各种因素通过划分为相互联系的有序层次，使之条理化，将评价目标按目标层、准则层、指标层顺序分解为不同的层次结构；然后利用求解判断矩阵特征向量的办法，求得每一层次的指标对上一层次某指标的权重；最后采用加权和的方法递阶归并各指标对目标层的最终权重，通过所有层次之间的相对权重并进行加权计算得到一个最终值，这个分值就是最终评价结果。若财政资金支持农民专业合作社绩效评价采用AHP法，计算过程与结果相对于其他方法要科学、客观、可靠。

（四）健全评价指标体系。

指标体系以财政资金支持农民专业合作社的目标为基础，以经济、效益、效率和公平为核心进行设计；其评价框架按投入、过程、产出、效果的流程构建；评价指标的选取上，对财政资金支持农民专业合作社过程中关键要素的提炼和归纳，运用层次分析法（AHP）确定评价指标的权重。

在指标设置上，应充分考虑将定量指标与定性指标相结合；将财务类指标与非财务类指标相结合；将社会效益指标与经济效益指标相结合。采用AHP法时，可将指标体系分为三个层次：最高层为目标层；中间层为一级指标按照财政资金投入、过程、产出、结果的过程来设置，即分为投入类指标、过程类指标、产出类指标和效果类指标；最底层为二级指标，根据一级指标的内涵分解且要体现绩效的经济性、效率性、效果性和公平性。一方面二级指标在选取时要根据绩效评价目标和理念来选择关键指标；另一方面二级指标要具有通用性的特点，以便适应不同层级的管理部门与使用者的需要。

（五）强化评价结果的运用。

利用AHP法确定各指标的权重后，采用综合加权平均计算出综合评分，根据评分结果就可以判断财政资金支持农民专业合作社的绩效，得分高表示财政支出绩效高，反之就低。评估机构完成书面绩效评价报告后，应及时向财政部门反馈财政支出绩效评价情况。财政部门根据绩效评价报告，对财政资金支持农民专业合作社取得的成绩、存在的问题向被评价部门进行通报，并上报给各相关部门，以供各级政府、领导掌握财政支出项目实施情况，作为决策时的参考依据。同时，政府应建立对财政支出激励和约束机制，根据财政资金使用绩效，对被评价部门或者组织、个人给予奖励或惩罚。对绩效评价结果较好的，财政部门和预算部门可予以奖励或继续支持；对评价结果较差的，应予以通报批评，并责令其限期整改，直至取消该项财政支出；对涉及到单位或个人违规的，要根据相关法律、法规的规定进行处罚以维护绩效评价工作的权威性。另外，根据政务公开的要求，将绩效评估结果主动通过报纸、门户网站等媒体上向社会公开，以提高绩效评价结果的透明度，主动接受社会监督。通过强化绩效评价结果的运用，才能发挥财政资金支持农民专业合作社绩效评价的监督约束功能，提高财政资金管理水平和使用效益与效率。

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