郡县制传统的当代意义再阐释*

李 宽

郡县制传统的当代意义再阐释*

李 宽

（上海行政学院社会学教研部讲师、博士）

郡县制自秦朝实行以来，在维护国家统一，保障中央集权方面发挥了重要作用。有人认为，郡县制的核心要素在于中央集权、文官制度、乡土自治和行政区划。两千多年来，郡县制的形式发生了很大变化，但其所具有的内涵却被传承了下来，成为了稳定性的制度。形成于传统农业社会、主要适用于中原地区的郡县制，对静态社会的治理卓有成效，对它的理解主要是在保持稳定方面。随着工业化、市场化和城市化的推进，社会流动性的增强，这套体制发生了什么样的变化，呈现出了什么新的特点则阐释不多，需要对郡县制传统的意义进行重新的认识和解读。

一、由统治到治理的中央地方关系变迁

郡县制产生于春秋战国时期，主要是为了解决王朝的统治问题。县本意为“悬挂”，是指在王畿附近的地方，由周天子用以赏赐的土地。后来，发展出两种样式，一种是按照人口来划分县的范围，以齐国为主；另一种是在新扩张的土地上设县，以秦、楚和晋三国为主。郡本来有“边郡”的意思，对新拓的疆土进行管理，与县基本上属于平级单位。后来，演化成了郡下设县。秦、楚设县，由国君委派官员去管理；晋国则被国内的卿大夫所瓜分，经过激烈的斗争，最后分裂为韩、赵、魏三国。秦、楚与晋国历史命运的不同，在一定程度上反映了县制对于国家稳定的作用。“废分封，行郡县”被认为是大一统的重要内容。地方官员任命和考核的权力上收到皇帝手中，是郡县制与分封制的最大不同，保证了皇帝或中央的集权。郡县制革除了封建制各私其土的乱政之源，从而开创了一个“公天下”的世界，确立了一种超国家形态的帝国政制体系。

随着社会的发展，国家的职能发生了变化，过去以政治统治为中心，现在更强调社会治理职能，要实现治理能力和治理体系的现代化。国家治理理念受到公司治理、全球治理和社会组织治理的影响。公司治理是用以处理不同利益相关者即股东、贷款人、管理人员和职工之间关系，以实现经济目标的一整套制度安排。它要解决的是因所有权和控制权相分离而产生的代理问题。在公司治理中，所有权和控制权不同于上下级之间的行政权力，两者之间没有相互的隶属关系。全球治理被认为是在霸权合作、制度合作之后出现的新型合作关系。在霸权的国际背景下，尚存在着大国对小国的支配关系，可是在全球治理中，主权国家不论大小、强弱，也不论政治、经济、社会意识形态和社会制度有何差异，在国际交往中一律平等。全球治理也就成为了处理具有平等地位的国与国之间关系的重要方式。社会组织治理也有类似的含义，不论是在组织的内部，还是在从事社会活动中，都秉持着平等、协商、合作的原则，而没有强制、支配和命令。

总的来说，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性，需要经过持续的协商解决。

在治理的话语中来讨论郡县制，则不能仅仅将中央与地方视为支配与被支配的关系，而应更多地讨论二者权责利的划分，如何相互配合，提供更加优良的公共服务，完成治理的任务。在治理的语境中，中央和地方不是上下级关系，而是相互协作的平等主体。虽然，中央与地方的关系不能完全运用治理中的平等原则，但承认了主体之间权利、责任和界限的模糊性，需要经过协商的方式来解决。中央与地方通过协商的方式，实现资源的优化配置和社会秩序。协商的过程就是治理的过程，没有以权压下，也不担心尾大不掉，仅仅是问题导向，以解决问题为目的。

当前，困扰中央与地方关系的关键点就在于权责利的划分，地方的责任无限大，但是权力非常小。有些时候，只要中央出文件，地方就要出钱，事与财不匹配。中央对地方的事务管理过细，丧失了自主的空间和变通方式；地方对中央有太多的要求和期待，希望其帮助解决所有问题。这些都是统治思维的惯性，与现阶段的社会发展状况不符，需要在治理的语境下，对中央与地方的关系重新讨论，对其内涵进行转换，有助于发挥郡县制传统的制度优势，为国家整体利益的提升做出有益贡献。

二、由稳定到发展的制度阐释

传统时期，地方的主要责任是保境安民，代替天子司牧一方，地方机构的设置也比较简单。中央以六部为主，县衙则设置了六房。在早期，县衙的设置没有与中央对应的班房，人员也不固定，最多的是承担杂务的三班衙役，只有县令是经过中央任命，属官则由县令自己延期。经费也缺乏保障，主要从税赋中提取，有的还是以实物、劳役的方式来进行。这种情况下，县令的职能就非常有限，只是负责税收、治安以及少量的工程。

在当时，人们还没有发展的观念，秉持的是“天下大势分久必合合久必分”，王朝兴衰更替的历史循环论，以及“郁郁乎文哉，吾从周”、“言必称尧舜”、“非尧舜之道，不敢陈于王前”的历史倒退论。前者没有发展的眼光，认为历史在王朝兴衰中循环；后者思慕上古和西周，更不会展望未来。

近代以来，尤其是新中国成立后，国家开始了以工业化为中心的建设，各个地方的积极性被调动起来。在县级层面，建立了小而全的乡村工业体系。在县以下，则建立起了社队企业、集体企业，后演变为乡镇企业。经过多年的发展，乡镇、村的经济功能逐渐弱化，二者在机构和职能上都不足以作为独立发展的区域。

当前，生命力最为旺盛的非县域经济莫属。县域经济是指以县为行政区划的区域内经济,它是一个具有区域性、层次性、网络性、开放性等特点的经济系统,是一个功能相对完备和健全的经济系统单元。县域在很大程度上可以作为区域经济的完整单位，可以建立经济开发区、工业园区等等，而乡镇则没有这样的便利条件。在市、县、乡的行政体系设置中，乡镇的合并时有发生，弱市的呼声也不绝于耳，可很少有人建议将县弱化，更多的要求是要强县，进行省直管县的试点即是其中一例。在发展的过程中，县表现出了巨大的优势和强大的生命力。

在此情况下，人们关注的重点不再是文官制度或科层制如何保持稳定性和连续性，而是试图解释地方上发展的积极性是如何被调动起来，他们是如何处理发展难题的。当前的理论解释中，既有基于中央与地方的“帝国治理的逻辑”与“行政发包制”，也有基于地方之间的财政联邦主义、地方公司法团主义，还有处理县域内部中心工作与日常工作关系的行政包干制和政治统合制。从目前的研究来看，为了实现地方的发展，政府建立了一系列的政治-经济-行政体制，在保持稳定性的同时，还保持着对变化的适应性，以及面对问题的创造性。

三、从简约到精细的治理模式转换

在传统时期，有“皇权不下县”的说法，即县以下没有正式的行政组织，也没有中央政府任命的官员。在基层，是地方士绅在治理，他们以儒家伦理和地方性知识为核心，实行简约治理。在家国同构的状况下，凭借文化的维系，可以依靠简约治理的方式维系基层社会的稳定。

工业化、市场化与城市化的到来对乡村的社会结构、文化观念和组织形态产生了深刻的影响。人们获取了更多的非农收入，依靠土地产出的收入减少，建立在经验与土地基础上的权威系统在逐渐瓦解，老人的社会地位逐渐下降，对年轻人的影响变弱。与工业化紧密相连的是人口的大规模流动，改变了乡村的社会结构，由熟人社会变成了半熟人社会、无主体熟人社会。社会的流动性增强之后，要处理的关系更加复杂，无法简单地运用熟人社会的伦理道德来解决，而必须依靠更加专业化和强制性的法治科层体制来处理陌生人与半陌生人的社会事务。这就使得传统的治理系统和规则发生了改变，科层制深入到了乡村社会。乡镇成为了一级政府，村干部的行政化色彩也在逐步增强。村委会实行了坐班制，台账管理也越来越细致，村干部越来越像行政人员。当然，与之相对应的就是地方性知识的效力也变得弱了起来。国家不断在“送法下乡”，基层的干部们也在“迎法下乡”，大传统逐渐替代了小传统。这就使得基层社会的复杂程度已经远远超过了简约治理的限度。

由简约转向精细的还不只是因为原来的治理系统发生了变化，也与治理任务的改变有关。在传统时期，基层的任务主要有两个：维护治安和收税。在当时的条件下，维护治安主要是靠地方自治来解决，只有出现比较大的刑事案件才会惊动官府。收税则是由官府的差役和村庄的里长、保长等非正式官僚，依靠地方的文化权力网络，运用人情、面子等资源来完成国家派发的任务。在这个过程中，出现了许多的非正规的行为，数量也不会特别精确，只要大致完成任务即可。每家每户可能都会找出自己的理由以逃避税赋，收税人也会自由掌握相应的额度。在本世纪初的农村税费收取中，这种方式依然存在。

随着农村税费任务的取消，各种惠农政策的落实，治理的方式和手段发生了极大的变化。当前，基层治理所要处理的问题是如何将资源、资金精确地分配下去，将不符合条件的人员甄别出来。这对基层的干部来说是个很大考验。乡村的最大特点就是模糊性，许多的事情要通过长期的互动才能解决，形成了一种亏欠机制。可是，在资源的分配上，更多的是要精确，消除模糊性和黏连性。当然，与此相关的还有随着各项政策的落实，国家深入乡村的程度越来越深，而基层的自主性空间越来越小。这就让基层进行了从取到予的矛盾转换，如何将资源分配下去，基层的经验是不足的。

在此情况下，如何设立治理单元，构建治理体系，选择治理技术就成为了需要探讨的问题。从目前的状况看，基层治理更加强调数字化、信息化、系统化和智能化。在治理系统中，县成为了中重要的集成节点，许多的任务和信息在这里进行转换和下达。在精细化治理的过程中，县成为了重要的主导力量和治理单元。

郡县制作为一种制度性安排，具有强大的生命力，不管是在古代还是当代都发挥了重要作用。随着经济社会的发展，其内涵和意义也在发生变迁，需要进行持续的关注。

*本文为国家社科基金重大项目“构建全民共建共享的社会治理格局研究：聚焦人口流入型地区”（15ZDC028）的阶段性成果。