应急警务中的行政强制与执法规范*

付 辉，王建新

(中国人民大学 法学院，北京 100872)

应急警务中的行政强制与执法规范*

付 辉，王建新

(中国人民大学 法学院，北京 100872)

行政强制作为公安机关应急警务处置的主要手段，能够保证公安机关及时有效的处置突发事件和公共安全危机。但是当前应急警务中的行政强制在理论和实践中还存在着一定的乱象，容易导致侵害相对人合法权益的现象发生，有必要从实体和程序上进行规范。

应急警务；行政强制；行政强制措施；执法规范

应急警务是指公安机关及其人民警察为了维护国家安全和社会秩序，保护人民的生命和财产安全，依法对公共突发事件进行应急处置与救援的特别警务活动。面对突发事件和公共安全危机时，公安机关作为维护和保障人民生命和财产安全的主要政府机构，应当采取及时有效的措施进行处置，为了实现这一目的，公安机关所采取的措施往往带有强制性、拘束性和暂时性。这些强制性、拘束性措施和手段在法律上被称为行政强制。

一 相关概念的厘清

公安机关作为行政机关，既是行政强制措施的主体，又是行政强制执行的主体。本文论述的应急警务中的行政强制主要指的是公安机关在面对公共安全危机和紧急情况时所实施的行政强制措施，并且是即时性的行政强制措施。为了便于文章的论述，首先对相关概念进行厘清。行政强制曾经是行政法学理论界争议比较大的一个问题，长期以来对于行政强制的内涵、外延、法律属性以及分类，理论界众说纷纭[1]，行政强制立法的空白也曾是行政立法发展的一大瓶颈。随着《中华人民共和国行政强制法》于2011年颁布，有关行政强制的争议才逐步化解。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施属于行政强制的一个下位概念。而行政强制措施根据紧迫程度和实施程序的繁简程度又分为一般性行政强制措施和即时性行政强制措施。即时性行政强制措施是指行政机关在面对突发的、紧急的危险或者灾害时，为了避免危害或危险的扩大，减轻损失而对相对人的人身，行为或者财产进行强制性临时约束或限制的行为。[2]

之所以强调公安机关在应急警务中的行政强制指的是即时性行政强制措施，而不是行政强制执行，主要理由如下：

一是应急警务中行政强制的一个重要特点就是暂时性，当影响公共安全的危机或者事件消除，公安机关的行政强制行为就应当立即停止或者解除。暂时性也是行政强制措施的一个重要特点，而行政强制执行不具有暂时性的特点，相反具有持续性的特点，如果相对人拖延履行义务，那么行政强制执行可以一直进行，公共安全危机或者突发事件的消失并不能导致行政强制执行的终止，只有相对人履行义务或者行政决定的内容得以实现，行政强制执行才可以终止。

二是公安机关在应急警务中所采取的措施并不以相对人不履行行政决定或者违反法律规定为前提。例如，在重大矿难中，为了方便救援，交通警察对事故现场进行管制，不允许无关人员进入现场，在这种情况下不是因为相对人违法了，或者没有履行法定的义务而被禁止进入现场，而是为了避免危害和危险进一步扩大而对现场进行封锁。而行政强制执行以相对人不履行法定义务为前提，因此，这种管制行为属于行政强制措施而不是行政强制执行。

三是无论行政强制措施还是行政强制执行，都是行政机关以强制手段迫使当事人的行政义务得到履行。公安机关在应急警务当中面对的是相对人“不作为”或者“容忍”义务，而不是“作为”的义务。在突发事件或者是公共安全危机发生时，相对人的行为一般情况下属于不应当作为而作为了，或者法律不能容忍的行为，这些行为就属于行政强制措施所要实现的义务。而如果是相对人应当作为而没有作为的义务，就需要通过行政强制执行来实现。

四是从行为的功能来看，行政强制措施以保障行政秩序为主要功能；而行政强制执行以执行业已存在并已生效的行政决定为重要功能。公安机关在应急警务中所采取的行政强制行为的功能也主要是侧重对社会治安秩序的维护，从功能上说应急警务中的行政强制符合行政强制措施的特点。

五是一般性行政强制措施和即时性行政强制措施的区别主要在于紧迫性程度不同。即时性行政强制措施面对的情况往往比较紧急，对程序的要求也不是十分严格。应急警务正是相对于常态警务而言的，在应急警务中，公安机关所面对危险和危害的程度和级别是最高的，其所使用的行政强制措施也应当是最及时、最有力、强制力最高，程序也是最为简化的，因此，在应急警务中的行政强制措施属于即时性行政强制措施而不是一般性行政强制措施。

二 应急警务中的行政强制

行政强制对于公安机关的应急警务活动来讲，可以说是一把双刃剑。一方面公安机关面对突发的紧急危险和危害，需要强有力的措施和手段来维护社会治安秩序和保护人民群众的生命财产安全；另一方面即时性行政强制措施具有很强的破坏力和强制力，紧急情况下使用时在实体和程序上可能都会存在着瑕疵，往往会对部分相对人的合法权益造成一定的损害。

(一)行政强制对于应急警务的重要意义

1.行政强制是应急警务处置的主要手段

应急警务是公安机关在面对危机和突发情况下的一种非常态化活动。在常态警务下，公安机关为了实现行政目的可以作出各种各样的行政行为，但是，在应急警务中情况就有所不同。针对所处理危机的不同性质和特点，公安机关在应急警务活动中进行处置的手段主要有行政征收、行政检查、行政处罚和行政强制措施等。这些公安机关在应急警务活动中所能够作出的行政行为中，行政强制措施的使用频率是最高的，这也是由应急警务和行政强制措施自身的特点所决定的。应急警务活动面对的危机具有突发性和紧急性，需要处理和应对的迅速、及时和有效，而行政强制措施的强制性和高效性正好适应了应急警务处置的需要，实践中也成为应急警务处置的主要手段。

2.行政强制能够保证行政目标的实现

应急警务作为公安机关非常态化的一种行政活动，其目的是为了在紧急状态下更好地保护相对人的人身权和财产权，维护社会治安秩序的稳定。在危害公共安全的危机出现或发生时，政府会调动各种力量参与到救援和处置的过程中，公安机关作为政府的组成机构之一，其主要任务是维持社会治安秩序，控制事故现场，防止危机的扩散和危害的扩大。行政强制措施由于是对相对人人身和财产的一种强制性约束，其在所有的行政行为当中具有最高的强制力和拘束力，对于防止危害的扩大和制止违法行为的侵害，维护社会治安秩序具有最直接的效果，从而能够保证行政目标的顺利实现。

3.行政强制有利于行政效率的提高

当突发危机来临时，及时有效的处置尤为重要，能够在最短的时间内作出最及时最有效的处置是应急警务的基本要求。在公共安全危机处置中，如果效率得不到保证，那么危机所造成的危害将会持续，相对人生命和财产的损失可能会加大，而且更可能会引发次生的危害和危险。效率原则是应急警务的基本原则。行政强制措施的使用可以保证公安机关对危机现场和人员的有效控制，为其他行政机关和社会力量展开救援提供强有力的支持和保障，从而提高危机处置的效率。

(二)应急警务中行政强制措施的种类

公安机关可以实施的行政强制措施可以说是种类繁杂，数量众多。不同时期的法律、法规对公安机关的行政强制措施都进行了规定。但是在众多的行政强制措施中，公安机关在应急警务中使用的种类相对较少，主要是对人身、财产和场所等的限制和约束。根据对象和内容的不同，可以将公安机关在应急警务当中的行政强制措施分为三类：

其一是限制人身自由的行政强制措施。是指公安机关在特殊紧急情况下对相对人的人身自由进行暂时性强制约束的行为。主要包括强制约束、强制传唤、强行带离现场、现场管制、强行驱散、交通管制、立即拘留、强行遣送、使用警械武器等。

其二是处置财物的行政强制措施。公安机关在应急警务活动当中，可以对相关的财物依法进行处置，具体表现为对财物的查封、扣押和冻结。

其三是针对场所、住宅、建筑物的行政强制措施。在应急警务的活动过程中，为了维护现场秩序，抢救相对人的生命和财产，需要强行进入部分场所和住宅，甚至需要对部分建筑物进行强行拆除。

(三)应急警务中行政强制使用中存在的问题

1.部分行政强制措施权设定违法

现行的《行政强制法》第十条对行政强制措施的设定权予以了明确，并且强调限制人身自由的行政强制措施只能由法律进行设定。但是在实践当中，一些限制人身自由的行政强制措施并不完全是由法律来设定，有的行政法规，地方性法规，甚至行政规范性文件都规定了限制人身自由的行政强制措施，并且这些行政强制措施是公安机关在执法当中经常使用的。较为典型的是收容遣送、劳动教养和收容教育。收容遣送和劳动教养两种限制人身自由的行政强制措施分别于2003年和2013年被废止，现在仅剩收容教育。以收容教育为例，其法律依据是《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》以及国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》虽然经过了全国人大常委会的批准，但不是我们狭义上所称由全国人大及其常委会制定的法律。《卖淫嫖娼人员收容教育办法》是由国务院制定颁布的，属于行政法规。作为行政法规设定的限制人身自由的行政强制措施——收容教育，显然违反了《行政强制法》关于行政强制措施设定权的规定。同时，收容教育的规定也违背了《立法法》第八条关于法律保留原则的规定。在提倡依法治国，建设法治政府的今天，收容教育作为公安机关经常使用的行政强制措施应当进行改革。

2.有关应急警务行政强制权的法律规定模糊不清

《行政强制法》对于紧急状态下的行政强制权也作出了规定。根据该规定，行政机关在面对紧急突发情况时，有权采取应急措施或者临时措施。而公安机关作为行政应急当中的主要力量，自然获得了授权。这一条规定可以看做是公安机关在应急警务活动中实施行政强制措施的直接法律依据。但是，本条只是一个概括性的规定，具体到应急措施或者临时措施的种类、程序等，行政强制法就没有规定，只是笼统地说依照有关法律、行政法规的规定执行。

《突发事件应对法》也仅仅对社会安全事件发生时，公安机关能够采取的应急措施进行了规定，而社会安全事件仅仅是公安机关在应急警务中面对的一种情况，在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件中同样需要应急警务的支撑。而对于在这些情况下公安机关可以采取的应急措施法律没有明确的规定。法律规定不明确容易导致在应急警务的过程中出现无法可依，无据可循的情况，甚至会出现滥用职权的现象，可能会对部分合法的利益造成损害。

3.警察在行使行政强制权时缺乏必要的保障

公安机关在应急警务过程中面对的都是紧急性、突发性的危机或者危害，不仅对相对人的权益和公共利益会产生比较大的威胁和危害，而且会对直接参与危机处置和处理的人员，特别是一线执法的人民警察产生直接或者间接的威胁与危害，因此十分有必要对应急警务活动中警察在行使行政强制权时给予充分的法律保障和物质保障。从实践来看，这方面的保障缺失还比较严重，特别是对于直接行使行政强制权的警察保护还不够。比如说法律应当规定对于警察在应急警务当中的行使行政强制权的行为进行免责，由于行政强制权的行使而对其他的合法权益造成的损失警察个人不承担法律责任。此外，应急警务当中的物质保障也很不到位，当警察在紧急情况下行使行政强制措施权时警用车辆、警用武器警械、警用装备等配备或者保障不足的话，会使应急警务的处置限于被动的状态，处置的效果也会大打折扣。目前公安机关在应急警务处置中使用的警力与警种与常态警务下的警力与警种没有太多的区别，多数情况下，警察从事日常警务活动，当遇到突发紧急危机时，临时抽调警力参加到应急处置中。当前的这种模式从节约警力的角度来讲没有问题，但是从另一方面来讲，让非常设的机构和人员来处置和应对突发事件和危机，不但会增加民警的工作压力，而且处置的效果也可能会打折扣。从危机处置的效率和专业性来看，有必要成立一支专门的处理突发危机的警察队伍。

4.执法程序、执法主体存在瑕疵

即时性行政强制措施往往面对的是突发情况或者紧急情况，这是其区别于一般行政强制措施的重要特征。因此，在程序规制时也要特别注意，不能简单地将行政强制措施的一般程序套用在即时性行政强制措施上面，否则很容易使得行政目的无法实现，甚至公共利益或者公民的合法权益都会受到损害。[3]但是，这并不意味着应急警务过程中的行政强制措施不需要程序方面的规制。实践当中，不按程序实施行政强制措施的情况很普遍，重实体、轻程序历来是公安机关执法当中存在的弊病之一。执法中不亮明身份，不遵守法定期限，不告知权利的情况时有发生。此外，由于警力配备不足等客观原因，在执法过程中，往往会有协勤或者协警参加到执法活动中，有时候甚至代替警察执法，而协勤或协警不是公务人员，没有执法权，无权代替民警执法。执法主体存在瑕疵一方面违反了法律的规定，破坏了公务执法的严肃性；另一方面会给相对人造成不必要的误会或伤害，也容易导致执法权的滥用。

5.自由裁量权较大，容易对相对人的合法权益造成损害

应急警务面对的是突发性、紧急性的社会安全危机，为了实现保护人民生命和财产安全，维护社会治安秩序的任务，立法往往赋予人民警察一定的自由裁量权。但是，由于我国有关警察权的法律在赋予公安机关及其人民警察自由裁量权的同时，对权力行使的界限和范围却没有给予足够的规范，致使实践中公安机关滥用自由裁量权的现象时有发生。[4]滥用自由裁量权的表现主要有以下几种情况：一是法律没有规定行政强制措施权而实施了行政强制措施。二是超越法定权限实施行政强制措施。这一类型在警察执法实践中表现得比较突出。如：警察在非警务活动中使用行政强制措施权；借助行政强制措施插手经济案件。三是违反比例原则，随意提升警察行政强制措施的强度。在实施行政强制措施时滥用自由裁量权会造成严重的后果，不但会对相对人的合法权益造成侵害，而且执法者本人也会因为违法受到法律的制裁。

三 应急警务中行政强制执法规范

鉴于行政强制对于应急警务活动的重要价值和意义以及行政强制使用中存在的问题，有必要对应急警务中的行政强制行为进行约束和规范，既要保障权力的畅通行使，又要防止权力的过度行使对合法权益的侵害。笔者认为，对应急警务当中的行政强制应当从执法意识、实体规范和程序规范三个方面来进行规范。

(一)执法意识

当前公安机关执法中存在各种问题的一个重要原因就是执法人员的法治意识不高，重实体、轻程序的传统观念较为严重。应急警务活动也不例外，应急警务具有突发性、紧急性和高危害性的特征，公安机关的行政强制行为更是具有高强度的羁束性，对相对人权益损害的危险度也是最高的。如果没有良好的法治观念和程序意识，那么在执法过程中，执法人员滥用权力的风险将大大增加，相对人合法权益遭受侵害的可能也会增加。因此，应当提升执法人员特别是领导干部的法治意识。法治意识的提高有赖于警察自身素质的提高，通过学习和宣传教育，提高执法者对程序正义的重视，做到在执法过程中依法执法、适度执法、人性执法。除此之外，应急警务的执法人员还要具备高度的危机意识，时刻做好应对危机的准备，以便在危机发生时能够第一时间做出快速反应。

(二)实体规范

首先，应当对涉及行政强制措施的法律、法规和其他规范性文件根据《立法法》和《行政强制法》的规定进行彻底的疏理。《立法法》和《行政强制法》对行政强制措施权的设定进行了严格的规定和限制，原则上行政强制措施的设定权归属于法律，在法律没有规定时，行政法规和地方性法规才享有有限的行政强制措施设定权。除此之外的其他规范性文件严禁设定行政强制措施。同时，限制人身自由和冻结存款、汇款的行政强制措施只能由法律来设定。但是，就目前公安机关可以实施的行政强制措施来看，存在法律法规之外的其他规范性文件超越权限设定的情况，并且数量众多、种类繁杂。公安机关行政强制措施设定的乱象不仅容易限制和损害相对人的合法权益，而且也不利于公安机关本身的执法开展。因此，十分有必要对现有的公安行政措施进行清理和规范，对违法设定的行政强制措施要予以废止。另外，可以制定专门的警察行政强制行政法规，对混乱的公安行政强制权进行系统规范。

其次，对应急警务中的行政强制措施在法律上应当给予充分的保障。一是要对公安机关在紧急危机状态下可以实施哪些行政强制措施予以明确规定，以便公安机关在执法时有法可依；二是需要对应急状态下行政强制措施的种类、时限、范围和幅度进行限制，防止自由裁量权过大；三是对公安机关在应急警务中实施行政强制措施所需的人员和装备给予保障，对在特殊情况下使用武器警械的规定进行细化。

(三)程序规范

虽然公安机关在应急警务中采取即时性行政强制措施不必拘泥于一般行政强制措施的程序，但是从法治的角度出发，为了尽可能避免和减少对合法权益的不必要侵害，要对应急警务中的行政强制进行法律程序上的规定，只是在程序设计上不但要满足应急警务对于效率的要求，还要满足对公平正义的追求。笔者认为，对于公安机关在应急警务当中的行政强制措施，只需要设定最基本的程序要求即可，并且侧重对事后程序的规制，对于事前和事中程序很难进行规定。对此，我们可以借鉴和参考《行政强制法》第十九条的规定。

公安机关在应急警务活动中，由于情况紧急需要当场实施行政强制措施的，不需要履行事先的批准程序，执法人员可以直接实施，此时，是否实施行政强制措施就完全依赖于现场执法人员的主观判断，对相对人的合法权益可能会存在较大的威胁。因此，必须采用有效的事后控制手段对行政强制措施的实施进行约束和规范。[5]事后的控制程序主要包括以下几个内容：

1.事后报告，补办手续

在应急警务活动中，公安机关的执法人员在实施行政强制措施后，应当在24小时内向公安机关负责人报告，没有履行审批手续的及时补齐手续。

2.亮明身份，说明理由

公安机关执法人员在实施行政强制措施时如果没有向相对人表明身份，应当在事后向当事人出示工作证，并且向相对人说明理由，同时听取相对人的陈述和申辩，告知相对人寻求法律救济的途径。

3.监督救济

有权力必有救济，应急警务活动中也不例外。公安机关的负责人在接到执法人员的报告后如果认为在应急警务中不应当实施行政强制措施，应当责令执法人员立即解除、恢复原状，由此对相对人合法权益造成的损失应当予以行政补偿或者国家赔偿。如果相对人在应急警务中被实施了行政强制措施，其同样享有依法提起行政复议和行政诉讼的权利，如果认为行政强制措施损害了其合法权益，可以向行政复议机关提起行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

[1] 傅士成.行政强制研究[M].北京：法律出版社，2001：25.

[2] 应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京：法律出版社，2012：165.

[3] 毛杰.公安行政强制措施研究[D].上海：复旦大学，2008.

[4] 张守强.对警察行政强制措施问题的思考[D].苏州：苏州大学，2008.

[5] 孟昭阳，高文英.行政法与行政诉讼法学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012.

EmergencyPoliceCompulsoryAdministrativeandLawEnforcementintheSpecification

FU Hui，WANG Jian-xin

(Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

Administrative enforcement as the main means of emergency disposal by police of the public security organ，to ensure public security organ shall timely and effective disposal emergencies and public security crisis.But for the current emergency police administrative enforcement in theory and in practice there are certain chaos，it is easy to cause infringes upon the lawful rights and interests of the other party phenomenon，it is necessary to specify entity and procedure.

emergency police；administrative compulsion；administrative compulsory measures；law enforcement specification

2016-12-15[作者简介]付辉(1981—)男，山东高密人，中国人民大学法学院博士研究生。研究方向：诉讼法学。

D922.14

A

1008—1763(2017)05—0142—05