我国环境民事公益诉讼主体制度探析

■叶 阳

我国环境民事公益诉讼主体制度探析

■叶 阳

环境民事公益诉讼主体制度一方面必须遵循诉权普遍的理论基础，另一方面必须考虑节约司法资源、提高诉讼效率的现实需求，因而其理论与实践必然产生现实的差异。在司法实践中，裁判者应当根据立法目的对法律的规定作出妥当解释，推动环境民事公益诉讼在我国持续、健康发展。

环境民事公益诉讼;社会组织;保护公益;专业能力

2014年《环境保护法》的颁布施行，标志着环境民事公益诉讼制度已在我国正式确立，司法在生态环境保护中的地位得以凸显。相对于传统民事诉讼，环境民事公益诉讼最为特殊之处，在于其原告是与案件无利害关系的人。尽管当前法律已经对民事公益诉讼主体资格作出了相对明确的规定，但司法实践中仍然存在一些不同认识，有必要加以探讨。

一、理论与实践的现实差异

尽管不同国家的环境公益诉讼制度大相径庭，但基本是以环境权理论、公共信托理论以及“私人检察官”理论作为理论基础。其中，环境权被认为是我国环境法律制度中的核心问题。何为环境权，相关学者从不从角度进行了论述。例如，有学者认为，环境权是指人们在适宜健康的良好环境中生活的权利。［1］有学者认为，环境权具有代际性，是当代人和后代人共同享有的权利。［2］有学者认为，环境权既包括享有适宜环境的权利，还包括保护环境的义务。［3］还有学者借鉴传统民法中人格权的概念，将环境权区分为一般环境权与具体环境权。其中一般环境权为尚未上升为权利的环境利益，而具体环境权则包括日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、观赏权等已经被各国制定法所承认的已经明确的环境权。［4］尽管理论界众说纷纭，但由于环境权在权利的主体、客体、权利范围等重要问题上均存在很大的不确定性，至今我国相关立法对此未予规定。

环境公共信托理论最早起源于罗马法对公共资源的规定。英国继受了罗马法的公共信托思想，在此后为美国吸收和发展。环境公共信托理论肯定了环境资源的生态、美学、文化、科学价值属于全体公民包括未来公民所有，确认了政府作为公共生态环境产品管理和保护者的权力和职责，授权个人和团体对发现任何不利于环境公共利益的行为提起诉讼。

“私人检察官”理论则被认为是美国公民诉讼制度的基础，是为防止行政权力的过度扩张对公共利益造成损害而发展产生的一项理论。所谓环境公益诉讼领域的“私人检察官”，是指当政府环境行政主管部门没有及时履行环境保护职能，且在原告合理通知期限内（一般为60天）内仍未采取必要措施的，原告可以取代政府环境行政主管部门，代表公共利益起诉环境污染者或生态破坏者。从立法上看，《美国清洁空气法》《清洁水法》《濒危物种法》等相关法律对此均作出了相关规定。

不论环境权、环境公共信托或是“私人检察官”理论，都是建立在公共环境资源为全体公民所有，环境利益属于公共利益的基础之上，因此其必然产生人人都有权提起环境公益诉讼的结论，从而突破传统民事诉讼中关于原告必须为利害关系人的基本原则。但从司法实践来看，对诉讼主体进行适当限制以提高诉讼效率，节约司法资源却成为世界各国的通行做法。在这里，理论与实践出现了现实的巨大差异。

以德国为例，德国法明确将个人排除出环境公益诉讼的主体范围，明确只有社会团体才有权提起环境公益诉讼。根据德国相关法律的规定，社会团体应当符合在章程中明确规定的条件：设立的目的是为了保护自然环境，活动范围至少跨越两个州，成立时间3年以上且在此期间内持续开展环境保护活动，具有相关专业能力等严格规定要求，并经联邦环境、自然保护和原子能安全部许可。［5］除德国外，如意大利、比利时、瑞典等欧洲国家均对能够提起环境公益诉讼的组织作出了相关限制性规定。

美国则采取了损害关联的模式。美国的公民诉讼允许公民个人和社会组织提起诉讼，但要求原告必须要证明其受到了“事实的损害”。所谓“事实的损害”，是指损害必须是具体的而不是抽象的，是实际上的、迫近的和特别的损害，而不是推测的、臆想的和假想的。［6］在著名的塞拉俱乐部诉莫顿案中，联邦最高法院认为“事实上的损害”是原告应当属于受到损害的群体中的一员，而不能是与案件没有利害关系的任意主体，从而在一定程度上限制了原告主体资格。

印度则是从诉讼动机对原告的资格加以限制。印度法院在决定是否受理案件时充分考虑对滥诉的预防，将原告的起诉动机和目的作为是否赋予其主体资格的重要要件。如果原告确实出于维护环境公共利益，则其诉讼应为法院受理。而如果原告起诉时系基于个人的利益，或者基于对被告的私怨、敌视，或者基于纯粹的商业目的，则法院将对其起诉予以驳回。例如在一起案件中，印度最高法院基于类似民法“以合法形式掩盖非法目的”的理由，认为原告将个人私益伪装成公益而提起诉讼构成违法，法院不应当予以支持，从而驳回了原告起诉。［7］(P135)

从我国的情况看，自2007年开始，部分地区人民法院就已经开始尝试探索审理环境民事公益诉讼。在此阶段，法院对原告主体资格掌握较为宽松，除了严格禁止公民个人提起诉讼外，对其余主体并未作出限制，检察机关、行政主管部门、社会团体等都曾提起诉讼。2012年《民事诉讼法》首次对公益诉讼制度作出规定，确认适格原告包括“法律规定的机关”以及“有关组织”。但是，“法律规定的机关”因缺乏法律规定而沦为一纸具文，“有关组织”又因缺乏具体标准，导致环境民事公益诉讼案件数量的急剧下滑。2014年《环境保护法》进行修改，在对“有关组织”进行界定时，由于担心滥诉对经济发展造成影响，曾一度将中华环保联合会列为环境民事公益诉讼的唯一主体，遭到了社会各界的激烈批评。最终，《环境保护法》正式稿确定环境民事公益诉讼的适格原告，为在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，无违法记录的社会组织。从我国环境公益诉讼主体制度发展脉络来看，一以贯之地体现了对原告资格进行适当限制的立法倾向。

二、现行法律体系下主体资格的辨识

之所以在主体制度问题上出现理论与实践的差异，是源于司法资源的有限性和环境民事公益诉讼对诉讼目的和诉讼能力的较高要求。如果任何个人和组织都可以提起诉讼，难免导致滥诉的发生，使得有限司法资源不堪重负，反而不利于环境资源的保护。因此，尽管人人皆可提起环境公益诉讼在理论上如此美妙，但在司法实践中并不具有可行性。出于这一考虑，我国立法和司法向来排斥公民个人提起环境公益诉讼。对此，有反对者借鉴美国的公民诉讼制度，主张我国应当将公民个人纳入公益诉讼的主体范围。笔者认为，这一观点值得商榷。首先，正如前文介绍，美国虽然没有禁止公民提起诉讼，但要求原告必须受到“事实的损害”，而我国却没有类似限制。其次，尽管法律允许，但司法实践中美国公民却很少以个人的名义提起诉讼。与之相对的是，由几个大型环境保护团体提起诉讼成为公民诉讼的主要形式。在一些情况下，即便当前没有适当的团体，相关公民也更倾向于成立相关团体来代表自身的利益提起诉讼。正如有学者指出，正是团体这种高度发达的社团组织,极大地推动了美国公民诉讼制度的发展。［8］再次，由公民个人的诉讼能力参差不齐，诉讼利益各不相同，能否属于保护公益裁判者难以辨别。故就现阶段而言，公民个人只能就因环境侵权导致的人身财产权利损害提起诉讼，而不宜赋予其环境民事公益诉讼的主体资格。

应当说，在法律已作出相对明确规定的情况下，对环境民事公益诉讼主体资格的探讨，似更应当转向“解释论”。《环境保护法》第五十八条规定环境民事公益诉讼的主体为符合一定条件的社会组织。所谓社会组织，是指在我国民政部门登记的，不以营利为目的，社会自主发起主要开展公益性或互益性服务活动的组织。根据民政部门的相关规定，社会组织具体形式包括社会团体、基金会和民办非企业单位等三种类型。

按照上述规定，社会组织的主要特征在于其具有保护公益的目的和专业的能力水平。这两项特征与环境民事公益诉讼主体构成要件完全契合，体现了保护环境公益的目的和环境相关专业能力。保护环境公益的目的，是指原告具有保护环境公益的强烈愿望，在诉讼时其自身的利益与环境公共利益具有一致性，而与污染者利益存在着竞争性，合理避免其不正当利益对诉讼的不利影响。［9］环境相关专业能力，是指原告在诉讼时具有足以应对环境诉讼所要求的人力、物力、资金以及特殊专业法律知识和科学技术支持。然而，作为环境公益诉讼原告而言，其不仅应当具备这两项要件，而且对二者亦有一定程度上的要求。因此，一方面，不是所有的社会组织都符合环境民事公益诉讼的原告资格；另一方面，可能还有其他类型的社会组织具备这两项要件，可以作为原告提起诉讼。于是，这就需要对社会组织同时作适当扩张和限缩的理解。扩张主要体现为，当今后出现符合上述特征的社会团体、基金会和民办非企业单位等三种类型之外的新型组织，可以直接将其视为适格主体而无须另行立法规定；而限缩主要体现为，必须限制保护环境公益目的尚不能确定、专业能力不足的社会组织在其不熟悉或是没有经验的环境保护领域提起诉讼。实践中，在判断某一社会组织是否符合上述规定，应当关注以下几个方面问题。

第一，紧密结合立法发展，妥善处理新类型社会组织提起的诉讼。根据民政部的相关规定，社会组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位。但正如前文所述，随着新型社会组织类型的出现，当该组织以保护环境公益为目的且具有专业能力时，即应予确认其主体资格。例如，2016年施行的《慈善法》第3条第5项规定，慈善活动包括防治污染和其他公害，保护和改善生态环境。可见，慈善组织亦具有保护环境公益的目的和专业能力。而根据该法第八条第二项的规定，慈善组织的形式包括社会团体、基金会和社会服务机构。故社会服务机构属于新出现的环境保护公益组织形式。如果今后有从事环境保护的社会服务机构提起环境民事公益诉讼且符合要件要求的，法院应当予以受理。此外，随着《民法总则》将“非法人组织”纳入民事主体的范围，新型社会组织可能会不断出现，对此司法实践必须妥善加以应对，在坚持公益目的和专业能力的前提下允许多元社会组织提起诉讼。

第二，妥当理解“专门从事环境保护公益活动”内涵。《环境保护法》第58条规定的“专门从事环境保护公益活动”，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼司法解释》）第4条对此都进行了细化规定。根据《公益诉讼司法解释》的规定，社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为法律规定的“专门从事环境保护公益活动。”司法实践中，需要进一步判断的是何为“环境公益”。这里要分两个层次理解。一是，要区分环境公益与环境私益。对于因环境污染、生态破坏导致的人身和财产损失均属于环境私益，只能由受害人依据《侵权责任法》的规定提起环境侵权之诉，而不能由社会组织提起公益诉讼。二是，环境公益应当作相对广义的理解。《环境保护法》第2条对环境要素做了概括加列举式的表述。因此，只要社会组织章程规定的宗旨和业务范围规定所保护的环境公益与法条所列明或概括的环境要素相关，都应视为保护环境公益。

保护人工环境是否属于保护环境公益？有观点认为，《环境保护法》第2条已将人工环境纳入了环境保护的范畴，且实践中已有河南、辽宁等地法院受理了社会组织针对人工环境的诉讼，故保护环境公益亦应包括对人工环境的保护。笔者认为，对此应当区分对待。对已经与自然环境融为一体的人工环境，由于两者无法区分，一损俱损，故对该人工环境的保护应当视为对环境公益的保护，例如受到保护的古村落，依山傍水，与自然风光共同形成了完美的景观。如果将村落破坏殆尽，不但构成对人工环境的破坏，自然环境的价值也将大幅降低，故社会组织对该古村落的保护应视为对环境公益的保护。相反，对于城市中的历史名人故居而言，其保存的目的是与自然环境无涉而纯粹在于历史价值与人文价值。如果该故居受到破坏，很难认为是环境公益受到了损害。因此，对纯粹人工环境的保护，笔者倾向于不属于保护环境公益的范畴，否则将导致环境公益的范围无限扩大，反而冲淡了生态环境保护的核心功能。

第三，宽松把握关联性要件的边界。社会组织提起公益诉讼涉及的环境公共利益，应与社会组织的宗旨和业务范围具有一定关联。这是《公益诉讼司法解释》第4条对社会组织作出的特别限制。何为“一定关联”？最高人民法院发布的第75号指导性案例——腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼案裁定书指出，司法解释对“一定关联”的规定，目的仍然“是为了保证社会组织具有相应的诉讼能力”。根据目的解释，只要社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围的具有关联性且足以保证其具备专业能力，即可以认为符合关联性的要求。

因此，“一定关联”的边界在于是否影响社会组织的诉讼能力。如果关联性弱到足以导致社会组织丧失相应的诉讼能力，则应当认为社会组织不符合关联性要件。从我国目前的实际情况来看，社会组织的“专业”仅仅相对于社会公众而言，而不具备精细的专业领域分工。占我国目前环境民事公益诉讼总数半壁江山的中华环保联合会、中国生物多样性保护与绿色发展基金会，其章程宗旨中均没有具体的业务范围，而是涵盖了所有与环境保护有关的事项，因而不具备区分关联性的基础。如果要求诉讼所涉及的利益与社会组织宗旨和业务范围必须高度关联甚至一一对应，其结果必然导致没有适格的社会组织提起诉讼。更为重要的是，我国目前环境民事公益诉讼与普通环境侵权诉讼同样适用因果关系推定以及无过错责任原则，大幅度降低了对社会组织的举证能力要求。综合上述分析，这里的关联性边界应当尽量宽泛。例如，候鸟迁徙时需要在途经的森林、河流、湖泊、湿地甚至人类居住的城镇休息、觅食、繁衍，在这一过程中，还需要有充足的食物来源，如鱼类、昆虫、植物果实等等，这些环境要素都应当视为与候鸟保护相关，若有宗旨和业务范围是保护湿地的社会组织提起与保护候鸟有关的环境民事公益诉讼，人民法院即应认定两者之间具有关联性。什么情况下可以认为没有关联性？从目前的司法实践来看，尚无法院以关联性的理由驳回社会组织的起诉。笔者认为现阶段，关联性的原则适用的空间应当是极为有限的。《公益诉讼司法解释》的该条规定，似更应理解为倡导性规定而非强制性规定。

第四，适当扩张成立年限要件范围。按照《环境保护法》的要求，社会组织必须连续五年以上从事环境保护公益活动才能具备原告资格。因为只有长期地、连续地、稳定地从事环境保护公益活动，才能最大限度地保证其具有较为坚定的环境保护公益目的，具备丰富的环境保护经验和较强的专业能力。在司法实践中，仍有值得讨论的问题。例如，某一社会组织从事环境保护公益活动已经十年，但直到诉讼前方在民政部门进行登记注册，是否构成从事保护公益活动连续五年？笔者认为，考虑到我国环境保护公益事业以及环境民事公益诉讼制度尚处于起步阶段，为了保障那些已经从事多年环境保护工作却因为种种原因尚未及时注册登记的社会组织的诉权，应当作有利于社会组织提起公益诉讼的解释。在最高人民法院2015年发布的一起典型案例中，法院认为原告虽然在案件起诉时成立尚不满五年，但由于其早在登记前已经从事环境保护公益活动且在起诉时已满五年，故符合“连续五年以上”的主体资格要件。

第五，严格适用消极要件。《环境保护法》要求提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取私利。牟利是对保护环境公益目的的根本违反，是社会组织主体资格的绝对消极要件。如果任由原告通过公益诉讼牟取私利，不但难以实现保护环境公益的目标，而且会造成环境司法的公信力严重损害，因而必须杜绝。经过三年的司法实践，伴随着环境民事公益诉讼的蓬勃开展，一些社会组织也开始试图利用个案牟取经济利益。例如，有的社会组织利用司法解释关于合理律师费等相关费用由被告承担的规定，故意提出明显超出合理范围的诉讼费用；有的社会组织通过私下与被告达成和解的方式收取好处费；还有的意图由其监管生态环境修复基金从而牟取利益。如果查明相关组织存在相关牟利行为，应当否定其环境民事公益诉讼的主体资格。

三、结论与展望

环境民事公益诉讼主体资格的确定，就是对原告是否符合公益目的和专业能力的判断过程。而法律在其中发挥的功能，正是将这一对抽象概念转化为具体的、可操作的规则，以便于司法实践把握。然而，由于文字表达的有限性和司法实践的复杂性，这一转化的过程必然伴随着信息的流失。同时，规则越具体、越明确，就越难以应对新情况、新问题。因此，司法实践中裁判者依据立法目的对法律作出妥当解释实为必须。笔者按照当前我国环境保护事业的发展状况、社会组织的现状等因素，对环境民事公益诉讼主体制度进行了部分解释。而随着将来的新形势和新发展，司法实践也应当作出符合时代特征的新解释。以关联性要件为例，如果将来社会组织大量涌现并出现相对精细的专业分工，司法实践对“一定关联”似应当作更加严格的理解，保证由案件所涉领域内的专业社会组织提起诉讼；如果将来地方性的社会组织得到充分培育，司法似还可以考虑将“一定关联”作地域性限制，以便于在污染发生地注册，对当地情况更加熟悉的社会组织提起诉讼。总之，在现行的法律体系下，对法律妥当解释应当作为环境民事公益诉讼主体制度的调节器，通过适当收紧或放松主体资格，推动环境民事公益诉讼在我国的持续健康发展。

［1］程杰.论环境权的宪法保障［J］.河南省政法管理干部学院学报，2000，（4）.

［2］吕忠梅.再论公民环境权［J］.法学研究，2000，（6）.

［3］蔡守秋.论环境权［J］.金陵法律评论，2002，（1）.

［4］冯佳斌.环境权的权利构造与立法实现——对德国“一般人格权”理论之借鉴［J］.广西政法管理干部学院学报，2009，（6）.

［5］陶建国.德国行政公益诉讼［J］.德国研究，2013，（2）.

［6］曹明德.中美环境公益诉讼比较研究［J］.比较法研究，2015，（4）.

［7］别涛.环境民事公益诉讼［M］.北京：法律出版社，2007.

［8］李艳芳.美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考［J］.中国人民大学学报，2003，（2）.

［9］李天相.环境公益诉讼原告的利益维护——以环保民间组织为视角［J］.法学杂志，2016，(8).

【责任编辑：宋 晴】

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1004－518X（2017）09－0203-06

叶 阳，中国人民大学法学院博士生。（北京 100745）