郡县制度的历史价值与现实挑战——兼论今天的“省直管县”

宋亚平

郡县制度的历史价值与现实挑战
——兼论今天的“省直管县”

宋亚平

（湖北省社会科学院院长）

县域要想在郡县制条件下让经济社会得到较快发展是很困难的。为什么？因为历史上郡县制度设计的“初心”就不是为地方经济社会的繁荣发展。其目的主要有两个：一是通过郡县制度极大地强化中央政府的行政动员能力，使得全国的人力、物力、财力被最大限度地集中起来，源源不断地去“保大局”、“办大事”；二是通过一系列专制独裁的体制机制配套，包括对各级地方官员任免升降甚至生杀予夺的权力拥有，以保障君主的“家天下”得以千秋万代不变颜色。正如曹正汉教授所讲，从风险角度而言，政治是高于一切的，效率发展是其次的。所以，郡县制是一种以控制地方、掠夺地方以追求中央集权的政治稳定为核心目标的治理模式，而不是一种放权搞活地方经济，提高民生福祉，促进基层社会发展进步的制度安排。

今天的中国已经开启社会主义改革开放的新纪元。但由于各种复杂原因，我们没有对过去2000多年来的文化传承作认真彻底的清算和扬弃，导致这些鱼龙混杂、良莠不齐的东西对当代很多重大问题的价值权衡和方针、路线、政策的制订推行，依然具有极强的历史惯性和深刻的社会影响。例如自本世纪初开始的关于究竟是“市管县”好还是“省管县”好的争论，实质上就是传统的郡县制度在面对国家治理体系与治理能力向现代化转型这一严峻挑战时所表现出来的茫然、疑惑和不知所措。

历史上的郡县制度一直有个绕不开的现实难题，即如何妥善处理好中央政府与地方政府以及上级地方政府与下级地方政府之间的相互关系。如果这两个关系处理得好，县治乃至整个国家的治理就会“上下一盘棋”，才能充满生机与活力，才能形成健康、协调、稳定、持续发展的局面。倘若处理不好，便极易形成“肠梗阻”，出现有令不行、有禁不止；上有政策、下有对策；你吹你的号，我唱我的调；争权夺利、相互掣肘甚至可能导致天下大乱的事情。令人遗憾的是，这个被人们不断提醒与反复强调的老问题，至今并没有得到真正的解决。

我国推行“市管县”历史并不长。从1983年开始，中共中央、国务院先后两次发文，调整和撤销地区行署建制，以经济发达的城市为中心，以周边广大农村为基础逐步实行市领导县的新办法。于是，“撤地设市”、“地市合并”、“撤县建市”的浪潮席卷全国各地。在相当长的一段时间里，“市管县”曾经被认为是最体现改革、最象征发展的体制选择。

实事求是地讲，实施“市管县”体制显露了积极的正面效应，有利于缩小政府结构规模，提高行政效率；有利于克服省级政府管理幅度过大、管理负担过重的问题；有利于推动城市化的发展进程和中心城市的快速形成；有利于打破传统市县之间的行政壁垒和城乡分割、工业农业分离的弊端，为实现城乡优势互补和统筹城乡一体化发展提供有利条件；也使得生产要素在更大区域范围内实现有效整合和优化配置，提高了资源利用的效率，促进了区域经济的发展，等等。因此，“市管县”当初之所以能够“震撼登场”、风靡全国，不完全取决于中央“红头文件“的权威性，而是在实施过程中确实能够给地方带来实实在在的好处。

但是，人们很快又发现“市管县”体制并非完美无疵，而是暴露出许多弊端。2008年，有位叫王吉平的学者对“市管县”罗织了“十宗罪”。此论是否过于偏激暂且不说，“市管县”体制多年来被社会各界所强烈诟病，甚至可以说一直处在铺天盖地般的批评之中却是不争的事实。进入新世纪之后，各地高擎起“促进县域经济社会又好又快发展”的旗帜，强烈要求彻底破除“市管县”体制的呐喊声越来越高。浙江省更是开全国之先河，大胆探索“省管县”的新道路。人们似乎坚定不移地相信，“省管县”的体制已经成为不可抗拒的大势所趋。

然而，绝大多数县迫切希望尽快推进“省管县”改革的直接动机和主要目标，无非是想通过制度建设来避免地级市政府对中央、省政府下拨给予县域的各种资源特别是财政转移支付资金进行无理截流和肆意侵占，以尽量保证县里能够充分沐浴来自京城与省城的“阳光雨露”。但如果仅仅为了这个目标的话，绝大多数地方目前都在普遍推行针对性极强的财政体制上的“省管县”的政策，而且得到了中央的大力支持，所谓截留与侵占问题已经基本得到了有效解决。

应该承认，一些工业基础比较薄弱和城市建设比较落伍的地区行署所在地“跟风”改为地级市之后，确实存在“小马拉大车”而难以带动县域发展的窘境，从而在一定时期少不了要“吃”县、“刮”县、“卡”县、“压”县和“挤”县，但真正非常严重的“刮地皮”、“卡脖子”甚至恶意“挤压”县域生存空间的情况并非很普遍。虽然中西部地区大部分县域当前确实需要依赖于上级的财政支持“过日子”，然而就算没有地级市政府这个中间环节的截流和侵占，中央与省政府所“恩赐”的那些有限的财政转移支付也只能暂时性地维持基本的运转，绝对不足以支撑和促进县域经济社会快速、协调、持续发展。

我国长期实行高度集中的管理体制，对地方统得“过细过死”，加之财力上移，导致微观活力严重不足，这是县域经济上不了高速发展“快车道”的关键缘由。因此，产生“市管县”体制弊端的真正“病灶”，并不在地级市政府对县域“刮地皮”和“卡脖子”上，而很大程度上是中国历史上以郡县为平台的传统国家治理体系遗传的“基因”。当然，其中也有苏联输入的计划经济模式的“病毒”。无论是中国历史上的君主专制，还是从苏联引进的计划经济，其治理体系有个显著的共同点，即追求高度的中央集权。

众所周知，县域经济社会能否形成一个又好又快发展的局面，不仅需要各种生产要素的大量投入，而且更需要将这些生产要素进行优化组合、高效配置的基本手段与科学平台，以及优良的政治、经济、法制、文化与社会环境。但是，这些基本手段和科学平台长期以来以行政审批权的形式一直被上级政府所严密控制。据某省有关部门统计，直到近年党中央三令五申要求大力推行简政放权放管结合优化服务改革之后，关系到县域经济发展的各种行政审批权至今依旧还有600余项掌握在中央与省政府的手中，真正能够被市政府截留与侵占的部分很少。

例如，当前县域经济发展最为突出的困难是建设资金的严重匮乏，“融资难”和“融资贵”问题越演越烈。实际上，多数县域以各类形式存在的以民间资金为主体的社会资本非常雄厚，并“不差钱”。真正缺乏的是一个多元化、多层次、多样性的地方资本市场体系，能为县域广大中小企业创造多渠道的项目融资、证券融资、股权融资和信贷融资渠道。但按现行法律规定，县域内要创办面向中小企业和农民服务的金融机构与资本市场，必须获得国务院银行业监管机构的审查批准，这比登天还要难。像美国一些西方发达国家，他们都是建立了多层次多元化的地方资本市场以满足地方建设经济发展的需要。但是中国不行，不仅县一级不行，市一级不行，省一级也不行。

土地资源短缺也是当前县域经济发展的重大“瓶颈”。国家采取最严格的耕地保护政策可以理解，然而除开基本农田之外，其他各种形态的土地资源却漫山遍野，几乎可以说是取之不尽、用之不竭。这些不宜农耕的贫瘠土壤甚至就是“鸟不拉屎”的丘陵与荒山，完全可以任由县政府在科学规划与有效监管下，精准地用以支撑本地工业化和城镇化的快速发展。但是，按新修订的《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，市、县两级政府均无征用土地的权力。省政府征用基本农田的审批权限也只有三十五公顷，其他土地为七十公顷，超过此限则必须报由国务院审批。

以前，每当经济建设遭遇困难与曲折，我们就会情不自禁地想到计划经济时代“管制”那老一套，习惯于行政命令，钟情于行政手段，爱好于行政审批，总觉得还是传统的办法实用。为防止县域搞地方保护主义，杜绝县政府偏离国家经济战略轨道，我们竟然把县一级工商行政、国土资源、国税、地税、质量与技术监督、药品与食品安全监督等单位，通通上收为由省级政府垂直管理的“条条”部门。这种被认为“釜底抽薪”的办法，割裂了责任与权力的关系，损害了县政府的行政效能，也反映了上级政府对基层的不信任。

中国疆土广袤，2000多个县域的地理位置、资源禀赋、生产要素、文化传统各有千秋，互不尽同。故对县域经济社会不能再像中国历史上那样简单地采取“集权”和“管制”的手段，来强制推行“大一统”的治理格局，而应该有多元化的模式和多样性的路径。县域政府的触觉比上级政府更灵敏，对具体细节的把握更及时、更准确，做出的决策可能更符合实际和更有效率。因此，通过体制机制建设把更多的管理事务交由县域政府处理，允许县域获取与时俱进、因地制宜、避害趋利、求同存异、能破能立的作为空间，既是县域经济迅速崛起的基本条件，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内涵。

广大县域既是国家的经济基础、政治基础，也是国家的社会基础、文化基础。“郡县治，天下安”虽为古代社会治理的有效路径，但在以民主、法治为核心价值观的社会主义历史阶段，郡县制度和中央集权怎样去应对国家治理体系与治理能力向现代化转型所提出的挑战，如何重新评估和妥善构建“集中力量办大事”这一举国体制，却是我们当前不能回避的重大问题。如果不能把县域发展的“蛋糕”做大，再高强度的“集权”最终也会无济于事。所以，正确的逻辑关系是“小河无水大河干”，民富则县稳，县稳则国强。只有县域发展的“蛋糕”做大了，百姓富裕了，民生无忧了，基础打牢了，国家才能真正安定和强大起来。

总之，县到底归市管好还是归省管好都不重要。从促进县域经济社会健康、协调、快速发展的角度讲，最有效的措施是给县域“松绑”、放权、让利，把本该属于县域的行政审批权和经济管理权都毫无保留地放给县域政府，使之真正成为责、权、利相对称的行政主体。这些要素对于县域经济社会的发展来说，无疑要比中央和省政府那些财政转移支付更重要、更宝贵。有了这些体制机制的安排，县政府就能够在国家法律框架内和上级有效监督下大胆地闯、大胆地试，从而不断探索出让县域经济社会依靠自己的力量蓬勃发展的内生型模式。这很可能就是我们多年来一直在苦苦追寻的稳大局、管根本、谋长远的出路。如果做不到这一点，就算把县域交给中央政府直接管起来，仍然还是跳不出积贫积弱的巢臼，也挣脱不了等、靠、要的宿命。