国家治理贯通社区治理的本体阐释

2017-02-24张承安邹亚楠

湖南科技学院学报 2017年4期

张承安　邹亚楠,2

国家治理贯通社区治理的本体阐释

张承安1邹亚楠1,2

（1.长沙理工大学湖南省社会治理创新研究中心，湖南长沙 410114；2.商丘学院思政部，河南商丘 476000）

社区治理是国家治理和社会治理的基础工程，国家治理体系和治理能力现代化以社区治理体系和治理能力现代化为实现前提。制度化、民主化、法治化、高效化、协调化是国家治理贯通社区治理的基本要求，主体多元化、治理层级多样化、治理权限结构化是积极探索和实现国家治理贯通社区治理的模本构想，继续推进政治体制改革是国家治理贯通社区治理的根本保障。

国家治理；社区治理；治理能力

推进国家治理体系和治理能力现代化是十八届三中全会公报的新提法，同时，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的必由之路。总体来讲，国家治理、社会治理和社区治理三者是一体贯通、一脉相承的治理体系。社区是国家的基本构成单位，国家治理体系和治理能力现代化的实现必须以完善的社区治理为实现前提，社区治理是社会治理和国家治理的基础性工程。国家治理贯通社区治理，即实现治理体系的制度化、民主化、法治化、高效化、协调化，实现治理主体多元化，治理层级多样化，治理权限结构化，充分体现中国特色社会主义制度的优势，并将其转化为治理国家、治理社会、治理基层社区的效能。

一国家治理贯通社区治理的基本要求

（一）制度约束

国家治理贯通社区治理要解决当前的问题，更重要的是能够推进社会公平公正可持续发展。现代社会是一个问题复杂的多变阶段，需要完备的制度体系以及执行机制支撑现代国家治理和社区治理的有效运转，确保社会公平公正的可持续发展。依法治国基本方略是国家治理的制度化体现。国家治理制度化要求国家治理乃至社区治理的各个方面、各个领域都能够有章可循，按规章制度进行治理，能够有一个以法律法规规章为核心的良性制度体。同时，有良好的制度供给和制度环境也是政府实现职责的重要保障，为更好的规范政府与市场关系提供了制度的约束边界，坚持制度统领，坚持把权力逐步关进制度的笼子里，治理制度化为国家治理的现代化提供了制度依托。

（二）民主决策

“治理是当下提出的一个全新的政治理念，在主体、权利来源、手段机制、适用范围和价值取向等方面与传统的行政和管理有着重要区别，传统的管理理念强调的是行政观、制度观、责任观；现代化治理强调民主观、社会观和法制观。”[1]改革开放30多年的实践经验告诉我们，推进任何一项重大改革，都必须站在人民的立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，都要从人民利益出发，谋划改革的策略，制定改革的措施。中国取得现在令世界瞩目的社会变迁与社会进步，就是紧紧依靠13亿人民的力量。所以，从国家治理贯通社区治理，治理民主化不仅要体现着人民主权实质地位，而且在现实实践中让人民主权落在实处，真正做到以人为本，尊重人民主体地位，让广大公民在推进治理民主化的过程中，真实地感受和体验到民主决策的利益，进一步保护公民权利。

（三）治理法治

在法律文化上，国家治理贯通社区治理的法治化是与人治相对立的概念。“人治的核心强调社会治理规则的普适性、稳定性和权威性；法治的核心则强调的是社会治理主体的自觉性、能动性和权变性。”[2]建设法治中国，是全面依法治国的最终目标，坚持国家、政府和社会的法治一体化，共同推进依法执政、依法行政与依法治国，在立法司法上要进一步深化体制改革，树立法律至上的精神，完善具有中国特色的社会主义法律体系。也就是说，党要依法执政，政府要依法行政，而政府部门的工作人员要依法办事，每一个公民要依法行使自己权利。[3]国家治理贯通社区治理的法治化是对国家范围内党、政府、社会组织、个人的要求。要真正做到国家治理贯通社区治理和治理能力现代化，必须在治理法治化框架内运行。

（四）科学高效

即能够应对复杂多变的危机和挑战，通过科学决策和执行高效，最大程度上实现社会经济效益。一般来讲，国家治理贯通社区治理的科学化和高效化，确保社会发展目标以及前进方向，国家治理体系对决策科学化的要求会随着社会的不断进步越来越高。此外，当前国家治理、社会治理、社区治理要面对的社会问题和社会事务日益复杂，而且是呈牵一发而动全身之势，如果在治理的过程中稍有差错，就会出现治理缺失，所以，形成高效化的治理体系和治理能力，适时有效管控和处理社会危机和挑战，是国家、社会、社区之间的不断包容与互动。

（五）利益协调

随着经济的发展，现代国家和现代社会分工越来越精细，不同主体有各自利益和价值追求，国家治理亦或社区治理呈现出“碎片化治理”现象，由于国家、社会、社区、个人各个主体发生的作用力和着力点不同，会出现力量相互抵消或相反状态，严重削弱国家的治理能力。“从治理层次来讲，治理的结构有四个层次，即由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式构成，不同的层次具有不同的性质和特征，它构成了体系结构在组成方面的等级秩序，是治理体系的薄弱环节。”[4]因此，国家治理贯通社区治理特别需要强调治理协调化，协调各方利益，在多元中找寻不同利益主体的最大公约数，多元共治，提升治理能力。

二国家治理贯通社区治理的模本构想

国家治理贯通社区治理是一项长期、系统的复杂工程。在治理和治理能力现代化的过程中，必须实现治理主体的多元化、治理层级的多样化和治理权限的结构化。

（一）治理主体多元化

在加速推进中国现代化的进程中，社会结构、管理模式、社会思想、社会阶层等各方面都发生了重大的变化，原有传统的国家统治和管理模式已不能适应现代化要求，市场经济的快速发展强烈要求国家管理模式的变革，推进国家治理体系和治理能力现代化是推进国家全面深化改革新提法，正适应了现代国家事务变革的实践要求。

与传统的政府管理模式相比，一方面，国家治理贯通社区治理强调社会、政府、民众以团结、协作的方式共同参与、决策和解决公共事务，现代化治理模式作为一种政治活动，在整个运作过程需要树立权威，传统的管理权威是政府，但现在这个权威并不一定是政府。另一方面，“治理是一个上下互动和平等展开的运作过程，国家治理现代化强调多主体的共同参与和协调，执政者及其国家机关是主体，同样的，人民也是，另外其他经济组织、社会组织都是参与主体”。[5]总之，治理主体的多元化，强调社会各主体之间的民主与协作，其不仅不能削弱国家治理能力，还有益于扩大公民参与，提升治理绩效，更加有效地推进国家治理贯通社区治理的进程。

（二）治理层级多样化

关于国家治理层级的划分，最早见于北京大学政府管理学院行政学系主任萧鸣政的文章《国家治理现代化的能力建构与建设》，国家治理能力应该是一个庞大体系，有不同主体，需要不同治理层级的能力衔接，以及不同治理主体多方协同，将国家治理体系分为上、中、下不同治理层级。之后，秦德君在《国家治理能力现代化的维度与层级》中提出：我国是全世界最大的单一制的国家，相应的，其公共治理结构具有垂直性，国家治理体系存在宏观（高层）、中观（中层）、微观（基层）三个层级。目前对于国家治理层级的划分，也有其他不同的表述，但究其实质是一样的。“宏观治理层级是国家制度法律等政治规则和国家战略、国家公共决策的策源地，具有国家战略决策的总体性和高覆盖性；中观治理层级是省、直辖市、自治区，是公共治理的地方化，是一种地方治理；微观治理层级是省、直辖市、自治区以下的基层结构，为国家治理体系之末端，即‘草根政治’。”[6]三个治理层级的运行机制、功能配比，构成中国特色治理体系的结构体系。

从治理层级来讲，宏观层级治理能力主要涉及国家和社会的根本性问题，它在确立和把握国家的政治价值、前行方向和发展进程要求方面，更具有整体性、战略性。治理体系的中观层级是高层和基层沟通的桥梁，这一层级在中国行政序列中是中间环节，在战略性上顾全大局，运营操作上具有战术性。治理体系的微观层级就是目前的社区基层治理，在国家行政序列中具有不可轻视的基础性作用，是一个国家治理绩效高低评价重要指标。对于民族大融合的中国来说，国家整体治理能力如何，往往取决于基层治理状况。治理层级的多样化，有利于推进国家治理贯通社区治理和治理能力现代化。

（三）治理权限结构化

当代国家和社会，公共事务复杂、利益主体多元，在推进国家治理贯通社区治理和治理能力现代化的过程中，国家治理不应该是政府独角戏，而是政府、市场、社会组织等多个主体的大融合。国家治理贯通社区治理首先是要发挥政府治理主导作用，结合政府他治、市场主体自治与社会组织互治，充分发挥市场组织和公民参与的治理职责，发展、增强社会活力，共同实现良性治理。

党的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革核心问题是处理好政府与市场关系，让市场在资源配置中起决定性作用，发挥政府主导作用。市场可以办的，由市场办；社会组织办的，社会组织去办；要建成有限政府，政府只有市场和社会组织做不了或做不好的，才应插手。更好的尊重市场发展规律，对政府不该管管不了就不要干预，而对政府应该管的就不能放松，要进一步加强。

三国家治理贯通社区治理的根本保障

改革开放以来，我国现代化建设取得了举世瞩目的伟大成就，创造了世界经济发展史的奇迹。我国的改革开放是一个涵盖经济、政治、文化的系列的整体性社会大变迁。“从国家治理的角度看，在过去将近40年的时间内，中国的政治生活在党的领导下也发生了巨大变革。例如，现在的网络问责、服务型政府的建设、决策和监督等。这是中国保持经济长期发展的前提。”[7]但是，中国改革还不够深入，尤其是基层社区的改革需要进一步完善。

（一）完善基层社区党的领导

其一，改善党的基层社区治理方式。“坚持党要管党，从严治党是保持党执政地位，实现国家治理的必然选择。在国家治理实践中，坚持党政一体为主导的根本原则，在此基础上把思想建党放在首位，完善党的领导和执政方式，发挥总揽全局协调各方的领导核心作用。”[8]如何处理好党和政府部门的关系，是当前国家治理贯通社区治理过程中的主要任务，党是国家治理和社区治理战略层面的决策者，党要避免“以党代政”，而政府侧重于国家治理的执行层面，负责处理国家治理的具体事务。推进国家治理现代化，妥善处理党政关系。

其二，加强基层社区党组织自身建设。要实现国家治理贯通社区治理，必须不断加强党的自身建设。一方面，加强党的自身建设是改进党执政方式的前提和基础，为国家治理奠定坚实的组织基础，使国家治理理念和方略更好的在实践中实现。另一方面，加强党的自身建设是推进党内民主的重要方式之一，对于国家治理贯通社区治理的民主化具有示范和引领作用。[9]尽管是最基层的社区治理，也必须发挥基层党组织建设保障作用。综上，加强党的自身建设，从而推动和改进党的执政方式，提升国家治理贯通社区治理绩效。

（二）推进基层社区人大制度改革

“公民的民主素养和民主能力不仅是衡量一个国家民主政治发展状况的重要指标，同时也是推动一国民主化进程的内在动力。”[9]改革开放三十多年，我国公民的民主素养和民主意识也得到了相应的提高，所以各项制度更应顺应民意。人民代表大会是最高的国家权力机关，其人大代表是通过民主形式选举出来的。所以必须坚持和完善人民代表大会制度，加强人大的立法、实施、监督各项环节。

当前市场经济发展，各利益主体日益多元化，且他们在相同利益追求下，形成了各种各样的社会组织，正是推动社会发展的重要载体和力量。但同时，随着社会组织的不断孕育和壮大，以及利益主体的权利意识强化，这对传统政治体制和国家治理模式都提出了重大的挑战。对于人大制度改革，首先，加强人民代表大会立法工作的计划性和主动性，有法可依是各项工作开展的前提，要适应当前形势的需要，在为各社会团体和非政府组织提供良好的法制环境的同时，创新社会管理体制。其次，强化人民代表大会的监督权。将国家各项组织、阶层都纳入监督体系中来，特别是对各项立法的监督实施。

（三）建设服务型政府和社区

政府是社会核心治理者，当前，我国要实现“两个一百年”的伟大目标，在不断推进国家建设的过程中，也不可避免的出现大量的问题，迫切要求改善政府管理模式，切实解决好民生问题。因此，建设服务型政府是符合当前国家实际要求的政府模式，是推动国家治理现代化和社区治理的关键。

第一，服务型政府和社区的重心是社会服务。政府要将“寓管理于服务”的理念贯穿始终，为企业发展创造良好竞争环境，为公民提供完善公共服务。第二，服务型政府和社区建设关键在于公民参与。公共服务智能是政府的主要职能，但以何种方式提供，提供怎样的服务，不能由政府说了算，而是要取决于公民的意愿和要求的，做到这一点，才是建设服务型政府的前提和基础，否则，便违背了服务型政府的本质。第三，建立政府与公民间的平等、合作关系。在处理二者之间关系时，政府绝不能以“官”的态度高高在上，公民也要自觉做到维护自己合法权益。这样，建立政府与公民之间平等、合作的新型关系，才能保证公民获得服务的质量和数量。“服务型政府”绝不是对传统政府模式的修补，也不是对传统政府模式进行局部的、操作层面的改革。而是非常注重对公民提供服务的质量和数量，是与公民建立的新型合作、互动关系。

（四）充分发挥基层社区人民政协作用

人民政协是我国社会主义政治体制的重要组成部分，政治协商、民主监督和参政议政是人民政协的三个重要职能，对扩大社会主义民主政治具有较为重要的作用，也是政治体制改革的方略选择。发挥基层社区人民政协的作用，是当前加强社区治理的必要前提。

在政协常委会工作报告中就提出，要不断扩大公民的有序政治参与，在实际生活中，我们也能切实的感受到政治参与在不断的扩大。当然，民主协商的制度化、规范化、程序化建设还需要进一步加强。在社区治理中，发挥政协的作用，不仅能够保证居民对社区意见及时反馈，也能够分担社区居委会成员的一些工作。加强人民政协的工作，发挥人民政协的作用，实行政协委员进社区、社区居民进政协等措施，是在体制框架内的政治制度的自我完善，是社会主义不断发展的新体现，是我国民主政治建设的长足进步，又是稳步推进国家治理贯通社区治理和治理能力现代化的切入点。

[1]李树林.推进国家治理体系与治理能力的现代化[N].内蒙古日报,2013-12-20.

[2]吴德慧. 国家治理体系和治理能力现代化的路径探析[J].科学社会主义,2014,(2):38-41.

[3]许耀桐,刘祺.当代中国国家治理体系分析[J].理论探索,2014,(1):10-14.

[4]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线,2014,(1):5-8.

[5]孟根其其格.全面深化改革推进国家治理体系和治理能力现代化[J].理论研究,2014,(1):2-6.

[6]秦德君.国家治理能力现代化的维度与层级[N].学习时报, 2014-07-14.

[7]张书林.党内民主的执政价值:基于国家治理的视野[J].天津行政学院学报,2009,(4):14-21.

[8]谢春涛.中国共产党如何治理国家[M].北京:新世界出版社,2012: 103.

[9]罗大蒙.诱致性变迁——人大制度改革的动力机制[J].人大研究,2011,(11):9-13.

（责任编校：宫彦军）

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1673-2219（2017）04-0078-03