中国分配问题的法治思考：制度与逻辑之维

祝远石

(北京大学 法学院 北京 100871)

中国分配问题的法治思考：制度与逻辑之维

祝远石

(北京大学 法学院 北京 100871)

分配问题；央地关系；行政权；权力配置；制度化分权

在分配矛盾日益尖锐的今天，有必要认真理解中国的分配问题。中国的分配问题有其制度性成因。由于权力无法在纵向间与横向间合理配置，造成了中央与地方关系的紧张和行政权的偏大，在这两个现象的相互作用之下，中央与地方的财政分配格局失衡，政府与民众的利益分配矛盾丛生，民众之间的收入分配差距扩大。要有效地解决分配问题，就要解决央地关系紧张与行政权偏大。认真对待公民权利、满足民众合理诉求，通过强化外部监督力量制约公权力内部的扩张，从央地关系紧张状态过渡到央地民关系平衡状态，为权力纵向间的合理配置创造条件。通过立法权的复位与司法权的强化，落实财税法治，对行政权进行有效的监督与制约，实现立法权、行政权与司法权的各司其职，达至权力横向间关系的平衡与配置的合理。

一、引言

分配问题，是人类社会永恒的难题。纵观中外历史上的诸多纷争、制度变迁乃至政权更迭，往往皆因分配失当或分配失衡等“分配问题”而起[1]。分配问题不根治，社会矛盾不断，治乱循环不止。自改革开放以来，我国的经济总量和社会财富急剧扩张，实现了举世瞩目的成就。但是，在经济上取得巨大成就的同时，一系列的分配问题接踵而至：中央与地方之间的财政分配格局日益失衡；政府与民众之间的利益分配关系不断紧张；民众之间的收入分配差距持续拉大。

对于分配领域出现的这些问题，学界一直在进行探讨，却争议颇大，国家一直在努力解决，却依然面对挑战。分配问题已经成为诱发中国许多社会矛盾的总根源，成为预示国家未来走向的风向标，其能否有效解决将直接影响着国家的前途与命运，解决得好，国家可以跨越中等收入陷阱，跻身发达国家行列，让治乱循环成为历史，解决不好，国家可能由兴转衰、从治转乱，再次陷入治乱循环的历史怪圈之中。在这种历史与现实的背景之下，我们应该重视中国的分配问题，以新的视角去理解中国的分配问题，以便找出问题的真正症结，对症下药。

二、分配问题：制度成因与内在逻辑

中国的分配问题有其制度性成因。厘清制度性成因，探寻分配问题产生的内在逻辑，对解决当下中国的分配问题大有裨益。

(一)分配问题的逻辑起点：央地关系紧张导致央地财政分配不合理

中央与地方关系(简称央地关系)一直是观察中国社会政经情势的一个绝佳切入点[2]。分析中国的分配问题，选择央地关系作为逻辑起点，是合适的。在中国历史上，中央与地方围绕着集权与分权的博弈一直没有停止过。由于权力配置缺乏有效的制度化机制，每一轮集权与分权改革，中央与地方间的关系都处于相互博弈的紧张状态。当权力过度集中在中央，容易造成经济上的僵化与停滞。为了发展经济，中央下放权力，通过向地方分权让利，刺激地方积极性，以增强经济活力。分权改革使得地方经济发展，其财政逐渐殷实，地方于是有了和中央谈判甚至分庭抗礼的实力，企图摆脱集权统治，挑战中央权威，央地关系逐渐趋于紧张。为了维护大一统下的中央权威，改变因分权带来的“地方富、中央穷”的局面，中央通过所谓“削藩”和“打压诸侯经济”的手法实现再度的集权，加强对地方的管控。在财税领域，中央集权与管控的主要手段是上收财税权力。通过上收财税权力，财政资源更多流向中央，中央财政逐渐殷实，地方财政渐渐窘迫。由此，地方丧失了财力保障，难以与中央抗衡。中央通过不断将财税权力上移，将财税权力变成维持地方稳定的一种手段，但也使得中央与地方在财政分配上愈发不合理，使央地间的分配矛盾与日俱增。

建国至今，我国央地间关系的变化与央地财政分配状况的变迁，印证与诠释了上述的描述。1950年3月3日，政务院颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，这个决定是新中国成立后第一次明确地划分中央与地方经济管理权限的规范性文件。到1950年底，财政经济统一工作基本完成，中央财政经济权力高度集中[3]。地方财政基本上是中央财政的延伸，地方政府基本上只是单纯执行性的行政机关[3]。这种中央高度集权的统收统支财政体制在当时为新中国的建设发挥了巨大作用，使得国民经济得到迅速恢复和发展。然而，长期实行中央高度集权的计划经济，政府职能开始扭曲，经济被限制得过僵过死，过度集权模式对经济发展的限制越来越大，十年动乱之后，中国经济陷入近乎崩溃的边缘。为了发展经济，中国步入了经济改革的征程。中国经济改革的一个突出特点是以分权为导向……其中,最为根本的一条内容,是中央权力向地方下放。以“权力下放”为主要内容的分权改革战略直接促进了中国的快速经济增长[4]。随着改革的进行，国家财税制度也由改革初期的统收统支逐渐过渡到比较分权的财政大包干制度。财政大包干是改革过程中的产物，它促进了改革，建立了地方利益的主动地位，调动了地方各级政府发展经济的积极性；同时也增强了地方政府的财政能力[3]。有了财政实力作为后盾，地方政府渐渐不受中央约束。以至于，在财政管理方面，学界广泛认为八十年代中央政府正处于对地方失控的边缘，地方政府拥有非常强大的力量[5]。财税大包干使得中央对地方的控制与中央的权威性都步入谷底。在中央强烈集权冲动的大背景下，新一轮的集权改革在上个世纪九十年代应运而生，并一直持续至今。在财税领域，与此轮集权改革相配套的是分税制的推行。由于财税包干在1994年之后变成了分税制，财税利益在中央和地方之间的分配发生了重大变化，中央财税收入的比重大幅度上升[6]。分税制后，中央不仅掌握了大部分财税资源的分配权，而且几乎完全垄断了全部财税规则的制定权，因而可以随时全面调整中央和地方的财政分配[7]。中央政府容易凭借政治力量而占优，一些税源丰沛的重要税种，如关税、消费税、重要行业的综合性税收，都可能确定为中央税，其收入都可能被定为中央收入；而一些税源稍逊的税种收入，则被归入地方收入[8]。分税制的推行使得中央政府在财税领域占据了主动[9]。

因为中央与地方关系的紧张，使中央产生了通过财税权力控制地方的强烈愿望，中央政府不断上收财权、下沉事权，通过其掌握的财政税收分配的主导权，控制地方。地方受到财权上移与事权下沉的双向压力，财政资金严重吃紧，没了雄厚的财政资源，也就没了与中央分庭抗礼的资本。目前，我国中央与地方关系的矛盾主要表现为中央与地方财政关系的失衡[10]。通过上收财权，中央在一定时期内达到了控制地方的目的，但也造成了央地财政分配不合理局面的生成，中央与地方间财政失衡的现象日益加剧。

(二)行政权偏大：加剧央地关系紧张，造成财政资源浪费，影响民众生活水平

在我国，中央政府与地方政府的博弈，很大程度上就是中央行政机关与地方行政机关之间的博弈。由于立法权的羸弱，司法权的不足，使得膨胀的行政权力得不到有效的监督与制约，造成了行政权在权力横向维度一家偏大的现象。权力在横向间(立法、行政、司法)博弈不充分，加剧了权力纵向间(中央与地方)关系的紧张。地方行政机关由于无法受到地方立法机关与地方司法机关的有效制约，在博弈不充分的情况下，其行为具有较大恣意性。这种行为的恣意性在客观上使得中央行政机关对地方行政机关的控制与约束变得困难，加剧了中央行政机关与地方行政机关之间关系的紧张，进而也加剧了中央政府与地方政府关系的紧张。在愈发紧张的央地关系背景下，中央上收财税权，相机行事以改变财政分配规则的冲动更为强烈，客观上激化了央地间的紧张关系与财政分配矛盾。

在财税领域，由于行政权一家偏大(简称行政权偏大)，其难以受同级立法机关与司法机关的有效监督与约束。在监督与约束缺位的情况下，行政运行开支庞大，公共服务落实不到位。长期以来，我国的行政运行成本和“三公”经费较高，挤占了公共服务、民生福利的支出份额，造成了非对称性财政分配不公和国民“幸福感”的降低。尤其是包括社会保险、社会救助、社会福利在内的社会保障制度的欠缺，使得当前的保障水平和保障方式与人民群众的期望尚存在较大差距[11]。在财政资源的使用过程中，部分行政部门存在一定恣意性，运行存在一定官僚主义化，同时可能伴有一定程度的贪腐问题，难以提供高效的公共服务，其质量与数量都存在一定进步空间，涉及民生方面的支出占财政支出的比例低于欧美发达国家平均水平。

行政权的偏大一方面加剧了央地关系的紧张，使得中央通过上收财税权而控制地方的愿望更加强烈，从而激化了央地财政分配的矛盾，另一方面，行政权偏大客观上产生了高昂的行政运行成本，降低了行政部门提供公共服务的质量，使得民众的生活质量降低，生活成本提升。

(三)央地关系紧张与行政权偏大共同作用之后果一——诱发府民利益分配矛盾

央地关系紧张与行政权偏大是诱发政府与民众利益分配产生矛盾的原因之一。而央地关系紧张对政府民众利益分配矛盾(简称府民利益分配矛盾)的形成影响较深。上文提到，由于央地关系紧张，中央政府将财政分配看作是控制地方政府的一种手段，通过调整财政收入分配规则，集中税权，中央政府汲取了大量财资，成为维护其权威性的重要保障。然而与此同时，事权下沉地方，使得地方承担着大量的公共服务压力，财权与事权的不匹配，导致地方财政资金普遍不足。在财政资源既定的情况下，财政权在中央和地方政府之间的配置直接影响各级政府职权的履行，也进而影响不同地区的公民享受的公共物品。各地政府所享有的财政权在很大程度直接决定了各地政府所提供的公共服务的水平[11]。由于地方政府在提供公共服务时缺乏财权与财资的保障，对于公共服务的提供落后于发达国家同级政府，这直接影响了当地民众的生活质量与水平。

中央政府通过上收财税权，管控地方政府，对地方政府形成财政压力，地方政府将这种财政压力又转化成民生压力分摊到当地民众的身上，央地关系紧张而导致的央地财政分配矛盾，传导转化成了政府与民众之间的利益分配矛盾。由于财政资金吃紧，为了弥补财政资金的不足，一些地方政府会采取以下一种或者多种手段——征收过头税，随意扩大征税的范围与幅度从而增加收入；希冀通过国有土地出让金充实地方财政；加大乱收费乱罚款乱摊派的力度从而增加额外收入；通过发行"地方债"的方式来筹集资金等等。这些措施一定程度上缓解了地方的财政压力，其负面影响却被直接或间接分摊到民众的身上。征收过头税、随意扩大征收范围和幅度等行为，本身就是对私人财产权的一种侵犯和掠夺[12]；而为了获得丰厚的土地出让金，地方政府对抑制房价增长措施出台的积极性较低，普通百姓为买房供房常常捉襟见肘；乱收费乱罚款乱摊派现象使得百姓和企业实际支出负担加重；高额的“地方债”加剧了金融风险并转变为日后的通胀压力……

行政权偏大对府民利益分配矛盾的产生也有影响。由于没有落实税收法定原则，行政部门，在税收方面的权力较大，包括主要税种确立，税率修改，税收征管等方面，基本上由其垄断了话语权与决定权，公民财产被恣意征税的可能性被大大提高，公民私有财产有受侵害之虞。由于缺乏人大监督，行政部门财政资金运用效率低下，财政预算与执行情况不透明，财政资金原本应主要用于公共服务的原则落空，民众生活质量与水平受到直接影响。一方面较为恣意地征税，另一方面较为随意地花钱，这成为府民利益分配矛盾产生的另一重要原因。

(四)央地关系紧张与行政权偏大共同作用之后果二——拉大民众收入分配差距

央地关系紧张与行政权偏大，不仅诱发了府民利益分配矛盾，同时也拉大了民众收入分配的差距。在经济发展不均的国家，中央政府获得更多的财政收入，集中一定财权，有利于对欠发达地区的财政支持，对于促进全国发展有一定积极意义。然而，现在的情况是，我国中央政府财权过度集中于行政部门，财权集中部门化所带来的巨额财政资金的分配受部门因素影响较大。受这些部门青睐的地区、与其利益攸关的行业与企业，更容易享受到巨额的财政扶持、转移支付与利益分配。这种通过权力自身偏好所获得的财政资金，数额往往较大。在对这些地区、产业、企业资金过度倾斜的同时，造成了身在其中的相关群体收入畸高、福利过度，与其他群体形成巨额的收入差，拉大了民众间的收入分配差距。

从权力横向维度看，由于行政权偏大，财税权力大量集中在行政机关。在不受横向间立法权与司法权有效监督的情况下，财政支出可能更有利于提高体制内人员的待遇与福利，而可能忽略了对于基本的教育、医疗、社会保障等公益或者社会事业领域的扶持。财政资金通过行政权力大量向与行政权力靠近的行业、企业、职业集中，造成了身在其中人群畸高的收入，激化了收入分配矛盾。

古往今来，个人收入分配在整个分配体系中都占有重要地位，只有将个人收入的差距控制在合理的限度内，才能确保社会的久安和国家的长治[13]。民众之间的收入存在一定差距，是正常现象。不同人的收入受到包括个人自身差异、自然因素、社会因素和历史因素等一系列因素的影响。税收制度对于财富分配起到二次调节的作用。然而，经济状况的差异会导致社会地位与政治地位的不同，继而又影响税收制度。在一个社会中，比起穷人而言，有权势和财富的人群对政治更有影响，能使税收制度的制定对他们更有利[14]。在制定税收制度中，如果对上述因素不加考虑，不有所注意，很容易使得税制变得更加不公。合理的财税制度可以减少民众间的收入差距，缩小因各种因素造成的初次分配不公的现象。合理的转移支付和良好的公共服务，可以使每一个公民都获得一定程度的生活保障，公平的征税体系能够对第一次分配过程中出现的收入差距，进行有效调节。但是，无论是从权力的纵向维度观察中央对财税资源的配置，还是从权力的横向维度观察行政机关对财税资源的配置，我们会发现，目前的中国，尚没有完全形成一套科学合理公平的财税制度来调节处于不同地区与行业的不同民众之间的收入悬殊，反而可能因为不合理的财税制度，拉大了民众间不合理的收入差距。

三、理解分配问题——中国特色社会主义法治背景下的思考

央地关系紧张和行政权偏大，源于权力无法在纵向与横向间合理配置，这是由于权力不受约束地相互扩张造成的，是法治一定程度缺失之下，权力失范的表现。通过顶层设计，构建中国特色的社会主义法治框架，合理配置权力，使权力从失范到规范，将逐步缓解并消除央地关系紧张与行政权偏大，为中国分配问题的有效解决奠定基础。

(一)从央地关系紧张到央地民关系平衡——认真对待公民权利，满足民众合理诉求

中央政府与地方政府之间的关系是分析分配问题的逻辑起点，央地关系紧张的问题不解决，分配问题的解决也就无从下手。中央权威性受损，就会影响稳定。地方积极性受损，就会影响发展。总结过往历史，央地关系中，侧重中央权威性，可以实现稳定，但可能会造成发展停滞[15]。发挥地方积极性，可以实现发展，但可能会造成大局失控、并最终引发社会波动[15]。处理央地关系的答案究竟是什么？究竟有没有一种选择，可以既保持地方主义的兴起所带来的强劲经济发展动力，又保证中央政府能够有效行使全国治权，从而解决中央与地方之间日益加深的矛盾，化解危机，并推动中国进一步实现平稳的制度转型[4]？

其实，与其过度关注如何处理央地关系，不如先反思央地关系这一命题本身。中央政府与地方政府之间的关系，是权力内部关系。过去，围绕着央地关系，探讨的焦点一直都是如何收权与放权，试图以此在权力纵向维度上，找到中央与地方关系的平衡点。但是，由于权力自身具有扩张性，在缺乏外部平衡的情况下，权力主体内部间的平衡关系难以构建，无论是收权或者放权，都意味着中央与地方之间的关系可能由一种极端走向另一种极端。阶段性的收权与放权使得中央与地方实力在纵向维度上此消彼长，对央地间的矛盾起到短暂的缓和作用，但造成权力间关系紧张与不平衡的原因依然存在，长久来看，改变的只是负面后果的表现方式，时常陷入一收就死，一放就乱的怪圈之中。

纵观历史、环视全球，在公民权利得到有效保障、民众合理诉求得到满足的制度中，权力内部的配置倾向合理，也更容易建立起制度性的分权体制。随着中国特色的社会主义公民社会的成长，散漫的个体力量逐渐汇聚成有群体意识的公民力量监督公权力，使得公权力内部相互间的扩张行为受到抑制，公权力内部关系因此趋于平衡。民众既是国家稳定的后盾，也是经济发展的动力，更是防止中央与地方关系紧张的最终力量。认真对待公民权利、满足民众的合理诉求，让大众通过有社会主义特色的法治制度有序参与政治决策。中央政府的权威性源自民众的坚实支持，有此保障，中央政府不必过度上收财税权，却能更好地控制全局。地方政府也因此获得较为合理的财权与财力，并在民众有效监督的背景之下，用较合理的财政收入去完善地方公共服务，造福于民。民众权利的落实与合理诉求的满足，将中央政府与地方政府的二元紧张关系转化成中央政府-地方政府-民众间的动态平衡关系(简称央地民关系)，既打破以往通过集权而增强中央权威的固有思维，又化解了从前由于放权而造成的地方失控的无奈局面，为制度化的分权创造了环境。只有在这种背景下，央地关系紧张的现象才能逐渐消失。

就分配问题的决策与博弈而言，反思我国过去很长的一段时间，民众在分配政策方面还缺乏一定主动权，公民权利的缺失，合理诉求没有得到满足，难以形成监督权力的强大力量。在对公权力外在监督缺位的情况下，没有一个外在的力量来平衡中央政府与地方政府之间的关系，也没有一个外在的力量去改变行政权膨胀而带来的对立法机关与司法机关的影响。权力之间的"争夺"愈演愈烈，无论哪一方权力主体在财政分配问题中处于博弈劣势，最终都可能将后果传导给民众。

因此，要落实社会主义核心价值观以尊重民意，落实社会主义法治以保障民利，认真对待公民包括财税权利在内的一系列宪法赋予的权利，加强社会主义政治制度建设，逐步满足广大民众的合理诉求，在此基础上，建立科学的制度化分权体系，有效解决权力纵向配置不合理与权力失范，进而消除央地关系紧张的现象。

(二)对行政权一家偏大的调整——立法权(人大)的复位，司法权的强化

财税法治是划定行政部门财税权力边界的利器。在法治原则的传统视野中，行政机关一直是被规范的对象，无论是法律保留、依法行政还是司法审查，其假想场景都是行政滥权，法治财税的立论也不例外[16]。在行政权一家偏大的时代，行政部门垄断了财税领域的话语权和决策权，使得其对财资的使用与税款的征收偏离了正常的轨道，这不利于分配的公平与民众权益的保护。落实财税法治，将权力重心从行政转向人大，给予司法更大自主权，使得立法与司法机关回归本位，还原立法权与司法权的本来角色与应有功能。改革若仅仅解决表面问题是不足够的，需要有支持改革的机构确保改革的持续进行[17]。面对过于强大的行政机构，立法与司法机构权力的回归，至关重要。通过对行政权进行有效的监督与制约，实现立法权、行政权与司法权的各司其职，达至权力横向间关系的平衡与配置的合理，从而解决由行政权过度膨胀带来的一系列分配问题。

1.人大复位：立法权与预算监督权的落实

人民代表大会制度是法治财税的发动机，唯有当其强劲启动并源源不断地输送动力时，法治原则的设想才有可能变为现实。如果人民代表大会制度失效，法治理想恐将永远停留在纸面[17]。人民代表大会是人民行使权力的机关，人民代表大会制度是人民民主专政的政权组织形式，是宪法规定的根本政治制度。在我国，同级人民代表大会的宪法地位高于同级行政机关，人大权力的回归与复位将有效监督行政权的合理运行，制约行政权的过度增长。一个负责的人民代表大会既是对人民意志的尊重，对宪法宣言的实现，更是贯彻落实党的十八届三中全会《决定》中关于推动人民代表大会制度与时俱进以及十八届四中全会《决定》中关于依法治国与依宪治国的有关精神的重要体现。

财政税收立法权的回归，可以遏制行政机关将自身利益法律化，财政预算监督权的落实，可以为公民提供较高质量的公共服务。人大不是第二行政机关，人大作为代表全体公民意志的代议机关，审查和批准预算的目标与宗旨并不是配合行政机关行使职权，而是让财政收入最有效地用于公共服务。人大预算权力的复位，财政预算透明化，全口径预算决算管理机制的形成，可以“将政府管理的工具真正转变为管理政府的工具”[18]。

只有权力机关真正掌握权力，行政权的恣意才能获得有效抑制，只有立法机关不流于形式，民众的意愿与诉求才能被法律化与制度化，人民代表大会，作为权力机关与立法机关的结合，其权力的回归将调整行政权一家偏大的现状。

2.司法的强化：解纷、监督与救济功能的发挥

司法是守护正义的最后一道防线，加强司法权，是财税法治不可或缺的一环，对于解决分配问题意义重大。要有效发挥司法机关在行政诉讼中解纷、监督和救济的功能[19]。扩大司法机关在涉及财税领域的纠纷中，对行政机关具体行政行为与特定条件下的抽象行政行为进行司法审查的权力，在必要时设立专门的税务法院或税务法庭，通过国家审判权制约国家行政权，从而解决涉及财税领域的行政争议，畅通该领域的司法救济渠道，使公民通过法律手段，拿起法律武器，维护自身的财税权利。

通过司法判决，定纷止争，以个案方式监督行政权的依法行使，通过个案正义保障公民财税权利的有效落实，使得人大通过财税立法所宣示的对于公民私有财产权保护的意志得到有效贯彻，维护了财税领域法律的权威性，有效地抑制行政权的过度扩大，有助于纠正分配不合理的问题。

四、结语

一个国家的分配史是惊心动魄的，当处于分配问题较为明显的社会状况下，更应当细读分配史。分配问题成因错综复杂，利益盘根错节、问题彼此牵连，如紊乱的“脉象”捉摸不定，然而分配领域紊乱的“脉象”只是表象与结果，制度内生的“病症”才是真正原因，要有效解决分配问题，必须根治制度的病根。

中国分配问题的症结在于，法治的制度背景仍需加强，制度化的分权体系仍待完善，合理配置权力尚需落实，权力内部彼此扩张，造成了权力失范，引发了央地关系紧张与行政权偏大现象，并由此产生了分配领域的一系列问题。无论是央地间的财政分配问题，府民间的利益分配问题，还是民众间的收入分配问题都可归因于此。因此，完善中国特色的社会主义政治制度与法治体系，合理配置权力，并在此基础上进行制度化的财税分权，对解决分配问题至关重要。在思维上，要突破以往认识，不能再认为分配仅仅是个经济现象与经济问题，仅仅通过经济政策与经济改革就能有效解决。分配问题，不仅仅是经济问题，还是制度问题，需要对制度层面进行顶层设计时加以考虑与解决。

中国的改革开放起于分配，并随着分配关系的调整而深化[20]。持续解决分配问题，是改革开放的全程使命[1]。在中央全面深化改革的正确领导下，通过实现法治下的国家治理模式，将权力配置制度化与法治化，一定能够逐渐化解日益严峻的分配矛盾，撬起渐渐固化的分配利益格局，真正有效地解决分配问题。

[1]张守文.分配结构的财税法调整[J].中国法学，2011(5)：19-31.

[2]《财经》社评.央地财税关系启示[J].财经，2012(9).

[3]张千帆.宪法学[M].北京:法律出版社，2008：437-441.

[4]郑永年，吴国光.论中央-地方关系：中国制度转型中的一个轴心问题[J].当代中国研究，1994(6).

[5]崔威.税收立法高度集权模式的起源[J].中外法学，2012(4)：762-781.

[6]周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007(7)：36-50.

[7]张千帆.中央与地方财政分权——中国经验、问题与出路[J].政法论坛，2011(5)：94-101.

[8]叶姗.论政府间横向财政失衡的法律规制[J].海南大学学报，2008(1)：23-29.

[9]周飞舟.分税制十年：制度及其影响[J].中国社会科学，2006(6)：100-115.

[10]刘剑文.财税法治的破局与立势——一种以关系平衡为核心的治国之路[J].清华法学，2013(5)：20-34.

[11]刘剑文.调整财税法促进收入分配改革[J].检察风云，2013(7)：4-5.

[12]靳文辉.论地方政府间的税收不正当竞争及治理[J].法律科学，2015(1)：138-146.

[13]张守文.差异性分配及其财税法规制[J].税务研究，2011(2)：69-74.

[14]Guy Peters, The politics of Taxation:A Comparative Perspective[M], Cambridge: Blackwell,1991:2.

[15]吴晓波.历代经济变革得失[M].浙江:浙江大学出版社,2013：117-136.

[16]熊伟.法治财税：从理想图景到现实诉求[J].清华法学,2014(5)：22-37.

[17]Greg Anderson, To change China: A Tale of Three Reforms[J].Asia Pacific: Persperctives,:15.

[18]朱大旗.迈向公共财政：《预案法修正案(二次审议稿)》之评议[J].中国法学，2013(5)：34-41.

[19]姜明安.行政诉讼功能和作用的再审视[J].求是学刊，2011(1)：81-88.

[20]张守文.贯通中国经济法学发展的经脉——以分配为视角[J].政法论坛，2009(6)：122-135.

Thinking on China's Distribution Problem in Perspective of Rule of Law:Institution and Logic

ZHU Yuan-shi

(School of Law,Peking University, Beijing 100871,China)

:distribution problem;central- local governments relationship;executive power;power allocation; institutional decentralization

Nowadays, the conflicts of distribution in China are acute increasingly. It is necessary to understand this problem seriously. China's distribution problem has its institutional causes. The power cannot be reasonable allocated vertically and horizontally which originates the tension between the central government and local governments. Besides, executive power is strong. In the interaction of these two phenomena, the fiscal distribution among central government and local governments is imbalanced. The distribution of the interests between government and citizen is unreasonable and the income gap among citizens expands. To effectively solve the distribution problem, it is necessary to resolve the tension among the central government and the local governments. Besides, the executive power should not share too much power. Taking citizens' rights seriously can effectively release the tension between the central government and local governments, which creates the conditions for the rational allocation of power. The restoration of legislative power and the strengthening of judicial power, combined with the implementation of fiscal and taxation system under the rule of law, can effectively supervise the executive power, which makes powers horizontally reasonably allocated.

2095-2708(2017)01-0005-07

D912.29

A