“新常态”视阈下河南省“省直管县”政府治理困境与对策研究

2016-03-01强敏

商 2016年2期

强敏

摘要：“新常态”是习近平总书记提出的全新的治国理念，引起了国内外各界人士的广泛关注，很多学者分别从不同的角度来分析“新常态”内涵。本文先对“新常态”等内涵进行了解读，并分析了河南省“省直管县”政府治理的困境及原因，譬如，横向政府关系欠佳、财权事权不协调、公共服务意识和能力不足等。笔者通过借鉴上海浦东区政府治理的经验，建议各级政府应定位好权力与职能，增进横向政府之间的合作关系，合理划分好政府之间的财权与事权，同时，提升政府公共服务意识和能力，从而更好的促进河南“省直管县”经济发展、维护政治稳定、扩大公共治理事业。本文的创新点是选题相对独特，研究内容不偏离市场经济的发展和县级政府的要求，具有一定的指导性与预测性，能为河南“省直管县”政府的发展做出微薄的贡献。

关键词：新常态；河南省“省直管县”；政府治理；困境与对策

1、引言

2014年5月，习近平总书记来河南考察后提出了“新常态”治理模式，他认为，经济应呈现出新常态，速度、结构和动力三方面都要不断升级。在“新常态”热风下，河南省“省直管县”面临了一些困境。这些困境背后隐藏的是什么原因以及如何促进河南省“省直管县”的经济、政治、文化等各方面协调发展，这都值得我们去思考。本文的研究具有理论意义与现实意义。首先，在国家新政策的背景下，很多学者对“新常态”、“省直管县”以及“政府治理”的内涵进行了研究。在这个大背景下，笔者对这个课题研究进行了探讨，运用了文献研究法、个案研究法、列举法、比较研究法等方法，并提出了较为新颖的思路，具有一定的理论研究意义。其次，河南省作为农业大省，人口众多，县城的经济基础薄弱。因而，通过研究“新常态”政府治理问题，提出相关建议，这不仅可以帮助河南省“省直管县”发展，同时也可以为其他省份“新常态”政府治理提供一些参考性的建议。

2、相关理论及概念界定

2.1相关理论——治理理论

治理理论是指政府对权威、处理事务的方式、公共资源以及公民的管理，通过权力保证秩序是稳定而有序，从而对公民的行为作出一定的指导与规范，使得公共利益达到最大值。①

2.2相关概念界定

2.2.1“新常态”的概念

“新常态”的内涵是通过优化、调整以往的经济、政治、文化和社会生活等模式，达到依法治国的目的，实现小康社会的美好愿景。这个概念是在党的十八大提出来的，符合国情发展，更能帮助国家走向国富民强的时代。

2.2.2“省直管县”的概念

“省直管县”是指省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。②

3、“新常态”视阈下河南省县级政府治理困境及原因分析

3.1“新常态”视阈下河南省“省直管县”政府治理困境

河南省开启“省直管县”政策后，每个“省直管县”的县政府都有钱了，权力也大了，在享受政府的新政策的同时，只是考虑自身如何发展，却忽略了各部门之间的关系以及同级政府之间各部门的相互联系，造成了发展不均衡的状况。同时，配套资金不到位，且这种状况在不同程度的存在。此时，省辖市对其的支持力度也在减弱。在此期间，县城出现了“以权谋私”的状况，此外，现有的很多官员都不具备相应的能力，有一部分官员更是官场里的“老油条”，不能严格遵守纪律，不能尽心尽力为组织出谋划策与管理，同时，有些官员甚至缺乏做一个优秀领导干部的能力。这背后存在的很大因素就是前几年的“人情网”还在背后作祟。官场不是宣扬人情礼的地方，而是一个国家重要的办事办公场所，因而，由于不能按照中央的精神，不能履行“民主、公开、竞争、择优”的选人用人原则，很多“省直管县”都面临着领导干部“力不胜任”的状况，这将会制约政府在公共治理、财政管理等方面的发展。

3.2“新常态”视阈下河南省“省直管县”政府治理困境的原因分析

3.2.1财权与事权不协调

“新常态”这个大框架下，财政政策也进行了改革，从建设型财政到服务型财政。国家政策的新规定，对体制进行改革，避免财权事权不协调这种现象，充分发挥“省直管县”的财政能力，对地方政府财政予以更严格更规范的要求，同时，建立地方政府资产负债表和强化预算软约束等。“省直管县”体制改革目的一方面是为了促进县域经济的发展，另一方面是希望利用这项改革来调和、理顺中央与地方关系。然而，在地方政府中仍存在很多问题。根据之前提到的县级现状为：“事权小，责任大，财权薄”，解决这一现状成为了迫在眉睫的任务。由于中国地区情况差异巨大，每个地方的情况都有所不同。我认为，“省直管县”事权、财权不一致的原因有以下两个：第一，配套资金不到位，省里将收入集中，同时将支出留给县里，这样的做法加剧了“省直管县”因事权财权不一致而制约经济发展。第二，分税制有利于中国政治和社会稳定，但是，客观上分税制的改革在一定程度上加剧了现在县级政府财政负担，同时造成了财权与事权的分离。

3.2.2新政策的公共服务意识不足

“新常态”政府治理理念中提倡：努力建设扁平高效的公众服务型政府。而“以权谋私”这个现状目前来说还不算普遍，毕竟在这个反腐倡廉的时代，官员们还是会收敛一些的。这一现状直接表现出的是在新政策下，官员们的公共服务意识不足，即不具备优秀的公务员素质。我根据对各种资料的分析，总结出了三点原因：第一，某些地区先放财权，再根据当地状况调整事权，容易造成利益大，责任小的状况。第二，由于“省直管县”级别升高，官员们的权力也相应变大，容易造成以权谋私状况。第三，官员们能力、素质各方面不能与当下的工作职能相匹配。同时，官员们缺乏优秀的公务员精神。

3.2.3“省直管县”政府公共治理能力欠缺

公务员“力不胜任”的背后，不仅体现出新政策公共服务意识不足，而且说明了“省直管县”政府公共治理能力欠缺，同时也反映了县级领导的选拔任用是存在一定问题的。这将严重影响“省直管县”的经济、社会等发展。导致公共治理能力欠缺的因素有：其一，县一级党政主要领导干部的能力不具备现有的工作职能，需要进一步学习；其二，基层乡镇领导干部的选举工作不到位，不利于推进工作的进行；其三，从普通的县变更为“省直管县”的过程中，县级政府部门机构配置还未完善，在公共管理这方面涉及过少，经验不足。然而，县级领导的选拔任用与基层党政领导直接选举的范围是政府公共治理的关键性步骤。当前，县级政府管理权限增大，机构进行了重设且县级领导的选拔制度也进行了改革。

4、上海浦东区政府治理的实践经验

4.1上海浦东区政府治理的案例

上海浦东区政府的治理理念较为先进，可以作为标杆供其他地区政府治理时学习。在经济“新常态”下，为了适应时代的变革，上海浦东区政府工作转型加速，同时，各方面都进行了创新发展。在“互联网+”的时代特征下，上海浦东区政府均衡发展并不断创新。例如：“IT”在社区治理过程中取得了显著的成绩。上海浦东区的政府治理过程中，首先关注研究课题热点，进一步研究国家政策，抓住机遇，准确定位，并进行改革，走在时代的前沿。其次，把面临的问题作为研究方向。社会发展离不开改革，遇到问题，分析并解决，同时发挥自身的主动性与积极性。此外，充分关注民情，做好社区工作，增加公民参政的方式。尤其是在政策制定等过程中，善于听取民间组织、专业协会和专家智库等好建议。

4.2河南省“省直管县”政府治理可借鉴的经验

上海浦东区政府治理过程中最为突出的是“社区治理”。在“新常态”政府治理过程中，河南省“省直管县”可以借鉴的经验是以下几点：（1）关注自身的特色，并且善于创新体制，充分发挥特色的作用。（2）紧跟国家政策动态，了解先进地区的案例，善于抓住问题的核心，改善政府职能以及决策、监督的方式。（3）细化政府在公共服务中的任务和举措，提升公务员的理念，可以定期派出自己的部门成员去先进城市学习相关的政府治理经验。（4）积极创新社会公众参与方式，开展全过程、多渠道的公众讨论和建言献策，凝聚各界智慧，协调各方利益，形成社会共识。

5、“新常态”视阈下河南省“省直管县”政府治理困境的对策建议

5.1合理划分：政府间财权与事权

党的十八届三中全会中下发的文件中，进一步明确提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”。随后，“新常态”的政策出台，对经济“新常态”有了进一步的要求，经济发展速度提高、结构体系完善以及动力提升。那么，财权与事权划分合理就显得格外重要了。如何合理划分政府间财权与事权，我认为主要把握好一个原则：因地制宜。具体做法是：第一，明晰各级政府职能，事权大小；第二，实际考察政府办事能力及当地是否适合开展中央政策；第三，确定合适的各级政府财政支出范围，优化财政支出结构，从而尽可能使”省直管县“政府财权与事权相一致。

5.2培育塑造：高素质高服务的公务员精神

目前，干部缺乏良好的公务员素质，而这恰恰是“省直管县”发展至关重要的因素。培养素质高素质高服务的公务员精神，有利于提升县级政府公共服务的能力。针对于培养塑造优质的公务员精神，我认为可以通过以下四点来做到：第一，调整观念，摆正态度，时刻牢记“为人民服务”。在公共服务当中，要时刻谨记放低姿态。第二，制定规章，规范行为。在公共服务方面，更要制定有力的政策来督促每个成员。第三，定期培训，坚持学习。在新政策的背景下，政府职能范围扩大，因而要定期学习先进的管理理念和公共服务内容，这样才能保证公务员的处理事务的水平以及提升公共服务的技能。公务员不仅要经常参加定期培训，更要坚持学习，在技能上通过专业知识的不断汲取增强公务服务本领。第四，监督有力，公民参与。在坚持前三步的基础上，需要保证公务员是否可以持之以恒。因此，必须加大对其的监督力度，保证制度标准不止于形式。同时，让公民参与监督与评价，这样容易对公务员进行量化的考核，从而使公务员养成优秀的公共服务意识，最终避免以权谋私或者力不胜任的现象，促进县级经济发展。

5.3大力改革：公共服务的模式

“力不胜任”状况一方面说明县级领导班子配置结构和选拔方式需要改革，另一方面说明了政府没有充分结合民情，没有发挥民间组织以及专家机构的辅佐功能。通过改革公共服务模式，可以更好的促进县城政治、经济、社会建设与发展。针对如何改革公共服务模式，我提出以下几点建议：第一，规范公共服务模式的制定主体的选拔。例如：重要领导人通过直接选举产生，公民参与投票。始终遵循“民主、公开、竞争、择优”的原则，从根本上解决党政领导向党员、民众负责的问题，对我国县级政治生态会起到举足轻重的作用。第二，加强公共服务主体人员的学习工作能力。提高公务员的办事效率，抓好党员的带头作用。这方面可以向企业学习，定期分批对各个等级的工作人员进行培训，不断提高思想认知力；同时可以外聘行政领域的专家对部门进行更细致的研究，提出更具创新性、可行性的方案。第三，创新公共服务模式的机制。例如：开展全民讨论，切不可视公众而不见，要开设公众建议邮箱以及微信公众平台，从而凝聚各界智慧，协调各方利益，形成社会共识。充分发挥智囊团的作用，适当采用专业研究机构的方案。

6、结论

本文主要是对“新常态”视阈下河南省“省直管县”政府治理过程中出现的问题进行了探讨分析，主要有“联系淡薄”、“钱不够花”、“以权谋私”和“力不胜任”状况。接着，结合上海浦东区的政府治理经验，探讨了改善现状的措施：发展横向府际关系，合理划分财权与事权，培养高素质高服务的公务员精神，改革公共服务模式。“新常态”政策对于河南省“省直管县”政府治理有很大的帮助，有利于提升政府治理的积极性，促进经济的大幅度增长，提升公共服务能力，最终为百姓谋取更大的福祉。虽然，初期的实施过程中还存在一些问题，但只要我们保持清醒的头脑，冷静的分析，实地的考察，一定可以找到完善的办法。我相信，在未来的道路上，县级政府治理一定会有一个质的飞跃。

注解：

①俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第5页。

②好搜百科“省直管县”http：//baike.haosou.com/doc/5681719-5894394.html

参考文献：

[1][美]珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特《新公共服务：服务，而不是掌舵》[M].，丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第175页

[2]郭济.《中国公共行政学》[M].北京：中国人民大学出版社，2003年版，第32页。

[3]张永桃.《行政管理学》[M].北京：高等教育出版社，2003年版，第52页。

[4]夏书章.《行政管理学》（第三版）[M].广州市：中山大学出版社，2003年版，第40页。

[5]张国庆.《公共行政学》（第三版）[M].北京：北京大学出版社，2007年版，第69页。

[6]娄成武.《行政管理学》[M].沈阳市：东北大学出版社，2002年版，第63页。

[7]郑志龙.《行政管理学》[M].高等教育出版社，2011年版，第98页。

[8]俞可平.《治理与善治》[M].社会科学文献出版社，2000年版，第5页。