如何研究县域治理的实际运作过程

刘 岳

如何研究县域治理的实际运作过程

刘 岳

（山东省委党校文史教研部副主任）

我的行政工作履历从乡镇党委书记、市委办公室主任到省委办公厅，历经省、市、县、乡四级党委，对党委政府决策和政策实践过程有一些感悟。如果长期做基层工作，思考问题可能就会更多着眼于政策的执行实践，如果长期在省级或中央机关工作，眼光则可能就会着重于政策的决策制定，各个行政层级的思维方式、认识角度、工作重点和行为模式有较大的差别。上一层级构成下一层级实施“情境定义”的结构背景，并且在这一背景中展开行动，形成连续不断的“结构化”的过程。这一过程的实际运作相当复杂，需要研究者在深入理解的前提下进行更加细致的分析。县一级在这一过程中是最重要的研究环节。

关于县域研究，瞿同祖的《清代地方政府》写得就很好。他是利用历史材料写出来这本书，达到了这样的研究深度。而现在我们有着如此丰富的现实材料，应当据此写出更好的县域研究的著作来，目前似乎还没有这样水准的著作出现。大家也许会觉得这些研究材料我搞不到，是秘密，实际上大多数我们需要的研究材料并不保密，我们写不出类似《清代地方政府》的著作，原因大概不仅在于进入现场和获得资料的难度问题上，我个人认为要从几个方面多考虑一下。

第一是县域研究的视角问题。至少在我阅读范围内，我觉得多数县域研究视角都是从某一个方面，某一个支流，某一个领域切入，做不到从总体上、性质上去把握和理解。贺雪峰老师反对农村研究中定量研究方法，其实他并不是反对这种方法本身，而是说在定性研究工作做得还没有完善、深入和细致的情况下，去进行定量研究不太可能得出正确的结论，反而往往会误入歧途。同样的，对于县域研究我觉得首先要对它进行总体上比较确切的把握。当然从技术上来讲，研究只能从某一个侧面进入，这是没有办法的事，但是如果始终缺乏总体的把握，从侧面进入，最后得到的结论往往只会是一些零碎、片段、偶然的认识。哪怕是多个这样的研究聚合起来，也不会是真实的、总体性的认识。霍金在解释“为什么要进行宇宙大爆炸的研究”时说道，如果人类最终搞清楚了宇宙大爆炸的一瞬间到底发生了什么，就意味着人类的理性到达了完善的程度，因为由此我们就明白了上帝的意图。这句话很有意味。所以说，我觉得在研究中要体现出国家的视角，也就是我们要清楚“县”这一级的诸多设置不是与生俱来的，很多方面看似自然演进、顺理成章、水到渠成，其实也都是在特定情形下为了解决严重问题而不断摸索创造出来的。国家要“县”这一级到底干什么？想要它完成的到底是什么使命？县委书记要到中央党校去培训，总书记会亲自接见，而县长就没有这个待遇；乡（镇）党委书记要到省委党校接受轮训，乡（镇）长则没有这个待遇，类似的一系列制度安排到底是出于何种缘由，为了解决哪些问题？农村研究和基层治理研究中，从技术上来说“村”这一级相对好分析，但是“县”就有点困难，很重要的是更加需要从国家的视角作深入的理解，也就是需要强调一种自上而下的总体性的视角。自下往上看和自上往下看的角度，看到的东西是完全不同的。县域的实践逻辑如此强大，如果没有这样一种“大局观”，很容易被这种逻辑同化掉，从最初的对种种“不合理”“不合规”甚至“胡作非为”地一味指责，很快转变为将既成事实合理化的辩护。

第二是应该更加强调“理解”的研究方法。大概接近于韦伯所说的“理解社会学”。比如说对干部的理解。在实践中观察到的干部“五加二、白加黑”的工作节奏和方式，学者认为干部只是在工作，但实际上这就是干部的生活，他的生活方式就是这样。在学者看来，基层干部很奇怪，为什么会这样拼命，或者为什么会在某些时刻做出一些很极端的事情来；其实干部看学者也很奇怪，如果有基层干部今天到现场观察到我们在开这样一个学术会议，迢迢远路聚在一起居然在研究他们，他也会觉得很古怪。对于学者来说，我们知道自己终日看书、殚精竭虑地写文章、同行在一起研讨会，既是工作，也是我们的生活，是学者“过日子”的方式，如果有人将这一切完全归结于我们只是为了评职称、当教授、升职赚钱，我们一定觉得这是误解了自己，一定是极其简单化的理解。同样，干部所呈现的工作状态、精神状态，同时也是他的生活方式，内在于他的生活世界之中，他的经济来源、社会交往、价值归属、生命体悟都在这里边，多数干部要在县这样一个范围内完成他所有的人生事件、人生任务，我们要把他的行为置于他的全部生活历程或者生命历程当中加以理解，而不仅仅认识为是他的职位晋升与否。我们一直反对农民的理性人假设，但是学者去看干部的时候，往往不自觉地把他假设为理性人，好像他的目的就是为了升官发财和所谓的锦标赛。所以，我们其实有很多想当然的想法，可能屏蔽了我们的视野，或者根本误导了我们的研究方向。因此我觉得应当更多地体会人类学的研究方法，要意识到进入县域，就进入到了一个所谓“他者的世界”。你去了以后，县里的同志哪怕是想非常坦诚地陈述一些问题，但他所使用的其实也是另外一套语言，这种语言和学者日常生活中使用的语言是不一样的。他所说的话的每个字我们都能听懂，但是你不一定能够真正理解他的意思。你不理解他的意思，不是因为他骗你，平常他就是这样说话的，他这样说话的时候他的同事都能听懂，但是我们学者可能听不懂，或者产生了很大的误解。所以说，先要了解他的这套语言的结构体系，就如同在进行人类学研究时，到一个地方先要学习当地的方言，搞清楚他这个地方的部族的亲属结构，还要经历过一个完整周期的参与性观察，才能够说是对这个地方有了一个基础性的理解和认识。有些研究者可能觉得研究“县”很容易，只要是有关系、能进入，花一二十天就某一个项目找些相关资料弄一下就可以明白了。我觉得未免把这个问题想得过于简单了。

第三是研究手段的精细化和县域实践的术语化。比如大家都说现在县的权力很小或者说越来越小，所以呼吁要放权，这是大家都承认的，但同时又说县委书记的权力很大。县委书记在一起开会，开玩笑说不要问县委书记能干什么，得问县委书记不能干什么，也就是说他不能干的事情很少，几乎是什么都能干。县的权力很小而县委书记的权力很大，是什么意思？两个权力指的是什么“权力”？县一级的权力和县委书记的权力有什么区分吗？到底怎么去定义它？这是一种权力还是两种权力？如果是两种权力，那么这两种权力的来源是什么？它的授权方式是什么，运作方式是什么？它的权威性体现在什么地方？自由裁量权和选择空间有多大？我们都考虑得比较少。我们经常在含混的意义上同时使用和解说“权力”这个概念，其实是在自我混乱研究进路。所以说我感觉我们对问题的认识也罢，研究也罢，确实还显得比较粗糙。比如就干部提拔来说，我们会发现有一个一般的规律：从副县长干到常委，干了两个常委职务后到常务副职，常务副职后当副书记，副书记然后当县长再到书记。这种现象是普遍的，因此显得很正常，研究者不会去深究，但是若仔细去体会下，则可能会发现其中的一些奥妙。常务副职（常务副县长或副市长）是个特别忙的职务，大家可以去网上看看每个县市政府的分工，常务副职的分工和分管是什么？这是一个特别忙的而且特别具体，同时权力也比较大的职务，很多部门都要向他请示，他处理的业务范围非常广。当常务副职变成了副书记，则意味着什么呢？县委副书记是个仪式性很强的职务。管稳定？但是稳定还有政法委在管；管农业？但是还有管农业的副县长；管党务？有组织部、宣传部和统战部三个常委部门；群团工作似乎又太虚了一点。你说他到底在管什么？我想表达的是，从一个特别忙的职务转到一个比较清闲的职务，从一个特别具体的职务转到一个相当抽象的职务，从一个特别热闹的职务转到一个相当冷清的职务，意味着什么？如果你个人已经把自己视为准县长或者市长，那是不正确的，你不一定必然能当上；但如果你显得比以前还要谦虚低调，那也不行，开常委会的时候，书记、市长、副书记坐在这边，其他的常委坐在另一边，在公开报道的时候，书记、市长、副书记是单独报道，而其他的常委则是一并报道，副书记和其他的常委已经划开，进入了更高一层。组织和同僚都在观察他是否“居官得体”，你此时能不能耐得住寂寞？能不能压抑住欲望？如何平衡书记县长之间的关系？从具体的工作岗位换到抽象的工作岗位，你的脑子会有机会空下来，会更多考虑一些抽象的、概念性的问题；从事务堆中脱开身，礼仪性、程序性的工作内容将培养前所未有的体悟、经验和气度。从常务副职到副书记再到市长，这名干部就会成熟很多。所以我们要体会到党在培养干部的过程中，在体制和惯例当中，蕴含大量宝贵的、真正管用的经验。再比如县委常委会怎么开的？常委会的议题是怎么遴选的？常委会和县政府常务会议、县长办公会之间有什么区别？又有什么联系？我们研究中恐怕很少考虑过这些，但是所谓的治理，指的恰恰不就是这些吗？诸如此类的大量的、微小的行动和技术，由于大量、长期、反复出现和被使用，而最终成为一个战略型结构即治理结构。研究手段更加精细化的目的，是使得县域治理的行动和结构能更加清晰完整地呈现出来，尽量将此前无以名状的东西勾勒出来，力图把那些在县域实践中司空见惯的、熟视无睹的，长期以来被认为是“官腔”和政治语言的现象、行动术语化，赋予和挖掘其理论意义，例如“干部”“党性”“常务”“常委会”“领导小组”“现场会”“培养、考察、选拔”等等，在一系列中国基层社会独有的日常习语、日常现象、日常行动术语化的基础上形成较为完备的、有很强说明和解释能力的概念体系，用以真正定义和解释中国现实。这是中国治理研究的进步，也是基于中国经验的学科建设的进步。

更进一步地说，古语说“郡县治，天下安”这个话没错，但是道理是什么呢？或者说这句话和我们所说的“基础不牢，地动山摇”是一样的吧？郡县是底层的、基层的，那是基础，基础搞不好楼是会塌的，这近乎于一个常识，为什么这个常识被我们如此重视，成为治国的金科玉律？或者我们这样讲，支部建在连上，支部为什么建在连上，它不建在班上，它也不建在团上，它为什么要建在连上？因为建在连上是合适的，有内在的合理性，连是一个最合适的基本治理单位。就像行政村长期作为农村的基础治理单位，是因为社会边界、经济边界和行政边界在行政村层级上完全统一，血缘、地缘、业缘三种关系在行政村高度融合，所以它成为最适合的一个基本的治理单位。但是现在随着形势的变化，生产要素的流动、人口流动和产品的流动已经打破了这个边界，所以我们开始讨论行政村是否是唯一的合适的基础治理单位。那么，“县”也是这个样子，古代的县和今天的县，是否具有同一个意义？古代的县的治理意义是什么？今天的县的治理意义又是什么？古代的县的治理内容和今天的完全不一样，古代讲无为而治，那是一个理想状态，而今天始终是赶超战略，我们有明确的国家战略，但在古代很难想象会有个国家战略。市场分工协作完全突破了县域的范围，经济管理和社会治理县级单元在一些地方出现模糊。现代的县域治理的地位、意义是否和古代、和一二十年前是否出现了很大的差别？我们似乎一直被“郡县治，天下安”这句话所折服，但是当前需要进一步地深入发掘它的时代特征和意义。

（责任编辑：亚立）