关于中小学生“减负”政策的再思考

◎ 何声钟

关于中小学生“减负”政策的再思考

◎ 何声钟

近年来，减轻学生过重负担的工作取得了一定成效，但是中小学生负担过重现象仍没有从根本上得到有效遏制。在国家全面推进素质教育、教育部门三令五申为学生“减负”的背景下，对减负政策进行再思考，提出监测、评估执行的办法很有必要。

减负；政策；思考

一、对中小学生课业负担的调查

中小学生课业负担过重，引起了国家的高度重视，出台了一系列减轻中小学生课业负担的政策。教育部颁布了《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和《国家教育事业发展第十二个五年规划》从国家层面提出建立中小学课业负担监测和公告制度，同时还举行了“减负万里行”活动，明确要求各地要深化综合改革，从源头上减轻学生过重课业负担，要建立、健全“减负”工作长效机制。各地教育主管部门也出台了与国家相配套的地方性减负政策。但由于种种原因，政策的执行并不理想。

我们通过对江西省22个县的中小学生进行问卷调查发现：仅有近 25% 的中小学生表示，“减负”后课业负担“明显减轻”或“有所减轻”，仍有约 30% 的中小学生认为课业负担不减反增；有超过 50% 的小学生完成家庭作业的时间超过 1 小时，其中就包括 二、三年级的低年级学生；而农村超过 30% 的小学生完成家庭作业的时间超过 1 小时。另外，城市超过 95% 的中小学生在接受各种课外培训或辅导，学生每天完成课外作业的用时在 60 分钟以下的只占 6.6%，而90 分钟以上的占 12.3%，120 分钟以上的占 70.1%，180 分钟以上的占 11%。

由于减负政策要求学校不得组织学生补课，社会上各类补习机构或辅导班趁机大势发展。据中国教育学会 2016 年 12 月 27 日发布的《中国辅导教育行业及辅导机构教师现状调查报告》显示：2016 年，我国中小学课外辅导机构营业收入增长迅速，达到 8000 多亿人民币，参加学生规模超过 1.37 亿人次，这些数据折射出中小学生负担的繁重。

作者认为，国家三令五申出台的中小学生减负政策并没有达到让中小学生真正减负的效果；而课外辅导机构的火爆，加重了学生的学习负担，也加重了家庭经济的负担。

二、中小学生课业负担过重的原因分析

造成以上尴尬局面，我们认为有五个方面的原因。

一是办学条件的客观差距以及考核指标的偏差，导致“减负”政策不能得到有效执行。主要表现为：教育设施和教师资源分配存在着区域之间和学校之间发展不平衡的现象；对学校和教师的考核过于注重学生分数，甚至有的地方教育行政部门明确给学校下达考试指标。

二是学校受到的压力导致了“减负”政策不能得到有效执行。一些地方领导为了政绩，家长为了孩子考入好学校，迫使学校不得不搞应试教育，不停地给学生加压。由此，有的学校认为，若完全按照政策规定来执行，必定会导致学生成绩下降和升入重点学校比率降低。于是，学校便设法顶着政策压力，加班加点提高学生分数。

三是家长原因导致“减负”政策不能得到有效执行。一些家长缺乏正确的成才观，认为只有分数高的孩子才有希望考入好大学，才能出人头地，生怕学校减负造成孩子落后于别人；另有一些家长把自己未完成的梦想强加在孩子身上，盲目给孩子加压。

四是政府和社会的评价，影响了“减负”政策的有效执行。政府和社会，尤其是一些地方政府领导，对学校、教师的评价往往唯分数论、唯重点论，看重的是考入重点学校的人数，直接影响着学校“减负”政策的落实。而转嫁到学生身上所体现出来的就是千方百计补课，提高考试成绩。

五是缺乏有效监管，影响了“减负”政策的有效执行。完善的监督体制机制的缺失，监管过程的随意性，对监管结果处理的缺失，再加上缺乏常态化的奖惩机制，导致出现“上有政策、下有对策”，“补课”等屡禁不绝的现象。

三、对“减负”政策的再思考

“减负”就是减轻学生过重的课业负担、家长的经济负担，同时也是减轻教师过重的身心负担。我们认为，要想让“减负”政策真正落实到位，一要明确政策的价值取向，只有转变思想才能改变行为，进而扭转困境；二要完善减轻课业负担监测制度，为政策执行建立科学的标准；三要完善配套措施，尤其要改革和完善评价制度、考试制度，才能保证减负政策有效执行；四要提升政策执行者的能力和素质；五要提高政策目标群体的积极性，发挥政策的高效能。

（一）提升“减负”政策的价值取向

教育政策的价值取向在社会的不断发展过程中逐渐改变，学生的负担表现形式也在不断变化。纵观世界教育发展可以发现：当教育带有强烈的功利性时，学生的学习往往处于被动地位，相互之间的竞争加剧，学业负担较重；反之，当重视学生发展的自身需要时，学生在学习中处于主动地位，学生负担便相对减轻。

1． 把握“减负”政策制定过程中的公共价值取向

在政策制定过程中，我们要明确它的公共价值取向，原因是我国政策长期以来由政府或专家提出并制定，而社会群体由于个体认知理解和个体所处环境的影响和制约，对政策的认识和判断有所不同，甚至出现偏差。由此，某些政策的制定就会产生局限性，社会公信度不高。因此，提高社会公众政策制定参与度就显得尤为必要。在减负问题上，政府应让社会群体，尤其是直接利益相关方，如家长和教师等积极参与到减负政策的制定中，实现减负政策社会利益最大化。与此同时，要保证他们参与政策制定在沟通或反馈方式上的通畅。如利用网络，保证政府和公众及时有效的互动与合作，政府既可及时掌握公众意见和建议，又可把情况的进展或遇到的问题反馈给公众，使政策更具科学性和可行性。

2． 提升“减负”政策执行过程中的以人为本价值取向

人们只有具备不断开拓创新的精神，才能摆脱“读死书，死读书”的牢笼，才能应对社会快速发展或变动带来的挑战。因此，建立以培养全面发展、具有独立创造性的一代新人的价值取向，应在减负政策执行过程中得以明确体现。教育观上要体现学生学习的“减量增效”；学生观上要发挥学生个体的主观能动性，提升其学习承压力，增强其减轻课业负担体验度；人才观上不唯成绩和学历是从，强调“天生我材必有用”的人才观，减轻学生课余学习负担。课程观上应强调学生和教师同是课程参与和开发的主体，教学是教师和学生的交往与互动，是师生共同发展的过程；课程的结构和设置上应体现基础性、普及性和发展性，注重学生的经历、体验和探索，避免学生被动学习，使学生的学习生动、活泼。

（二）加强政策执行的监测与评估

1． 加强课业负担监督检查机制建设

一是要明确监测主体。在课业负担建设机制上应保证督导队伍的建设，做好人员保障工作。二是在督导工作中定期测评与研究课业负担，确立具体的监测内容。如根据各地的实际情况对学生的学习时间、睡眠时间、考试情况、作业情况等进行分级。三是监测结果应透明公开。各级部门应利用网络设立专门课业负担网站，包括对课业负担政策的宣传、减负措施实施进展情况等通过网络对大众开放，定期公示监测结果，使公众了解并对结果进行反馈。四是设立专业的审核监测结果的部门，此部门应由专业的测评分析专家组成，赋予其一定的权利，通过权威性的审核，检验检测制度是否发挥了作用。五是加大奖惩力度，把制度的执行情况列入单位和个人年度工作考核，对积极执行政策的单位和个人进行表彰。若在执行过程中弄虚作假、变相抵制政策的，要对单位或个人进行严惩，以维护减负政策执行的严肃性。

2． 正确把握课业负担监督检查机制的原则

原则是机制的指导方向，首先要体现公平性。监督的目的是要监测各校各部门的真实情况，若不坚持公平原则，就不能为减负政策的制定或完善提供有效的依据。其次要体现全面、具体性。在开始之初，要对监测过程中有可能出现的问题做出准确的预设，然后对各项指标及指标之间需要注意的方面进行周密地考量，使得监督人员能够对监测对象的各个维度进行准确地测评，这样才能保证实施环节的有效性。最后应体现灵活性原则。监测结果的来源不能仅仅涉及学校领导和教师，还应考虑到学生和家长。在监测过程中，既要找到问题所在，又要在这个动态的过程中考虑到各方面的意见，逐步完善监测机制与标准。

（三）建立和健全“减负”政策执行的配套措施

1． 加强督导队伍建设和工作机制建设

督导队伍人员来源很复杂，有些地方督导人员年龄偏大，应严格按照国家督学的有关规定进行督导队伍建设。首先要热爱教育事业，具有较强的责任感，且年富力强。其次是在业务上熟悉国家教育法律法规，具有较高的教育教学管理和指导水平。最后是在工作上具备较强的组织协调能力、表达能力及观察分析能力。在工作机制建设方面，各级督导部门、各类学校、家长等相关部门或个体，在各阶段的督导检测工作中，应建立既分工又合作、上下与内外一致、层层落实的工作机制，督促学校转变办学观念，不折不扣地落实国家减负政策，实施素质教育，并引导家长树立正确的价值取向，与学校通力合作，主动承担减负责任。

2． 完善教师的评价制度和学生的考试制度

我国现有的教师评价制度以学生成绩或升学率为标准，社会上对优秀教师的评价也是依据其班级的学生成绩高低、排名前后来确定。所以，在教师评价制度上应多方考量，应从教师师德、课堂教学和教学研究等综合素质方面进行综合评价。这样才能提高教师教育教学水平和职业成就感，也才能对学生减负起到作用。减负不是没有负担，必要的考试具有激励或促进作用，应用综合性考核取代单一的选拔考核。考试内容上，不应以死记硬背的知识为主，而应注重对运用知识解决问题的考核，加重操作能力内容的比例。我们希望通过高考制度的改革，促进减负政策的落实。

3． 加强家长委员会及社会的监督

现在大多数学校成立了家长委员会，家校合作效果很好。但有些形同虚设，没有形成教育合力，也没有起到好的监督作用。每所学校都应建立家长委员会，成员应公平选举，而且需具备协调和监督等能力，对减轻课程负担的督导、测评等问题有较好的理解和分析。学校成立家长委员会后，要制定科学的规章制度，制定好目标与任务。社会方面，可以从社区入手，成立相应的社区减负委员会，成员可以从社区中不同职业的关注教育并对减负有自己看法的居民中选拔产生，定期对社区中有学生的家庭进行减负问题的访谈调查，掌握减负的动向并做到互相反馈。家长和公众参与减负工作，学校减负才能得到理解和支持。同时，教育行政部门还可以从中发现问题，对减负政策的执行机制进行及时的修正和完善。

（四）增强“减负”政策执行主体的素质

学校在“减负”政策的执行中，学校校长和教师作为政策执行主体，需要具备各方面素质。执行是个动态的过程，若执行主体没有较高的政策理解力和执行力，就无法保证政策的有效实施。

1． 树立正确的价值观，规范办学行为

校长是学校的第一责任人，首先要带头树立正确的办学观，以教师和学生为中心，转变已有的“应试”教育观念。其次学校应在学生的学习上注重品德的养成，提升学生的创新和实践能力，保证学生的身心和谐发展。再次在考评制度中，内容要做到综合性和评价主体的多元性，建立科学的促进学生健康发展的评价机制。最后在教学管理上应严格规范办学行为，课程设置上应重视学生实践和技能的培养，多开展综合实践活动和生动活泼的课外活动。

2． 教师转变观念，提高自身素质

一是教师要树立“以学生为中心”的现代教育观，倡导学生自主、合作、探究式学习，发挥好学生的自我效能。二是“减负提质”对教师的教学能力和专业素质提出了更高的要求，需要教师掌握现代教育技术和综合学科知识的运用，要重视教材和教学方法的研究，提高自身的教学能力。三是在教学工作中要求教师进行有效备课，在课堂教学中充当好引导者的角色，并有效地进行分层教学。四是在布置作业上，能对分层作业做到精心设计、保证质量；作业批改上，认真对待、及时反馈并加以修正。五是加强师德培养，时刻保持积极向上的心态，主动承担起对学困生的指导和帮助，经常与学生沟通交流，了解他们的动态，促进他们健康自主发展。

（五）提高“减负”政策的目标群体能力

1． 培养学生自我学习能力

学生是减负政策执行中的直接权益人，一旦学生自身产生良好的学习动机，就会自我调节，学习就会变得自觉而轻松。因此，学校应将培养学生自我学习能力作为教学重点来抓，加强培养学生自我学习规划能力，掌握有效的学习方法，让他们把学习当作乐趣，从内心喜欢学习，有积极的乐学心态。同时，要培养学生良好的心理素质和沟通能力，包括自信心、人格、自我调节等，能够正确对待和承受挫折、消除焦虑，能够和老师、同学和家长进行沟通。只有学生自身能力增强了，才会更好地主动应对负担，以正确的态度对待学习。

2． 转变家长的传统观念、营造和谐的家庭氛围

家长的理解和认同是落实减负政策不可或缺的重要因素之一。社会是多元的，不但需要高级专业人才，而且也需要高素质的普通劳动者。只有心智健康且有自我适应能力的人，才能立足社会，才能发展。因此，政府、学校、社会及媒体应引导家长树立正确的人才观，让家长理性看待孩子的学习和发展情况，对孩子的期望实事求是，找到孩子的潜能和优势，有意识地发掘孩子的潜力，并加以引导和教育，避免给孩子造成过重的学习压力或负担。同时，要引导家长树立终身学习的理念，与孩子一起学习、一起成长，营造和谐的家庭教育环境，使孩子有相对轻松的学习氛围，促进孩子身心健康发展。

[1] 教育部.关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知[Z].2000-1.

[2] 中华人民共和国中央人民政府.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）[Z].2010-7.

[3] 教育部.国家教育事业发展第十二个五年规划[Z].2012-7.

[4] 中国教育学会.中国辅导教育行业及辅导机构教师现状调查报告[Z].2016-12-27.

G40-011.8

A

1673-9949（2017）10-0003-04

（作者：南昌师范学院江西基础教育研究中心主任、教授）

［责任编辑：刘新丽］