渤海立法中溢油污染联防联控制度构想

凌 欣

(天津财经大学 法学院，天津 300222)

渤海立法中溢油污染联防联控制度构想

凌 欣

(天津财经大学 法学院，天津 300222)

为增强渤海溢油污染防控能力，提高防控实效，应当在渤海管理立法中建立全渤海统一的溢油污染联防联控制度。渤海溢油污染联防联控制度应包括：建立溢油污染联防联控的协调机构、溢油污染防控联合检查制度、溢油污染监视监测制度、溢油污染信息管理制度、溢油污染联动应急处置制度、溢油污染事故评估制度。

渤海立法；溢油污染；溢油污染联防联控制度

学界、政界早已有制定渤海环境保护专门法或特别法的呼声。近年来，渤海环境问题日益严峻，使得立法呼吁更为强烈*2016年，新华社记者开展了有关渤海环境问题的深度调研，调研报告显示渤海污染形势已极为严峻，有必要对渤海进行专门立法。参见《环渤海污染，触目惊心》，载《嘹望》2016年第33期。。在这种情况下，学界，尤其是环境法学界有必要为渤海立法进行更为具体的制度措施研究*比如徐祥民、毛仲荣著《渤海立法应当建立海洋物理形态保护制度》、申进忠著《渤海生态补偿制度研究》等文章都侧重于渤海专门法的制度设计研究。。本文就是针对海上溢油污染防控这一管理事务，在渤海立法中构建全渤海统一的溢油污染联防联控制度的思考。

一、防控溢油污染应成为渤海管理立法关注的重点之一

渤海油气资源丰富，有众多港口和航线，海上溢油事故频发。据《渤海环境保护总体规划(2008—2020年)》的数据显示：“十五”期间渤海共发生大的溢油事故比“九五”期间增加了一倍，占同期全国海域溢油事故的46%；《2008年渤海海洋环境公报》显示，2008年渤海共发生12起小型油污染事件，次数较2007年有所上升；《2009年渤海海洋环境公报》显示，2009年在渤海共发生4起油污染事件。近年来，在渤海海域更是发生了诸如“塔斯曼海”号油轮溢油事件、康菲19-3油气田溢油事件等污染严重、影响深远的溢油事故。溢油污染防治早已成为摆在国家相关部门和沿海省市政府面前的难题。康菲19-3油气田溢油事故处置问题就是这类难题的显例。

按《渤海环境保护总体规划(2008—2020)》的判断，渤海生态环境存在的问题之一是“溢油风险加大”*参见《〈渤海环境保护总体规划(2008—2020)〉内容摘要》。。《渤海环境保护总体规划(2008—2020)》认为，“除溢油风险外，海上污染源基本得到控制”，按这一表述，溢油风险是仅有的尚未得到“控制”的风险。当前环渤海经济圈快速发展的同时，渤海溢油污染概率也在进一步提高。主要表现在两个方面：一是随着油气勘探开发不断发展，更多的渤海海上油气田被发现，这意味着将会有更为活跃的油气资源开采活动，随之而来的溢油风险也将增大；二是环渤海经济以及港口建设的发展，促进了渤海各港口油类及化学品吞吐能力的持续加大*《渤海环境保护总体规划(2008—2020)》的数据显示2005年各港口油类吞吐量为0.275亿吨，预计2020年渤海各港口油类吞吐量将达到2.1亿吨。，伴随着船舶流量的进一步加大以及石油运量的增加，船舶发生事故性溢油的风险也将进一步加大。既然溢油污染是渤海重要的污染风险，防控溢油污染就应成为渤海管理立法关注的重点之一。

二、建立全渤海统一的溢油污染联防联控制度的必要性

从渤海污染防治的实践来看，环渤海行政区各自单打独斗，严重削弱了总体防控能力，降低了防控效果。渤海作为一个半封闭海，有必要也有条件实行区域溢油污染联防联控。一方面，由于海洋的整体性、海水的流动性以及海上溢油污染的迁移性和扩散迅捷性等特点，溢油所造成的海洋污染往往会超越行政区的范围。蓬莱19-3油田溢油事故造成油田周边及其西北部海域海水受到污染，污染范围跨越山东省、河北省秦皇岛和唐山、辽宁省绥中等行政区*《2011年中国海洋环境状况公报》第二章的数据显示：“溢油事故造成蓬莱19-3油田周边及其西北部海域海水受到污染，超第一类海水水质标准的海域面积约6200平方公里，其中870平方公里海域海水受到严重污染”，“河北省秦皇岛、唐山和辽宁省绥中的部分岸滩发现来自蓬莱19-3油田的油污”。。同样是由海洋和海洋污染的上述特点所决定，在应对溢油污染上，单一行政区没有办法有效防控溢油污染。单一行政区既不可以“越界执法”，也往往缺乏应对更大海域污染的处置力量。另一方面，因为渤海是半封闭的内海，联防联控的空间边界范围明确，承担联防联控职责的主体明确，即环渤海三省一市，不涉及其他行政区域，便于组织协调。另外，周边省市区县单位明确，污染源*《中华人民共和国海洋环境保护法》第十八条第四款所说的“沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位”就是潜在污染源。明确，溢油事故肇事主体容易确定，有条件实施联防联控。所以，要想增强渤海溢油污染防控能力，提高防控的实效，必须建立全渤海统一的溢油污染联防联控制度。这里所说的联防联控是环渤海各行政区以共同维护渤海环境利益*对什么是环境利益这个看似简单但实际上很是复杂的问题，可参阅徐祥民、朱雯著：《环境利益的本质特征》，载《法学论坛》2014年第6期。和公民、法人人身和财产权利为共同目标，协同防控溢油污染。

从现行法律制度来看，我国已经确立了一系列溢油污染防控制度，主要有海洋石油勘探开发工程环境影响评价和“三同时”制度、船舶溢油污染事故应急反应制度、海洋石油勘探开发溢油事故应急反应制度等，但是并没有确立海上溢油污染联防联控的制度。修改后的《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境法(2016)》)要求“沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位”“制定污染事故应急计划”(第十八条第四款)，要求“沿海县级以上地方人民政府及其有关部门在发生重大海上污染事故时”执行其所制定的“应急计划”。这些应急计划及其在可能发生污染事故时的执行，都是“发生重大海洋环境污染事故的单位”“县级以上地方人民政府及其有关部门”必须执行的。这部法律没有对海上溢油污染做联防联控的制度安排，该法规定要制定“国家重大海上污染事故应急计划”，要求“国家海洋行政主管部门”“制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划”，要求“国家海事行政主管部门”“制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划”(第十八条第一款、第二款、第三款)。这些计划与“可能发生重大海洋环境污染事故的单位”制定的应急计划相比，显然适用范围更广大，可能调动的力量也强大得多。但是，这些适用范围大、可调动力量大的应急计划却不一定就是地方联动的应急计划。所以，渤海特别法应当弥补《海洋环境法(2016)》的不足，建立溢油污染联防联控制度。

三、渤海溢油污染联防联控制度构想

渤海管理立法中应当建立的溢油污染联防联控制度包括：建立溢油污染联防联控的协调机构、溢油污染防控联合检查制度、溢油污染监视监测制度、溢油污染信息管理制度、溢油污染联动应急处置制度和溢油污染事故评估制度。

(一)建立溢油污染联防联控的协调机构

实施渤海溢油污染的联防联控，如果没有一个强有力的稳定的工作机构，经常地组织协调工作，很难让环渤海各行政区协调起来，很难克服它们相互之间的利益冲突、政见不一等等，实现它们行动的协调。所以，渤海立法中建立的溢油污染联防联控制度首先应当表现为一个实体的联防联控协调机构。在关于制定渤海特别法的讨论中，有专家提出用渤海特别法建立渤海管理委员会，这个渤海管理委员会是执行渤海地区综合管理的协调机构，是渤海管理的最高决策机关[1]。渤海管理委员会的职能之一就是负责渤海环境预警、应急处理工作的统筹协调和监督管理，领导渤海地区联合执法行动，负责组织并指挥渤海地区省级人民政府和有关部门处理大规模环境污染事件。这个委员会如果真的成为渤海管理领导机关，其常设机构——渤海管理委员会执行局*关于渤海管理委员会执行局的设置，可参阅徐祥民、尹鸿翔著：《渤海特别法的关键设置：渤海综合管理委员会》，载《法学论坛》2011年第3期。应当担负起溢油污染联防联控协调机构的职能。

渤海管理委员会执行局的溢油污染联防联控职能应当包括：其一，组织溢油污染防控联合检查；其二，组织或协调溢油污染监视监测，收集、处理渤海沿岸各省、直辖市及其所属市地县职能部门(以下简称环境执法单位)取得的溢油污染监测报告和其他与溢油污染相关的报告；其三，组织或协调溢油污染应急处置；其四，组织溢油污染事故评估。

(二)溢油污染防控联合检查制度

环境法的基本原则之一是预防为主[2]。因为海上溢油造成的海洋生态损害具有不可逆转性等特征，要想保护海洋生态系统的平衡与稳定，预防为主才是正确的路径。所以，渤海特别法不仅应当贯彻这一原则，而且还应当把这一原则贯彻到溢油污染防控制度上去，而其具体的要求之一就是对可能的溢油源，包括上述“可能发生重大海洋环境污染事故的单位”实施以防止溢油污染为直接目的的定期和不定期的检查。尽管渤海周边有执法权的单位的安全检查也会产生预防溢油污染的作用，但根据溢油污染的特点、发生规律等所做的联合检查，其预防作用会更大。因此，溢油污染防控联合检查是贯彻预防原则、实现预防目的的高效办法。

渤海溢油污染防控联合检查由上述渤海管理委员会执行局负责组织实施，由其组织的联合检查可以集中环境执法单位的检查力量，弥补单一执法单位或单一行政区检查力量不足的缺陷。单一执法单位或单一行政区可以投入安全检查的人力有限、装备总量有限、装备类型不齐全、技术手段往往也比较单一，联合检查可以把全部或部分执法单位的人力、技术手段等都调动起来。有了联合的力量，便可以更充分地完成特定检查任务，比如对特定行业的检查、对特定航线的检查、对可能的污染源比较集中的区域的检查等。

联合检查可以克服安全检查工作中常常出现的“灯下黑”弊端。环境执法单位对本行政区内的港口、码头、修造船厂等企业，船舶等设施在实施检查时往往碍于“面子”“关系”而走过场，以至于不能及时发现、排除安全隐患*学者们对防控船舶溢油早就提出了应对建议。参见谭好修著：《预防油污应列入国家公共服务能力建设范畴》，载《中国船检》2011年第12期。。联合检查可以在很大程度上避免溢油污染防控工作的“人情”障碍。

(三)溢油污染监视监测制度

溢油污染并非生产生活活动正常排放物质的污染，而是交通运输、工矿业生产等活动中发生事故而引起的污染，比如油井、输油管道溢油，船舶毁损溢油等突发事件引起污染。对于突发事件必须采取应急措施，而对海上溢油突发事件的首要应急处理措施就是对溢油污染的监视监测。渤海管理立法应当建立溢油污染监视监测制度，渤海立法中的溢油污染监视监测制度应当是作为溢油污染联防联控制度之组成部分的一项制度。

海洋环境监视监测被称为是海洋环境保护的“耳目”和“尺子”，是海洋环境保护工作的基础和技术依据。溢油污染监视监测属于应急监测，是因溢油事故造成或可能造成海洋环境损害时，立即对事发海域实施的环境损害影响范围、持续影响时间、损害程度等的短周期性监测。所以溢油污染监视监测的主要作用是确定污染物质种类、数量、污染范围，跟踪污染物的扩散，预判或测定污染损害等。取得这些以及这里没有提到的更多的监视监测信息，是为了给应急处置提供工作依据，给事故应急处置之后的事故评估、环境修复等提供基础数据。

海上溢油的突出特点之一是溢油会随海风、海流扩散，完全不受行政区划疆界的限制。船舶溢油还会出现沿航线散布的情况。所以，渤海溢油污染联防联控的实现还需建立全渤海统一的溢油监测网络，不同行政区的环境执法单位在联防联控协调机构的组织协调下开展工作，可以实现不同行政区间连续监视，不因溢油扩散跨越行政区而出现监视盲点，并实现监测信息共享。

(四)溢油污染信息管理制度

溢油污染监视监测所获得的信息是重要的溢油污染信息，但不是全部的溢油污染信息。比如应对溢油污染突发事件投入应急力量的信息、污染事故肇事者的信息等就是监视监测信息之外的信息。渤海特别法除了应当建立溢油污染监视监测制度，用以取得监视监测信息之外，还应建立作为溢油污染联防联控制度之组成部分的更加全面的溢油污染信息管理制度。这里所说的信息管理制度是关于溢油污染及其处置、事故处置后的环境修复等的信息的收集、处理、使用等的制度。

渤海溢油污染联防联控协调机构应当成为溢油污染信息管理中心，由其汇集来自特定溢油污染事故发生地环境执法单位和事故影响波及地的环境执法单位取得的信息，加工处理汇集来的信息，根据应对污染的需要和社会工作的信息需求来发布或提供相关信息。

建立全面的溢油污染信息管理制度的主要意义有三：第一，为溢油污染联防联控协调机构组织协调污染事故处置提供行动依据。第二，给溢油污染事故发生地环境执法单位和事故影响波及地的环境执法单位提供特定溢油污染事故状况、对事故的处置状态等的动态的和完整的信息，便于这些单位自行采取和在联防联控协调机构的组织下采取妥善的行动。第三，满足公众的信息需求，包括从事海上作业的渔民、企业取得谋求减少事故损害所需要的信息[3]。

(五)溢油污染联动应急处置制度

海上溢油具有突发性的特点，大型船舶溢油、油井和输油管道溢油等污染破坏力巨大。此类溢油事故如果不能得到及时有效的处置，不仅已经形成的污染会造成巨大的环境损害，而且还可能出现溢油的持续。因此，溢油污染防控制度的核心是应急处置，本文所说的溢油污染联防联控制度的核心制度是联动应急处置制度。

溢油污染联动应急处置制度至少包含三个要素：第一，统一组织调度。溢油污染可能发生在特定行政区管理的海域之内，也有可能跨越单一行政区，即使污染发生在单一行政区内，对污染的处置也需要单一行政区之上或之外的机构的组织协调，理由之一是单一行政区的处置能力不能确保满足处置工作的需要。所以，不管是哪种情况，对应急处置的统一组织调度都是必要的。对海上溢油不能采取“分而治之”的办法。只有统一的组织调度，才能有统一的处置行动。渤海特别法应当明确溢油污染联防联控协调机构在溢油污染联动应急处置中的组织调度者的地位。第二，步调一致的应急处置行动。海上溢油污染的处置应当采取“聚而歼之”的策略，而不是“逐敌”策略。海上溢油污染的处置应当采取速决战的战术，而不是持久战的战术。只有各相关环境执法单位在统一组织调度下的步调一致的应急处置才能实现“聚歼”和速决。第三，应急处置力量的集中使用。每个环境执法单位都有自己的应急处置力量，许多企业也都拥有自己的应急处置力量*一些企业都拥有应对溢油污染的设备和技术条件等。例如，《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》要求相关企业“具备防治油污染事故的应急能力”，“配备与其所从事的海洋石油勘探开发规模相适应的油收回设施和围油、消油器材”(第六条)。按照这一规定，相关企业应当拥有“油收回设施和围油、消油器材”等。，如果不同的环境执法单位、不同的企业都“各人自扫门前雪”，那么，不仅无法对溢油污染采取“步调一致”的行动，丧失处置污染的有利时机，而且还会使污染事故发生地环境执法单位因应急处置力量不足而陷入无力处置的境地。应急处置力量的集中使用就是指在溢油污染联防联控协调机构的组织下，根据应急处置的需要对不同环境执法单位和不同企业的应急处置力量，不管是人力、设备、技术手段等的集中使用。至于集中使用应急处置力量给环境执法单位和企业造成的损失，尤其是给企业造成的损失，可以通过民事诉讼渠道要求污染者赔付。

(六)溢油污染事故联动评估制度

溢油污染联动应急处置是对已经发生的溢油污染事故的必要的处置，但不是对溢油污染事故的全部处置。如果说溢油污染应急处置是为了防止溢油的继续、防止溢油造成污染或防止污染扩大，挽救受溢油污染威胁的财产，对溢油污染造成的环境损害做紧急处置，对环境做防止损害扩大的紧急处置，那么，在对溢油污染事故做了必要的应急处置之后，接下来需要做的是对溢油污染造成的损害的救济。溢油污染损害救济主要是对三类损害的救济：第一类损害是由污染引发的公民、法人的财产损害(比如渔业减产)和人身损害(比如肢体因接触被污染水体而患皮肤病)；第二类是环境损害，比如渔业资源再生能力降低*第二类损害是污染对环境的损害，第一类损害是因海洋被污染而引起的民事主体的权利损害。前者是环境损害，后者是侵权损害。参见徐祥民、邓一峰著：《环境侵权与环境损害——兼论环境法的使命》，载《法学论坛》2006年第2期。；第三类是处置溢油污染事故的支出，包括前述因统一调动使用非肇事企业的应急处置力量而使这类企业增加的开支。要想使这些损害得到充分救济，选择合理的救济损害的途径和方法，需要对溢油污染事故造成的各种损害做出评估。亦即本文所说的溢油污染联防联控包括联动的溢油污染损害评估。

溢油污染事故联动评估需要解决以下问题：第一，认定溢油污染源和溢油污染责任人。由于渤海是有明确管理边界的整体，并且周边省市区县“沿海可能发生重大海洋环境污染事故的”潜在污染源明确，所以溢油事故肇事主体容易确定，我们可以根据溢油污染监视监测所获得的信息以及潜在污染源的具体情况，认定溢油污染源和溢油污染责任人。第二，估算溢油污染损害种类和损害程度。这是运用溢油污染联防联控协调机构汇集、处理的溢油污染信息，相关环境执法单位掌握的信息，对上述侵权损害、环境损害、事故处置支出的估算。第三，选择救济途径，提出建议。这里所说的选择主要包括：对上述第一类损害，也就是民事损害的当事人提供如何取得救济的建议；对第二类环境损害提出具有技术可行性的救治方案；对第三类损害提出分摊损失和寻求补偿的建议。

[1]徐祥民，尹鸿翔.渤海特别法的关键设置：渤海综合管理委员会[J].法学论坛，2011，(3).

[2]徐祥民.环境与资源保护法学[M].北京：科学出版社，2013.45.

[3]凌欣.论海上溢油生态损害之企业预防责任[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2013,(3).

责任编辑：李嵩誉

The Conception about Joint Prevention and Control System of Oil Spill Pollution in Bohai Sea Special Law

Ling Xin

(LawSchool,TianjinUniversityofFinanceandEconomics,Tianjin300222)

To enhance the capacity and efficiency of prevention and control of oil spill pollution in Bohai sea,we should establish joint prevention and control system that unified the whole Bohai sea in Bohai Sea Special Law.The joint prevention and control system of oil spill pollution in Bohai sea is the system that including (1)establishment of coordination agency of joint prevention and control of oil spill pollution,(2)joint inspection system of prevention and control of oil spill pollution,(3)monitoring system of oil spill pollution,(4)information management system of oil spill pollution,(5)joint emergency disposal system of oil spill pollution,(6)accident assessment system of oil spill pollution.

Bohai sea special law; oil spill pollution; joint prevention and control system of oil spill pollution

2017-02-16

本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“海洋生态利益与海上溢油生态损害防控路径研究”(12YJCZH125)的阶段成果。

凌欣，女，山东临清人，博士，天津财经大学法学院副教授，研究方向为：环境法学。

D922.6

A

2095-3275(2017)04-0033-06