郡县中国与当代国家治理

曹锦清

笔谈：郡县制传统与当代中国治理

郡县中国与当代国家治理

曹锦清

（华东理工大学社会与公共管理学院教授、博士生导师）

针对“郡县制传统与当代中国治理”这个主题，我简要谈以下几点思考：

第一，郡县制传统与当代中国的治理。第一个核心词我认为是“传统”。何为“传统”？历史上发生过，且经过近代百年革命政党的批判否定仍然传到当代的，即为“传统”。这些制度只是“名”发生了变化而“实”没有变，是为“传统”。凡历史上发生又在历史流变的过程中消逝的制度、习俗、观点还有其他等等，即“非传统”。对于没有传到当代并且没有统入到当代制度观念中去的那些“非传统”而言，其最有益的安排去处就是博物馆。这是我对传统的一个解释。

第二，研究传统，要从“制度”角度入手。注意要从制度角度研究当代中国“治理结构”和“传统中国”之间的内在联系。其原因主要是制度的生命力比王朝更为强大，它贯穿于王朝。举例来说，郡县制贯穿百代两千多年，像科举制实行已有一千三百多年，现在又似有恢复的样子。又如监察制、巡视制也历行两千多年，而巡视制在当代的发展中所起的作用有目共睹。任何制度都有沿革，故要考察。我们以制度的沿革为中心，上面要考察和制度相关的观念变化，下面要考察与制度相关的社会经济生活变迁。近些年来国学复兴大多脱离制度而言观念，随意性太大，有些则接近于胡说。

第三，研究郡县制度沿革我建议要重读“一文一书”。一文即唐代柳宗元的《封建论》，一书是唐代杜佑的经典著作《通典》，这部书极为重要，是中国古代制度史的第一部也是极为重要的专著。在《通典》里，杜佑以郡县制为中心，研究九大制度，即州郡、食货、选举、职官、礼、乐、兵、刑法，还有边防。这九大制度构成了中国古代治理体系的核心内容。有人说中国古代是“人治”，这绝对是胡说，是无知加恶意。有人认为中国古代制度是“专制”，事实上是对郡县制当中的核心要义——“事在四方，要在中央”——的中央集权制度的一种污蔑。这个污蔑在近代由来已久，这里不便展开叙述。

第四，要将重点从“政体”转向“治理体系”的研究。中国政治学说史向来无政体一说，重在治体，而西方的学说重在政体，轻在治体。西方以政体为中心的政治学说理论的研究源于古希腊尤其是亚里士多德的政体说，而中国政治传统重在治体，它分为治道、制度与治术，在这个论述上向来是儒法合流的。十八届三中全会中共中央提出了治理体系和治理能力的现代化，当时我看到这个提法就觉得极为欣喜，觉得中央极为英明，因为这个提法在我看来，将延续了二十几年的围绕着政体的无谓而有害的争论转到有效的关于治体的研究上来，这是一个重要的转折。就此而言关于政体之争不仅是当代之困惑、近代之困惑，我可以这样讲，这个困惑自利玛窦开始就有了。距今已有四百年的历史，它一直纠缠在我们民族的思维当中，成为一种很难摆脱、很难言明、很难复制的一种东西。利玛窦在四百年前就写了一本书叫《利玛窦中国札记》，里面就在追问，说是他在中国看到的什么是政体？他的第一个回答是西方人从没有看到过，这是一个否定的判断，然而当向西方报告中国到底是一个什么样的政体，他试图作了回答。因为中国有皇帝，所以他讲中国是一个君主政体，然而他又看到中国其实是士大夫在执行着整个治理，所以他又讲中国是一个贵族政体。然而中国的贵族并不是世袭而是来源于科举，于是他在给友人的信中说，看来中国是一个民主政体。那么中国是什么政体还是得回到原点——不知道。而“不知强知”是我们近代以来历经衰落积贫积弱而向西方学习，然后用西方的政体理论来搬套到中国的治体的一个结果，这个结果贻害甚多。

第五，治理体系与能力的东西方比较，而不是政体比较，这样可以得出一个结论，中国的治体具有无可比拟的优势，不仅在古代是，而且在当代亦如此。就治体而言，自西罗马帝国崩溃以后，蛮族入侵，众蛮族建立的国家是原始的国家，后来成为封建国家，而后演变成为主权国家，最后演变成民族主权国家。但有一点没有演变，就是一千多年以来，西方诸国，无论是哪种国家形态，都处于“战国状态”，所以他们所有的政治理论，包括国际关系的叙事理论，都和这个“战国状态”的背景有极大的关系。历史上西方也曾经试图统一，但皆失败。公元800年前后的查理曼大帝把现在的意大利、德国、法国暂时地统一起来了，西班牙、英国一带未被统一，因为西班牙当时被穆斯林所占领。然而到了他的孙子那一代就一分为三，也就留下了现在欧洲的祸根——分裂。1800年前后，拿破仑也试图统一欧洲，但滑铁卢一战失败。1939年，希特勒也试图来统一欧洲，当然，也失败，并且留下了极其残酷的惨痛的后果。直到二战以后，欧洲人内部痛定思痛，外部有强大的冷战和苏联的压力，所以他们试图统一，于是就有了现在的欧盟和背后的北约，目前这个欧盟体系也开始摇晃。就现有的欧洲版图来讲，分裂为四十几个国家，而中国的这个版图是一个统一的国家，历史上有分有合，但以合为主。秦汉之合后，虽然有魏晋南北朝之分，但接着又有更大的一次融合，那就是隋唐的统一。隋唐统一以后，又有比较短暂的分裂，从五代十国到宋、辽、金的分裂，而元、明、清的数百年则维持统一状态。所以晚清崩溃，列强虽有瓜分而没有能够肢解中国，这和大一统的传统有必然的联系。所以从中国来讲，郡县制是维持大一统的基本的制度安排。

最后想谈一点体会，郡县中国和当代的密切联系。我们不要忘记大清王朝，因为在近代的“驱除鞑虏，恢复中华”的狭隘的汉民族主义的叙事里面，就把鞑虏认为是满清，是夷族，然后往上追溯，元、辽、金乃至北魏，都是夷族入侵，这种视角是长城内的狭隘的汉族视角。大清王朝，站在长城内外来看中国现有的版图，这种气魄，不是汉民族所有的，而是一个入主了中原而又统治长城内外、大江南北的满清所有的。所以中华民族的这一个层面，我们要给予足够的尊重。近代革命的叙事，有些则蕴含着负面的因素。

而清朝的郡县制扩展，我建议诸位观察两个视角。一是雍正时期使得纳入到省制范围的西南诸省的“改土归流”，包括湖广的一部分，广西、贵州、云南、四川的整个西部和东部地区。“改土归流”中的这个“土官”，就是内含在郡县内的封建制度。所谓“改土归流”就是废封建而实郡县，这样就使得整个西南版图稳定在中国一统的版图之内，因而功不可没。

第二个视角就是晚清期间，边疆危机，摇摇欲坠的清王朝仍然做了巨大的努力，把郡县制推广到长城以外的边疆中国。1884年，左宗棠平乱以后，在新疆设省，废除原来的伯克制，建立省制，即新疆行省，是为把郡县制向西推广的重大步骤。1887年清政府又在东南边陲的台湾废府设省。

另外，晚清还想把郡县制推广到整个长城以北，即现在的内蒙古地区，但是因为崩溃而未果。因为英国入侵西藏，所以晚清还打算把四川以外的战区设立一个单独的省，叫川边，后来并入西康省。此外，晚清在1907年，废除原来的东三省的将军制，建立郡县制。在这之前的1895年，清朝即废除了禁止汉人入黑龙江和吉林的禁令，大批的汉人进入到这两个区域，在短短的五十年内，把整个东北汉化了，农耕化了，郡县化了。就连在北洋政府和民国时期，政府继续做出努力推进郡县制，1928年在整个内蒙设置三省——绥远、热河、察哈尔省，把这个游牧边疆变成了郡县边疆。而这个过程的基础，是在清代打下的，因为清代在整个北部，即整个蒙古地区建立旗盟制度。旗，原来是草原流动的一个群体，清朝第一步，把流动的变成半流动的，就是划分旗地，给旗盟的郡县化奠定了强大的基础，这里我不再展开了。旗盟如何变成北方的行政区划是一个值得研究的问题。新中国建立以后，我们最后完成郡县化的地方是西藏，1965年，西藏自治区的成立，标志着郡县化在边疆地区的最后完成。这样，自秦开端的郡县制，历时两千多年，在现有的中国版图内，完成了郡县化。而后，长城内外一体治理。虽然我们还保留了一点痕迹，即自治区的设置和一国两制来处理港澳、台湾，中国的政治一统还有一个过程，但是这些地区其实已经实现郡县化了。