存量规划背景下我国特大型城市土地空间资源挖潜路径——以纽约市和大伦敦中长期战略规划为借鉴

牛 星 吴冠岑 田伟利

存量规划背景下我国特大型城市土地空间资源挖潜路径
——以纽约市和大伦敦中长期战略规划为借鉴

牛 星1吴冠岑2田伟利3

（1.华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237；2.上海大学管理学院，上海 200444；3.上海大学美术学院，上海 200444）

由于用地规模逐渐逼近极限，我国各特大型城市逐渐步入以存量规划为主的时期。在此背景下，合理充分挖掘土地空间资源潜力对这些城市的可持续发展显得越发重要。本文将土地空间资源潜力拓展为数量、质量和空间潜力的综合，并在借鉴纽约市和大伦敦中长期发展战略中有关土地利用目标和政策措施的基础上，提出我国特大型城市未来在土地空间资源挖潜上的可行性途径，为这些城市未来的可持续发展和能级提升提供资源保障。

存量规划 特大型城市 土地空间资源潜力 战略规划

一、引言

近一二十年来，我国大城市普遍经历了人口集聚与土地规模扩张的快速发展阶段，①中共中央、国务院：《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，2014年3月。但由于用地规模逐渐逼近城市容量极限，数量持续增加的人口给这些城市的中心城区带来日益严重的住房紧张、交通拥堵和环境恶化压力。另一方面，现有存量土地空间中还存在不同程度土地低效利用和闲置，工业用地比重过大，居住、公共设施和绿地比例偏低等土地利用结构不合理的现象。自从《深圳市城市总体规划（2010—2020）》提出实现用地模式由以增量扩张为主向以存量改造优化为主以来，我国以北京、上海作为典型代表的特大型城市也不约而同将优化存量作为主要内容纳入各自新一轮的城市规划。2014年北京市城市总体规划会议要求《北京城市总体规划（2004年—2020年）》的修改要在现状建设用地的基础上的“瘦身减量”。2015年上海市新一轮《上海市城市总体规划（2015-2040）纲要》明确指出要实现规划建设用地规模只减不增的“零增长，甚至负增长”。在目前各特大型城市逐渐以存量规划为主的时期，如何挖掘土地空间资源潜力并满足不断增加的人口需求，不仅关系到一个城市对人才的吸引力，还影响到城市发展的持久性和竞争力。实际上这不只是我国特大型城市特有的问题，世界上其他城市也面临着这些问题。作为目前公认的全球城市，纽约市和大伦敦的土地利用也早已进入存量开发为主的阶段。在对待土地合理使用的问题上，这些城市都十分重视，并将其作为城市中长期发展规划的重要内容来进行阐述。在对这两个区域中长期战略规划中涉及土地利用部分的战略目标和实施政策详细分析的基础上，结合我国对于土地潜力方面的理论和国家层面的实践，①②③④⑤⑥徐传宝、李学仁：《河南省黄淮海平原土地利用潜力分析》，《地域研究与开发》1990年第5期，第37-40页。研究认为：土地空间资源潜力宜进行进一步的拓展，不仅包括面积增加和用途转换方面的数量潜力；还包括提升一些低效利用或利用不充分土地的使用强度，增加土地利用效益，改进基础设施和公共服务能力、改善生态环境等方面的质量潜力以及功能区划等宏观布局和微观景观格局优化的空间潜力。通过对我国特大型城市与目前纽约市和大伦敦中长期发展战略中描述的土地利用理想状态和先进理念的对比，可以更全面思考土地空间资源发展的潜力及其挖潜途径，为类似城市的可持续发展以及能级提升提供借鉴。

二、纽约市和大伦敦中长期发展战略概述

1．纽约市规划

研究用来比较分析的纽约市中长期战略规划主要来源于纽约市2011年完成的纽约规划：更绿色、更美好的纽约（plaNYC：a greener,greater New York），⑦The City of New York，2001，plaNYC：A Greener，Greater New York.该报告的规划期间到2030年，由纽约市各部门、组织、学术结构、社区团体等共同完成，是关于纽约市可持续发展的蓝图（以下简称纽约规划）。

plaNYC指出，纽约市2030年发展的总体目标是更绿色、更美好的纽约。而为了达到这个总体发展目标，在以下10个大的要素方面有各自需要达到的子目标。分别涉及住房和街区，公园和公共空间，棕地，水系，水供应，交通，能源，空气质量，固体废弃物，气候变化。在这些要素的子目标之下，plaNYC还给出了相关的具体战略和倡议（initiative）。

2.大伦敦规划

大伦敦的中长期发展战略规划主要来源于大伦敦空间发展战略规划（The London Plan-Spatial Development Strategy for Greater London 2011）的分析，这个战略报告是大伦敦当局成立以来（GLA，Greater London Authority）批准实施的。⑧GreaterLondon Authority，2011，TheLondon Plan： Spatial Development Strategy for Greater London.2011版的伦敦规划将2031年作为正式的结束日期，规划期20年（以下简称大伦敦规划）。

大伦敦规划中提到伦敦市长的愿景和目标是，伦敦应该在全球城市中脱颖而出，并为伦敦所有的人和企业拓展发展机遇，实现最高的环境标准和生活质量，要在处理21世纪城市遇到的挑战中引领世界。为了达到以上目标，伦敦规划在空间一章中专门给出了大伦敦发展的空间战略（chapter 2）。此外，伦敦规划还分了6个章节（chapter 3-8），以便于更快地找到应对每类特殊问题的政策，具体包括人（含住房和社会基础设施），经济，对气候变化的响应，运输，生活空间和场所，执行、监测和审查。

二、我国特大型城市土地空间资源的数量潜力及提升途径分析

存量规划背景下的土地数量潜力主要在于对土地利用结构的优化与调整，但纽约市和大伦敦与我国土地分类并不一致。为了分析目前我国特大型城市土地空间资源在结构优化方面的潜力，研究将建设用地作为一大类，生态用地或开放空间用地作为另一大类。并把纽约市与大伦敦的建设用地占比较区域的比例，生态或开放空间用地占比较区域比例，居住、工业、交通用地占建设用地比例进行了比较。结果发现，纽约市和大伦敦城市建设用地占比基本维持在50%，建设用地中居住用地面积占比均较高，大致在60%以上，工业用地占比均较小。

表1 纽约市和大伦敦部分土地利用结构数据

因此，也可以得出基本结论一是，如要满足未来日益增加的常住人口，以及更多外来游客和迁移人口在住房、生活、旅游以及工作方面对居住用地的需求，必须坚定不移地增加供给。在可行的挖潜途径上，一方面可以从现有城乡居住用地内部进行调整，如农村居民点和城镇居住用地的转换；另一方面可以从现有存量工业用地的转型，乃至一部分商业用地的转换进行入手。目前纽约市和大伦敦在其战略规划里提出的土地用途适当混合使用，也为城乡居住用地的增加提供了不少潜力挖掘的方法。

基本结论二是需要继续加大工商业用地的集约利用水平，推行适当的混合使用，实现规划引导下的减量化和再开发。未来宜根据所在区域中心大小、作用和功能更加合理安排和优化工商业用地数量。同时，考虑到未来城乡一体化发展的需要，农村和小城镇地区也可以通过创新集体建设用地使用和管理政策，适当根据区域功能定位布置一定的工商业用地，鼓励基本公共服务和工商企业进乡村，促进相应地区就业、经济发展和人民生活。

基本结论三是纽约市和大伦敦地区在总的生态或开放空间占地比例方面并没有我国一些城市高。但要指出的是，我国生态和开放空间用地更多的是城郊的耕地，城市绿地比例实际上很小，市中心游憩空间也严重匮乏。而纽约市2012年公园面积29,838英亩，约占纽约市面积的15.3%。最繁华的地段曼哈顿，有两处大型自然环境。伦敦大于20公顷的大型绿地占总绿地面积的67%，市中心也有大型花园。①北京市园林局国际合作项目办公室：《国外大都市城市森林概 览 》，http://www.greentimes.com/green/news/hqxc/ywcz/content/2012-02/27/content_171091.htm.因此建议，我国特大型城市可以在保证现有耕地、绿地以及公共广场等开放空间和生态用地不减少基础上，有针对性地增加一些城市区域的绿地和公园，如中心城绿化面积和公园数量。

三、我国特大型城市土地空间资源的质量潜力及提升途径分析

1.土地利用强度潜力提升途径

土地利用强度反映单位土地面积上劳动力、资本和技术等非土地要素的承载量。综合表2对纽约规划和大伦敦规划中土地利用强度有关内容总结的基础上，我国特大型城市可以从增加居住或工业用地容积率，充分利用低效用地和开放空间方面提高土地利用强度。在具体途径上，可以在原有居住用地上通过改扩建或再开发增加住宅建筑面积，在废旧工商业用地和单位机构用地上增加新的居住、商业和其他用途住房面积。还可以考虑加大对闲置用地和低效用地的综合开发力度，提高利用不充分的工商业用地、公共场所和开放空间利用强度。但同时要兼顾公共交通和居住、商业、基础设施的协调，特别是市中心要注意公共基础设施和交通用地的一体化，这样不仅有利于更高密度的土地开发，也有助于产城一体化和提高社会经济效率。此外，还可以通过开发利用和管理地下空间来充分挖掘土地空间资源潜力。

表2 纽约规划和大伦敦规划有关土地利用强度方面的内容

2.土地利用效益潜力提升途径

土地利用效益是土地利用的主要目标之一，是土地利用结构、利用强度和经济发展等其他因素综合作用的结果。总结对纽约规划和大伦敦规划中土地利用效益有关内容（见表3），我国特大型城市可以根据区域规模大小和功能，在公共交通导向下适当发展零售、商业、文化和休闲设施，增加新的并充分利用现有公园和公共空间，提高休闲娱乐业发展机会等。但这些需要通过其他如鼓励创新，合理优化产业布局，提供良好的基础设施、人文和生态环境，推出合理的商业环境政策等多方面综合努力才可以实现。

3.土地生态环境质量潜力提升途径

土地生态环境质量可以说是一个城市形象的重要指标，良好的土地生态环境不仅会降低环境污染生态破坏对人类带来的负面影响，还会使人有一个愉悦的心情，也会吸引更多有实力的公司，从而带动城市经济发展。总结对纽约规划和大伦敦规划中土地生态环境质量有关内容（见表4），我国特大型城市也可以考虑通过在市区种植更多树木的方式提高绿地、公园的服务水平和开放空间、街道的绿化能力，这样更有助于适应和减少气候变化的影响，有利于城市排水，增强生物多样性等。提高各类大小绿地和开放空间的交通可达性，创建公园半小时步行可达生活圈等。提高滨水空间质量，改善目前湿地和滩涂的缓解

能力和生态系统服务功能。继续保护和建设永久性基本农田，增加安全和可持续食品的生产供应能力，适度发展休闲、观光、创意等新型现代农业，高效利用农业空间。此外，还要处理好粮食生产和生态保护的关系。

表3 纽约规划和大伦敦规划有关土地利用效益方面的内容

表4 纽约规划和大伦敦规划有关土地生态环境质量方面的内容

4.土地利用的基础设施和公共服务质量潜力提升途径

体验经济时代，人们越来越希望在保证基本居住条件之后有一个舒适、方便、安全的生活，以及更高质量的精神文化体验，因此土地利用的基础设施和公共服务质量对于一个城市的作用越来越突出。在对纽约规划和大伦敦规划中土地利用基础设施和公共服务质量有关内容进行总结的基础上（见表5），笔者认为，我国特大型城市首先需要继续维护和改善现有交通基础设施，促进商业和其他服务业与居住区的步行可达能力，增加交通网络连通性。其次，重视类似排水、防洪、防震等社会基础设施的建设，提高整个城市在面对暴雨或台风等气候风险时的抵抗力和可恢复力。再次，不仅要增加大型的博物馆和体育文化场所，还要提高适应于多类人群的托儿所、中小学校、职业学院和大学等文化设施水平，增加各种不同规模的儿童、年轻人和老人的娱乐、休闲及体育设施、保健、卫生和警局等相关设施。

表5 纽约规划和大伦敦规划有关土地利用的基础设施和公共服务质量方面的内容

5.土地利用特色潜力提升途径

土地利用的特色是一个城市魅力的体现，大伦敦规划第7章生活空间和场所中政策7.8遗产与古迹认为伦敦的古迹和景观遗产是城市的字符，具有不可估量的作用，是地方、国家和世界的宝贵财富。要维持和加强伦敦文物古迹和历史环境，包括建筑物、注册历史公园、花园和纪念碑、博物馆、艺术品等其他自然和历史景观、生态保育区等世界文化遗产，并利用其积极的作用。

存量规划背景下，我们特大型城市也需要继续坚定不移地保护那些使人们一眼就能看出是该城市的风貌区和古建筑，重视滨水资源的休闲娱乐等附加功能以及文化历史传统给城市带来的发展机会。并尽量开发和识别每一个可能的特色区，挖掘现有风貌区潜力。

四、我国特大型城市土地空间资源的空间布局潜力及提升途径分析

在宏观功能布局上，纽约市和大伦敦区域内部都有明确的产业分工体系。都市区也都经历过产业和人口的向外辐射扩散，由单中心空间形态向多中心转变的过程。目前，二者均十分重视通过发达的轨道交通网络实现城市不同区域内部的人口和物质流动，使各区域劳动力就业、居住以及生产与服务形成各有特色的发展模式，共同提升区域整体竞争力。特别是伦敦都市圈，自1946年伦敦郡总体规划起就逐渐形成了由内伦敦、外伦敦和伦敦大都市圈构成的圈层结构，伦敦的金融等生产者服务业集中在以金融城为核心的内伦敦区域，外围则主要是工业和人口居住区。伦敦规划（The London Plan）第二章全章介绍的是空间布局，并认为要从战略高度上辨识那些存在潜力的地区，从与全球、欧洲、英国联系的背景下思考伦敦的空间布局，并注意伦敦与其周围泛伦敦都市区的关系。

在微观的公共空间布局方面，纽约规划plaNYC的要素2公园和公共空间提到要激活街道景观（INITIATIVE 8）。重新设计公共领域，统一设计和维护所有的公共空间，体现可持续性（INITIATIVE 15）。创建绿色廊道网络（INITIATIVE 10），支持生态连通性（INITIATIVE 13）。通过扩大公园和绿色街道，创造社区公共广场。将市、州和联邦公园联系成具有凝聚力的开放空间网络。伦敦规划（The London Plan）政策7.5公共领域指出伦敦的公共空间应该都是安全、方便、具有包容性、可连接的、易于理解（如有易读性的路标）和维护的，与当地背景有关的，而且可纳入更高质量的设计、风景、植物和街道设施等。

参照纽约市和大伦敦的空间功能布局和中长期战略规划，未来一段时期，我国特大型城市也需要通过一体化的交通、产业布局、基础设施建设协调新城和中心城未来的发展；统一布局耕地、园地、绿地、水域和开放空间的结构，提高其联通性和生态空间效果。在微观上还要注意街道景观的美观和合理，通过统一设计和连通所有大大小小的绿色廊道和公共广场、提高路标的可读性等打造城市的开放空间网络系统，提高未来城市的特有印象和更广大的吸引力。

五、结论

综上所述，可以发现与纽约市和大伦敦相比，我国各特大型城市在土地利用质量上还有许多需要改善之处，土地利用结构转化的数量潜力和空间布局潜力也需要逐步调整。尽管政府等相关部门已经认识到目前城市土地利用中存在的一些问题，但在全面和充分挖掘土地空间资源潜力方面还存在不少理念、制度上的制约。未来还需要从以下几个方面渐进地改变。在理念上，秉承紧凑型发展、公共交通导向的土地开发、适度和小规模更新等思想，保证社区邻里空间、历史遗产保护与和土地空间潜力挖掘的协调。倡导适度的土地混合使用，通过用地和建筑物功能的空间混合提高土地使用效率，构建高效的、多样的土地利用模式。在顶层设计上，建立与土地利用新理念相配套的规划控制和土地管理模式，探索稳步推进城乡一体化建设用地市场的改革，试点允许自行开发，多元主体协议等城乡统一的土地开发模式。创新土地产权变换和收储利益分配机制，根据用地类型增加土地出让年期的灵活性，采取容积率奖励和转移等一系列激励措施。

The Path to Exploit Land Resource Potential of Metropolis in China under Background of Stock Land Planning:An Implication from the Medium-And-Long-Term Strategy Planning of New York City and the Great London

NIU Xing1， WU Guancen2， TIAN Weili3
（1.School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China；2.School of Management，Shanghai University，Shanghai 200444，China；3.College of Fine Arts，Shanghai University，Shanghai 200444，China）

Many metropolises are transferring into the time of land stock planning because of the limited scale of land，and how to exploit the land resource potential more rational becomes more important to these cities.This paper considers that land potential should be the integration of quality，quantity，and space in land utilization.For the future sustainability and upgrade of these cities，some feasible measures are proposed to exploit the land potential based on the analysis on targets and policies in land use among the medium-andlong-term strategy planning of New York City and the Great London.

planning for stock land；metropolis；land resource potential；strategy planning

本文系面向未来30年的上海发展战略系列研究之一“上海城市土地空间资源潜力、再开发及城市更新研究”的部分课题成果（2014-A-28-A）并受到中央高校科研业务基金（WE1321001）、国家社科基金项目（13CJY068）、博士后基金项目（KLH3056054）的资助。

牛星（1980-），女，甘肃庆阳人，博士，副教授，主要研究方向：土地利用规划与管理。

F293.2

A

1008-7672（2017）05-0089-08