基于政府购买服务背景下的民非组织变革

李金海，李佳欣

(1.河北工业大学 人文与法律学院，天津 300401；2. 河北工业大学 人文与法律学院，天津 300401)

基于政府购买服务背景下的民非组织变革

李金海1，李佳欣2

(1.河北工业大学 人文与法律学院，天津 300401；2. 河北工业大学 人文与法律学院，天津 300401)

组织变革；民非组织；政府购买服务

组织变革是组织生存与发展的永恒主题，可以使组织在内外环境变化下不断调整自己，以获得生存与持续发展的能力。民非组织作为我国一种新兴的社会服务组织，其自身有一定发展但仍不成熟，在面临政府购买服务的新形势下，迫切需要进行组织变革，以更好地适应时代发展要求。笔者以组织变革概念理论为基础，探讨民非组织变革的可行性、目前存在的变革问题以及相应的变革建议。

当今社会处在急剧变革之中，任何组织不可能长期一成不变，它必须适应社会变革的外部环境并结合自身具体实际情况而进行自我更新，以获得组织生存与持久发展的能力。民非全称为民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织[1]。自改革开放以来，随着经济体制和社会事业体制改革不断深入，以及社会环境和民众需求多样化发展，社会民间不断出现诸如"民办学校"、"民办医院"等民间社会组织。由于这类组织和已经存在的事业单位有很多相似的地方，最开始将其统称为"民办事业单位"。之后，为持续深入事业单位改革，需要将"民办事业单位"与"事业单位"区分，因而在1998年以《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布为标志，正式提出了"民办非企业单位"(以下简称为"民非组织")这一名称，并以中央文件的形式正式确定了这一概念。

伴随着改革开放，社会事业领域也逐渐开放，民非组织获得了一定的发展空间并且这一空间不断扩大。政府从最初允许——政策支持——鼓励民间和社会力量参与社会事业，在这过程中，民非组织的双重管理体制建立，即实行挂靠单位、业务主管部门与登记管理机关双重负责的管理体制，同时监督约束机制也形成，这使得民非组织在制度化和规范化管理下获得进一步成长与发展，并且教育和卫生领域一直是民非组织最重要的服务领域。截至2015年底，全国共有民办非企业单位32.9万个，比上年增长12.7%。其中：科技服务类1.6万个，生态环境类433个，教育类18.3万个，卫生类2.4万个，社会服务类4.9万个，文化类1.7万个，体育类1.4万个，商务服务类3355个，宗教类114个，国际及其他涉外组织类7个，其他1.9万个[2]。

但总体而言，目前一方面民非组织自身起步发展较晚且发展不成熟；另一方面作为我国社会事业发展的重要力量和承接政府购买服务的重要供给主体，民非组织面临着新的外部环境变化，这些因素决定了其进行变革的必要性。因此，本文将结合组织变革的概念理论，按照民非组织进行变革的可行性、存在的变革问题和变革建议的思路，探讨和研究民非组织在政府购买服务的背景下的组织变革。

一、相关文献综述

最初在1972年，摩根和布里马科姆(J Morgan&R Brimacombe)认为组织通过变革可以使组织更有效率地运作，以实现组织自身的平衡成长和适应环境能力的增强[3]。同年，格雷纳提出组织成长阶段理论，他指出一个组织的成长需要经历五个演进阶段并且各个阶段都存在不同的成长危机，由前往后依次是领导危机——自主性危机——控制危机——官样文章危机——合作后的危机[4]。汉默和尚彼(Hammer&Champy,1993)提出再造工程，认为组织获得突破性的改善必须从根本上思考，彻底翻新工作流程并且将衡量绩效的方式用在关键事务上[5]。朱拉特和凯利(Jouillart&Kelly,1995)提出了组织转换的观点，指出组织变革应包括4R，即观念性变革(Reframing)、结构性变革(Restructuring)、活化性变革(Revitalizing)、能力与文化更新(Renewing)[6]。多森 (Dawson,2003)指出组织变革是一种随时间变化的具体情境、组织策略、实施内容与执行过程等多方面的关系[7]。博诺和克贝尔(Buono&Kerber,2010)提出组织变革是许多非系统性的、偶尔产生负面影响的线性的与机械的事件，因此，组织应该控制变革的发生频率，以利于组织目标的实现[8]。

国内学者谢安田(1985)认为，组织变革是在组织受到外在环境的冲击，并配合内在环境的需要而调整其内部的若干状况，以维持其本身的均衡，进而达成组织生存与发展的自我调适[9]。吴秉恩(1986)指出，所谓的组织变革是指组织为加强、提升组织文化及组织成员的能力，以适应环境变化维持均衡，进而达成生存与发展的自我调适的过程[10]。柳清瑞和张今声(2002)提出在方兴未艾的网络经济背景下，组织变革出现新的变化，如虚拟化、柔性发展以及学习型和智能型的组织形式[11]。林志扬和李海东(2012)提出组织变革时，组织内部因组织结构惰性而导致的路径依赖具有两面性，因而通过组织学习,突破行为惯性和管理认知惯性,充分发挥路径创造和路径突破方面的能动性,"有意识地偏离"组织原有的路径,积极进行路径突破和创造[12]。

二、民非组织参与政府购买服务的可行性分析

(一)内部因素

首先民办非企业发展迅速，其在社会发展中的作用日益增强。改革开放以来，随着经济体制改革的日渐深入，以及社会事业领域的逐渐开放，民办非企业获得了长足发展。据《民政部2013年社会服务发展统计公报》统计，截至2013年年底，全国共有注册的社会组织54.7万个(其中民办非企业单位25.5万个)，吸纳社会各类人员就业636.6万人，形成固定资产1496.6亿元；社会组织增加值为571.1亿元。其次，民非组织涉及社会生活的各个方面，特别是在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等社会事业领域，民非组织已经成为重要的提供主体，其中教育达到88811个，卫生和社会服务业达到25000多个。此外，在促进经济发展、扩大政治参与、促进事业单位改革、开展公益活动、扩大对外交往等方面，民非组织的作用也在日渐显现。最后，在自律和能力建设方面，民非组织在全国范围内开展了"民办非企业单位自律与诚信建设"活动，不断完善构建以法人地位明确、法理结构完善、筹资渠道稳定、制约机制健全、管理运行科学为主要内容的现代社会组织制度[13]。这些内部因素为民非组织自身发展提供了经验，也为其更好地顺应时代发展、与政府合作承接社会服务奠定了良好基础。

(二)外部因素

第一，民办非企业是社会管理和公共服务的重要参与主体。近年来，政府对社会组织尤其是民非组织的关注程度不断增加。党的十八届三中全会《决定》中提出"优先发展民办非企业单位、城乡基层社会组织等城乡社区服务类社会组织，满足城乡人民日益增长的多元化、多层次公共服务需求。"鼓励社会力量兴办公益事业是我国社会事业改革的重要方向之一。我国政策法规和规范化建设不断推进，启动了民办非企业单位登记管理条例等基础性法规的修改工作，进而推进民非组织的评估工作。这表明了，国家和政府已经充分认识到民非组织作为社会服务事业发展不可缺少的重要力量。

第二，在全面建设小康社会和实现社会转型的过程中，日趋增长的公众需求和地方政府的公共服务供给不足已经成为公共服务领域的一对基本矛盾[14]。公众在社会保障和住房、医疗卫生、教育、环境保护、公共安全等方面的合理需求难以得到有效的满足。而作为社会事业发展力量补充的民非组织，可以通过政府向其购买服务的方式为民众提供公共服务，从而促进基本公共服务的均等化，这也给民非组织与政府合作提供了市场基础。

第三，近年来，为应对全球化趋势、实现经济与社会协调发展的要求，同时也是为了满足自身发展的内在要求，政府提出了建设服务型政府，其时代定位是全能型变为服务型、审批型变为服务型、高成本变为高效率[15]。服务型政府强调政府与公民的良好互动与合作，但是这种合作必须依托一定的组织载体来发挥政府与公民之间中介桥梁作用[16]。而作为代表公民社会利益的非营利组织的存在恰好解决了政府与公民之间交易成本高的问题，为实现彼此的合作提供了条件，直接或间接影响政府决策和推动政府改革，发挥其具有丰富的专业知识的优势，为民众提供更全面的社会公共服务。

三、民非组织目前存在的变革问题

(一)“双重管理”模式的限制

1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》中明确了对于民办非企业采取严格的"分级登记、双重管理"管理模式。这种管理模虽有一定的合理性，但从长期看不利于民非组织的发展。这种模式必然地导致了民办非企业的多头管理现状，使得组织自身本应具有的自主性和自治性受到制约。同时，在这种模式下，民非组织对于政府过于依赖，受到行政权力的较大干预。这种依赖关系导致民非组织在发展中尤其是发展初期，很难真正理清政府和组织之间的关系，因此对于民非组织向"社会组织承接公共服务的发展方向"的推进也是会产生较大的外部变革阻力[17]。

(二)法律制度的不健全

目前我国还没有形成关于民非组织完整的法律法规体系，只有国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》、民政部颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等。关于民非组织承接政府购买社会服务的相关法律依据也是十分不足。这导致了另外两个不利影响。一是导致了国家和政府对社会事业的发展思路缺乏共识，宏观理念不清晰，对于民非组织在经济与社会发展中的功能和定位不明确，因而不能很好地应用与发挥这一部分的社会力量。二是导致对于民办组织的监督约束机制不完善，在实际中主管部门不能彻底尽职履行监管职责，因而助长了本应以非盈利和公益性为原则的民非组织却持有强烈趋利动机的不良风气[18-19]。

(三)政府政策支持力度的不足

我国政府虽然也为民非组织的发展提供了部分政策扶持，但总体而言政府对民非组织的政策扶持力度偏弱。这体现在两个方面：一是财政税收政策不健全，目前民非组织的税收优惠政策较少。二是制度设计不合理、政策体系不完善，部分优惠政策难以落实。如民办医疗机构因为只能划入营利性组织，所以享受不到非营利性医疗机构的税收优惠政策。这使得民非组织在财、物方面的资源相对匮乏，对承接政府购买社会服务项目缺少物质基础[20]。

(四)组织自身内部治理结构的不完善

我国的民非组织出现时间短、发展不成熟，其自身存在的诸多问题也是限制其发展壮大的重要因素。

首先，由于专业化程度较低，多数民非组织缺乏清晰的目标和规划，对于组织自身的定位与任务要求模糊；同时，组织没有采取积极有效的措施去获取对自身发展的重要信息，因而对组织长期发展产生一定的不利影响。

其次，组织内部建设不规范。这具体表现为大多数民非组织缺乏有效的法人治理结构、诚信透明和自律机制；已经建立规章制度的组织也存在着仅是形式的问题只是为了应付上边的检查，并没有真正付诸实施。这导致了其信用度与公信力较低，整合和动员社会资源的能力也较差。

第三是相关专业人才的严重缺乏和组织中管理者与工作人员素质不高。根据民政部2010年的统计数据，大学本科及以上学历的民非组织工作人员的比例是12.8%[21]。科技研究、教育、卫生、法律等服务领域的民非组织本身带有很强的专业性，但在现实中，这些领域里的员工特别是民间福利组织的员工，大多为城市下岗人员或农村无业人员，文化程度较低，且没有接受过正规的职业培训与指导，一定程度上影响了组织提供的公共服务质量。

四、民非组织变革建议

(一)政府加快社会组织管理体制创新

为实现民非组织自身发展和更好地承接政府购买服务的项目计划与实施，首先需要政府对其管理机制进行现代化转变，从准入机制到运营机制再到退出机制，政府发挥引导与规范作用而不是控制、命令。例如降低准入门槛，特别是对慈善类、公共服务类的民非组织，政府可以简化登记手续或试行备案制。这一点可以保障民非组织在外部环境下其自身具有自主性与灵活性，进而为其进行内部改革提供了良好的外部支持；同时这有利于政府自身转变职能，即由"全能政府"向"服务型政府"转变。

另外，在民非组织参与政府购买服务过程中，双方可以建立良好的沟通机制，定期就出现的典型问题进行讨论与解决，在此过程中双方不断积累合作经验并制定出完善的政府购买服务的实践指南。

(二)健全法律法规体系，完善监督与约束机制

为实现对民非组织进行统一的规范和协调，国家需要制定一部关于社会组织的基本法并以此为依据逐步完善法律体系，取消不合理的规定，如取消现行的限制竞争、限制规模的政策。其次明确政府管理部门的职责和权限，在放宽准入条件的同时加强过程监管，对组织运作过程中的财务、税收、服务质量进行监督，详细规定年检的流程和程序、增强年检的可操作性，限制民非组织的趋利倾向。此外，为完善社会组织监督体系可以引入第三方监督，如公众、新闻媒体、具有法定权威的中间机构组织等，让其对民非组织的运行绩效进行独立评价和监督。通过社会评估，建立诚信等级制度，从而提高民非组织的公信力和透明度。

(三)加大政策支持力度，提高政策待遇

提高民非组织的政策待遇，缩小民非组织与同类事业单位之间的待遇差别，健全民非组织专职工作人员工资、保险、福利等政策，解决其后顾之忧。这需要政府加大税收和金融支持力度，对接受政府委托、承担社会公共服务的民非组织，可根据实际情况给予补助，落实相关税收优惠政策。例如，探索创新金融产品，对符合贷款条件的民非组织提供信贷支持；鼓励建立民非组织的孵化基地，在办公用房、资金、人员培训等方面为新设立的民非组织提供帮助和扶持；加强关于遗产税、赠与税等内容的理论研究，完善财政税收的政策体系，制定并落实民非组织的税收优惠政策(比如鼓励慈善的税收减免政策)。

(四)优化内部结构，提高组织的竞争力

首先民非组织自身在借鉴、吸收国内外相关组织的管理和运作经验基础上，结合具体情况进行内部治理结构的优化，完善法人治理结构，建立健全以章程为核心的内部管理制度以及议事、选举、机构、财务、人事等各项制度，从而将规章制度进一步细化或配套化，增强规章制度的可操作性。其次，根据政府职能转型、允许社会组织承接公共服务的背景，民非组织制定合理的战略规划并制定实施计划。同时在组织内部对工作人员进行有关组织战略目标和规章制度的培训，让他们对组织的使命、章程形成认同感，在日常具体的运作过程中严格执行已制定的规章制度。这些措施会使得组织不断增强自主运作、独立运作能力，提高组织的影响力与公信力，进而更加规范化地承接与政府合作的社会服务项目工作[22]。

五、总结

尽管目前，民非组织的发展存在一些外部因素限制以及内部制度、结构不完善等问题，但基于政府职能转型的背景，民非组织在借鉴相关经验、结合自身实际具体情况、顺应时代发展要求的基础上，采取有计划和有目标的步骤进行组织变革，相信其最终会获得一个更好的发展机遇与空间，进而实现民非组织成长进步、服务型政府建设以及公众社会服务需求得到满足的多赢局面。

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Change of Private Non-enterprise Organization Based on Background of Government Purchase Service

LI Jin-hai, LI Jia-xin

(School of Humanities and Law, Hebei University of Technology, Tianjin 300401, China)

organizational change; private non-enterprise organization; government purchase service

Organizational change is the eternal theme of the survival and development of the organization. It can make the organization adjust itself constantly in the internal and external environment, so as to obtain the ability of survival and sustainable development. The private non-enterprise organization in China as an emerging social service organization, its development to some extent but is still not mature, in the new situation facing the government purchase of services, there is an urgent need for organizational change, in order to better adapt to the development requirements of the times. Based on the concept of organizational change, the authors discuss the feasibility of the reform of the people non organization, the current problems and the corresponding reform proposals.

2095-2708(2017)02-0074-05

2016-12-05

2017-01-06

李金海(1958-)，男，汉族，河北沧州人，教授，研究方向：项目管理与评价、创新理论与实践。

F279.21

A