区域合作协议：一种新的公法治理规范

陈 光

·政治文明与法律发展·

区域合作协议：一种新的公法治理规范

陈 光

（大连理工大学人文与社会科学学部，辽宁大连116024）

区域合作协议是我国区域发展与治理实践中出现的一种新的制度形式。对于区域合作协议的属性和效力，尽管可以分别从“是行政契约还是行政合同”、“是硬法还是软法”的理论框架中进行分析，但是区域合作协议具有复杂性和特殊性，它难以被简单地视为一种行政契约或者具有软法效力。将区域合作协议视为区域发展与治理实践中一种独立的规范形式，更为可取。鉴于区域合作协议包含政府合作与绩效共享的理念，对传统的政府治理模式而言是明显的改变，因此我们可以期待区域合作协议成为一种新型的公法治理规范。

区域合作协议；行政契约；软法；公法治理规范

一国行政区划的设置除了受地理和文化因素影响外，还要考虑满足政府更好实施管理或提供服务的需要。各级政府在各自的权限范围内处理着政治、经济和社会等诸领域的公共事务。然而，一方面，很多公共事务是超出法定的行政区划的，如环境、流域甚至经济发展问题，另一方面，很多公共事务只依靠政府的治理是难以取得良好效果的，需要社会组织和公众的参与。因此，保持一种开放的与合作的姿态，注重政府之间以及政府与社会之间的合作，对于提升未来政府的治理绩效有着重要的意义。近几年再度兴起的区域规划与治理，在某种意义上可以视为对既有的行政区划制度下经济社会管理与发展模式的一种自觉调整，主要目的之一便是克服各级政府在应对区域性公共事务时所存在的缺陷。为了落实区域发展规划、更好地实现区域治理，各种政府间的横向合作协议得以签订和实施。例如，仅长江三角洲地区各省市政府或其职能部门之间迄今就已签订了三十余项合作协议，内容涉及道路运输、环境保护和社区教育等方方面面。泛珠江三角洲地区的合作协议数量达百余件，内容涵盖更为广泛。那么，该如何认识这些区域合作协议的属性和效力？我们可否将其视为一种独立的区域治理规范？区域合作协议的签订与实施是否意味着一种新的公法治理模式兴起？本文结合我国区域治理中的合作协议及其实施情况，对以上问题进行探析。

一、行政契约还是行政合同：区域合作协议的属性之惑

近年来，在区域经济社会一体化的进程中，各区域都出现了两类重要的制度形式：区域发展规划和区域合作协议。由于区域经济社会一体化从属于我国以经济建设为中心的发展总框架，因此政府仍是区域发展和治理的主要推手，所有的区域发展规划皆出自政府，而区域合作协议的参与缔结者也主要为该区域内的有关政府或政府职能部门。就区域合作协议而言，当前几乎所有的被规划的区域如泛珠三角、长三角和京津冀等都签订了大量的各类合作协议，其数量庞大。例如，在《区域合作协议汇编》一书中，编者共收录了各类区域合作协议125份。再如，在《行政协议：区域政府间合作机制研究》一书的第一章中，作者共收集整理了185份区域合作协议，并遴选了其中的138份作为分析研究的样本［1］48－62。总之，区域合作协议作为一种制度现象，在我国区域发展和治理实践中起重要作用，并开始引起政府决策者的重视且在正式制度（如地方性法规或地方政府规章）上予以回应。然而，对于区域合作协议的理论总结和提升，相关研究仍很不足。

究竟该如何认识区域合作协议的法律属性，它与一般的私法合同或行政合同相比，存在哪些异同呢？对此，我们先分析行政契约与行政合同的差异。一般而言，人们提到合同往往想到是一个民法概念，而且多会与经济合同相联系。我国《合同法》对“合同”的定义是“平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”（第2条）。尽管这一界定并没有将合同限定为经济合同，但是合同法所规定的主要合同类型基本都属于经济类合同。相比较而言，契约既可以是经济性的，也可以是非经济性的（如婚约、社会契约和宗教之约等），因此契约的外延要大于合同的外延。对于“契约”与“合同”在我国法制史上的纠葛与区别，“我国古代的契约制度有着相当悠久的历史和复杂多样的形式。合同只是契约形式的一种，严格地说，它是验证契约的一种标记，犹如今天的押缝标志，它本身并不是当事人之间的协议”［2］。依此推之，行政合同也可以视为行政契约的一种类型。

然而，有些学者并未严格区分行政契约与行政合同，而是较为笼统地将二者视为同一所指。例如，“行政契约是行政主体为实现行政目的，与行政相对人通过意思表示一致而缔结的关于设立、变更、终止行政法律关系的协议”［3］。这一定义与一些立法文本中关于行政合同的定义并无二致，例如《湖南省行政程序规定》第93条第1款就载明：“本规定所称行政合同，是指行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。”不过，也有一些学者认为行政契约与行政合同是存在差异的。例如，余凌云分析了我国行政法学者对行政契约范畴广义和狭义的区分后，认为狭义的理解只认同那些与民事合同相近的混合契约形态，而把市场经济中的契约观念援引到公法领域之后出现的任何类似契约的形态都认为是行政契约的广义认识是可取的，最后他还明确指出：“狭义的观点过于保守……这就是为什么我更偏好使用‘行政契约’而非‘行政合同’的缘故。行政契约实际上已经与民事合同渐行渐远，因此要从术语、概念范畴等问题上与之有所区别。”［4］笔者赞同这一观点，认为行政合同的缔结双方主要是行政机关和非行政机关，也即行政机关基于公共管理或服务的目的，而与公民、法人或其他组织所签订的一种协议，而行政契约应该作为一个上位概念，涵盖了行政合同这一制度形式的外延，同时也包括行政机关之间基于共同或协调实施公共管理或提供公共服务目的而缔结的合作协议。基于这一认识，区域合作协议也不同于行政合同，但绝大多数区域合作协议可以纳入行政契约的范畴，被视为行政契约的具体类型之一。

当然，问题并没有这么简单。仅仅停留在将区域合作协议简单地视为一种行政契约的层面而不作任何深入分析，没有任何意义。区域合作协议所指向的制度形式及其实践问题看似明确，实际上无论是区域合作协议本身还是其实践，都存在许多问题需要以一种更加精细的眼光去审视和思考。例如，除了区域合作协议这一概念外，学者们还使用了“区域性行政协议”、“区域行政协议”、“区际行政协议”和“省（市）际协议”等不同的名称，尽管这些概念大体探讨的是同一种制度现象，但是名称的差异本身也能反映细微但重要的问题。那么，区域发展或治理中签订的合作协议是否都是“行政性”的，这需要从区域合作协议的缔结主体和具体内容等方面来进行判断。

先就区域合作协议的缔结主体来看，区域性行政协议的缔约主体以省级机关为主，而非行政机关也广泛参与到区域行政协议的缔结过程中。但是，实践中还存在着诸如由中共浙江省委教育工作委员会、浙江省教育厅、上海市教育工作委员会、上海市教育委员会共同签署的《关于加强沪浙两地教育交流合作的意见》这样的协议，那么，“党的机构与行政机关共同缔结的协议性质如何”呢？［5］其实，除党的机构参与到区域合作协议的缔结中之外，还有如社科联、旅游协会等非行政机关，以及香港或澳门特区政府参与的特殊的或非行政性的区域性的合作协议。随着近年来实践中行政合同或行政契约的大量出现，相关理论研究也受到重视，但无论是行政合同制度还是行政契约理论，此处所谓的“行政”都默认为是与国家行政机关（各级政府及其职能部门）的公共管理或服务行为相关的。据此标准衡量，区域合作实践中所缔结的各类合作协议已超出纯粹的“行政性”范畴，无法用“区域性行政协议”或“行政契约”这样的所谓上位概念来加以统称，或许继续使用区域合作协议这一术语来指称区域发展与治理实践中所出现的各类合作协议，更为妥帖。

就区域合作协议的具体内容而言，大部分合作协议是有关某一领域公共事务如何进行合作或协调的约定，而这些公共事务则是参与缔约的政府或其职能部门的职权所及之事务，如《泛珠三角区域农业合作协议（2005年）》和《关于长三角食用农产品标准化互认（合作）的协议（2003年）》等，此类协议是具体事务型协议。也有一些合作协议属于促进或保障区域合作的制度性或组织性的协议，如《泛珠三角区域合作日常工作办公室工作制度（2005年）》和《环渤海区域合作市长联席会章程（2008年）》等，此类协议是组织型协议。如果将行政契约定位为行政机关基于公共管理或服务目的而缔结的协议，那么这些制度性或组织性的协议就不能被视为严格的行政契约。毕竟行政契约应该具有对外的指向性，是两个或两个以上行政机关针对具体的公共事务治理而签订的协议，它并不等同于行政机关缔结的协议。因此，在研究区域发展和治理实践的各种合作协议时，不必纠结其是否具有行政属性而一定将其纳入行政契约的范畴。正确的选择是，在弄清楚这些协议的缔结主体之后，明确各自所欲实现的公共治理目标，然后从应然和实然两个层面判断或考察这些合作协议的效力与功能，针对其不足提出改进这类制度形式的建议。

二、硬法还是软法：区域合作协议的效力之辨

缔结区域合作协议的目的在于实现区域共同治理，而目的能否实现或者在多大程度上实现，从应然的角度讲与协议的效力有关，从实然的角度看则是协议的实效问题。以协议的方式来促进区域政府或其他主体之间的合作，并非中国所独有的一种现象。美国区域合作中的州际协定是常见的一种制度形式。“在美国，州际协定是参与州之间的合同，就像一般民事合同对个人或公司的效力一样，州际协定对成员州具有约束力。并且，州际协定的效力优先于成员州在缔结该协议之前颁布的法规，甚至有时也优先于此后新制定的法规。”［6］65关于我国长三角地区存在的行政协议的效力，可以“把行政协议作为法律规范性文件来对待，使行政协议不仅仅约束缔约方（法律规范性文件的制定者），而且也约束辖区内所涉及的公众”［6］66。其实，区域合作协议在缔结前后同样要协调好与各缔结方立法机关创制的规范性法文件的效力关系，在这一问题上美国对待州际协定效力的做法值得我们借鉴，即区域合作协议的效力优先于各方缔结协议前已经颁布的法规或规章，除非在合作协议中有明确的保留性声明或例外条款等。至于区域合作协议是否应作为规范性法文件，或者该将其视为怎样的一种法律规范类型，从而在此基础上确定区域合作协议的效力问题，我们可从硬法—软法的理论视角进行分析。

根据罗豪才、宋功德的观点，“以法规范能否运用国家强制力保证实施为分水岭，我们可以将整个法规范体系一分为二：能够运用国家强制力保证实施的法律规范，它们共同构成硬法，其余的都是不能运用国家强制力保证实施的法规范，它们共同构成软法”［7］。因此，划分硬法与软法的一个基本标准为是否以国家强制力作实施保障，而这一标准主要是从规范效力的来源及其保障程度的角度来确定的，更多地是关注作为一种规范的硬法或者软法。除此标准外，我们还可以从法规范的创制过程或生成方式来区分硬法和软法。田飞龙在研究现代行政的合作性问题时，提出了“规则化软法”和“过程化软法”之分，而所谓“过程化软法”研究的是“软法的生成过程、这一过程的合作机制、协商技术以及相关的程序规则”［8］。这对于我们理解硬法和软法的区别和各自的特征有重要启发意义。相较于软法而言，硬法的创制或生成过程更为正式和严格，大致可等同于按照正式立法程序而创制的国家制定法，这与硬法以国家强制力作为其实施保障在逻辑上是一致的。软法的生成方式则较为灵活和多样，注重协商与合作应是软法创制的内在要求或基本品质。

若依据上述两个标准——国家强制力和生成方式——来评判区域合作协议的法规范属性，我们很难将其列入硬法或者国家制定法的范畴。区域合作协议并非由享有国家立法权的国家机关按照法定的立法程序创制，更谈不上以国家强制力保障实施。因此，如果在国家制定法的意义上来使用“法律规范性文件”这一概念，那么不能将区域合作协议视为一种“法律规范性文件”。对于“法律规范性文件”这一概念，有三种不同的理解：一是将其定位为规范性法律文件即立法文件，此时它等同于国家制定法；二是将其理解为一种由特定国家机关经法定程序予以批准或认可的非立法性文件，如经过人大批注的政府工作报告、财政预算方案、区域发展规划乃至司法判决等；三是将其宽泛地理解为受到国家法认可并予以保障的规范性文件，或者能够界定相关主体权利义务关系的文件，如公司或社团章程、经济合同、财产协议或遗嘱等。第三种准确的表述应该是“受到法律认可或保护的规范性文件”，并且第二种和第三种所谓的“规范性”文件，也不同于一般意义上具有一定普遍适用性的规范性文件。

如果在后两种意义上来综合理解“法律规范性文件”，那么区域合作协议是否可以被视为得到国家制定法认可并予以保障的非立法性规范文件呢？区域合作协议的签订和实施对于各参与缔结方而言，都非一般性事务而应属于地方政府重大决策的事项，需要遵循较为严格的决策程序。例如，《重庆市政府重大决策程序规定》（2005年）第3条明确列入政府重大决策的事项范围有：“（四）城市总体规划、土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、生态环境保护等专业规划；（七）产业发展规划的制定或调整，产业区域布局的规划或调整；（九）土地管理、劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生等方面的重大措施；（十）其他关系基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大事项”等。为了确保地方政府决策尤其是重大决策的科学性和民主性，这些被列入重大决策的事务需要遵循法定的程序，而这些程序至少从形式上看是非常严格的。例如，《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第7条就政府作出重大决策时所应遵循的程序作了明确规定，具体需经过这样七个环节：调查研究、专家论证、征求意见、部门协调、合法性审查、集体讨论和结果公开。随着我国法治建设尤其是依法行政的不断发展，区域合作协议内容的确定及其签订，必将更为明确地被纳入地方政府重大决策范围而应经过严格的决策程序，加之其自身所具有的契约属性，区域合作协议也将因为经过了法定决策或批准程序而具有了法律文件属性，从而也就具有了明确的非立法性规范的拘束效力。

经分析可知，区域合作协议虽不具有国家制定法的效力，但仍具有较为明确的规范拘束力，我们甚至可以将其视为一种具有规范效力的法律文件。那么，这是否意味着我们可将区域合作协议视为一种软法规范，从而表明其具有软法的拘束效力呢？诚然，区域合作协议无论从其生成方式还是实施保障机制方面，都与软法有着非常相似的属性或特征。对于区域合作协议的软法特征，有学者从制度构建、缔结和运行过程以及效力生成方面进行了阐述。例如，“超然的、权威的协议执行机关的缺位致使区域性行政协议沦为基于缔约方各自利益目标而结成的松散的、不稳定的政策联盟”［9］69，并且“效力实现机制的不确定性致使区域性行政协议面对违约行为表现出过分的苍白和乏力”［9］69。尽管如此，笔者仍然认为典型的区域合作协议不属于软法规范，其本身是区域治理多元规范中一种独立的规范形式。

软法这一概念最早出现于国际法领域，故也称国际软法。谢尔顿（Shelton）认为，国际软法是指条约之外的包含原则、规范、标准或者其他预期行为声明的任何国际文件［10］。波耶尔（Boyle）认为，从形式上区分，条约是硬法，具有法律约束力；如果是不具有法律约束力的非条约协议，就是软法，例如《赫尔辛基协议》。从内容上区分，具有明确、具体承诺的“规则”是硬法；意义宽泛的“原则”、“规范”是软法。因此，条约的内容可能是“硬法”，也可能是“软法”，“软硬”是由具体条款的内容而不是条约的形式所决定的［11］。尽管国际软法的含义及其效力定位等对于我们分析区域合作协议具有重要的理论参考价值，但国际软法的认定标准并不能完全适用于作为一国之内规范形式的区域合作协议。国际条约和国际惯例这两种基本的国际法形式，是建立在明示或默示的协议或合意基础上的，也即国际法本身具有鲜明的协议属性。区分国际硬法和软法的主要标准在于协议的规范效力强弱或保障机制的有效程度。一国范围内的国家制定法则并非建立在协议基础上，而是以国家主权和强制力作为其效力来源和保障的。所以，在认定国内软法时，虽然可参照国际软法拘束力强弱的标准，但不能局限于国际软法的认定标准，不管是形式标准还是效力标准。

国内学者在探讨软法时，一般将软法视为公共治理的基础性规范。所谓软法，“是指那些效力结构未必完整，无需依靠国家强制保障实施，但能够产生社会实效的法律规范”［12］。综合本定义及相关研究，软法首先应该是一种具有一定普遍适用性的抽象的规范，而其所谓的“效力结构未必完整”指的是软法效力的实现主要不是依靠建立在国家强制力保障基础上的法律责任机制，而是其他来自社会的或个体内心的非国家强制性的压力。其次，软法在形式上表现为一套具有一定逻辑关系的成文规范，与国家制定法的文本具有相似性，只不过其语言表述不像国家制定法那样严谨、准确，而创制软法的主体既可以是社会团体、公司企业，也可以是政府或事业单位，还可以是自治性组织等。最后，软法的内容或调整的事务非常广泛，但主要是属于公共治理领域的事务，或与公共治理相关的基础性事务。据此，国内软法规范主要表现为社团章程、工作规则、指导意见、导向宣言以及活动要求等具体形式。

综上，无论是具体事务型的还是组织型的区域合作协议，尽管在规范效力的作用机制方面有相似之处（如不以国家强制力保障，更多依靠社会制约或内心强制等），但在规范形式、创制目的、规范表述和适用的普遍性等方面都与软法规范存在很多差别。如有学者在论及区域性行政协议的效力时所指出的那样，“区域性行政协议本质上是一种契约，如同民事合同一样，区域性行政协议强调的也是建立在平等互利和诚实信用基础上的相对性，即一般只对缔约机关具有拘束力”［13］。因此，区域合作协议既不属于硬法也无法纳入软法的范畴，而应将其视为一种作用于区域发展与治理事务的独立的规范形式。

除了两种比较典型、所占比重最大的区域合作协议外，还存在《泛珠三角区域农村信息化合作意向书（2006年）》和《推进环渤海区域合作的天津倡议（2006年）》等以导向合作为内容的区域性协议。如果将区域合作协议定位为就何种公共事务开展区域合作以及如何开展合作的协议，那么此类协议文本并不属于典型的区域合作协议，而更类似于一种承诺缔约的合意。因此，此类表明合作意向或初步确定拟合作事务的区域规范性文件，可以纳入区域治理软法的范畴。对于这一问题，本文在此不作进一步分析。

三、期待：一种走向合作与共享的公法治理模式

美国学者弗朗西斯·福山宣称，“现代政治制度由强大的国家、法治、负责制所组成”，而且“政治负责制的社会将胜过没有政治负责制的”［14］。在福山的政治秩序理论体系中，国家的建构或者政府能力是重要的一个要素，这一理论对于理解我国区域发展与治理有启发意义。在我国，区域发展与治理属于政府主导下的公共治理具体领域之一。政府在期间功能发挥的强弱或积极与否，直接影响到区域发展与治理的成效大小。需要注意的是，政府功能的发挥可以有多种模式，那种传统的、单向的行政指令模式已经无法单独适应复杂多变的公共治理实践之需要，一些新的治理模式也就在实践中被探索出来，例如公私合作的模式、多中心治理模式以及参与式治理模式等。

公共治理模式的变化会引起法律治理模式的变迁，一些新型的法律或规范形式也得以出现。狄骥在考察公法变迁轨迹时，将政府与私人之间的协议达成后确定下来的契约称为“协定式法律”，也即“与其说这些条款具有契约的性质，倒不如说它们更具有立法的性质”［15］。实际上，“协定性法律”等所谓“特殊法规”的出现并非传统法律放弃对发展的公共治理实践的调整，而恰恰是法律保持开放性、不断自我改进的表现，也反映了人们对于法律含义及其功能认识的不断深入。这或许正是狄骥将公法内容和形式随着社会发展需要而自我调整的现象称为“公法的变迁”的原因。

实践中，公私合作治理的模式作为一种新型治理模式已趋于成熟，这种模式对于公法尤其是行政法的影响非常显著。美国学者弗里曼指出，“共同治理要求的是一种灵活、助成的政府观念”，政府在共同治理中“必须有能力扮演多重角色：经纪人、网络管理者、监督者、执行者与合作伙伴”等，由此所带来的影响是“最终可能瓦解对行政法而言如此根本的‘公’、‘私’范畴观念”［16］。事实上，公私合作治理模式导致一种新的公法治理模式出现。这一模式要求在行政立法和执法过程中，行政主体与行政相对人不再是单纯的管理者与被管理者的“单向度”关系，而开始注重两者之间的合作与互动，尤其强调行政相对人对行政过程的有效参与，由此开展的立法活动被称为“协定立法”，执法活动被称为“回应型执法”或“柔性执法”等。新的治理模式并不仅限于公私合作，传统的政府之间的关系同样可以呈现新的关系模式。所谓发生在政府之间的新的治理模式，也是一种引入了合作理念的治理模式，即寻求同级政府乃至上下级政府之间的有效沟通与合作，以更好地开展公共管理或提供公共服务。

在区域发展与治理实践中，可将各类合作协议的出现及运行，视为一种新的公法治理模式。

其一，区域合作协议是一种独立的、新型的公法规范。法律规范可以是多样态的，不必拘泥于硬法和软法或者其他诸如此类界分的窠臼之中。区域合作协议有着不同于国家制定法和软法的规范属性，对区域发展和治理有着独特的规范调整和引导意义。区域合作协议类似于一种双方或多方参与的民事合同，只不过它所规定的不是私法主体的权利与义务，而是基于共同的公共管理或服务需要，而确定相应的合作事务、合作机制以及合作目标等内容。区域合作协议指向的是公共利益，是以公法主体相互作用的方式来规制社会公共事务或增进公共利益的一种制度机制。虽然区域合作协议在其运行过程中存在诸如规范性不足、运行机制不健全以及协议主体缺乏契约精神等问题［17］，但应注意区分区域合作协议的应然效力和实然效力的问题，也即“区域合作协议的拘束力就是这样一种应然、假定的法律效力，而非实际上的拘束状态。”［18］。由于权利义务的分配以及协议条款内容的确定建立在参与缔结协议的公法主体（政府或其职能部门等）协商一致的基础上，因此协议的效力主要来自各方的自愿认可与接受、公权力诚信原则以及重复博弈的合作压力。况且，从国外的情况来看，某些行政协议尤其是美国的州际协定构成了法的渊源。目前我国地方政府缔结的行政协议虽然主要是政府间合作的事务安排，但是“相当一部分行政协议涉及了公众的权利义务，具有了社会规范体系中法律规则的部分功能”［1］173。尽管区域合作协议的应然效力并不一定完全会转化为实然的成效，但这不能从根本上否认其规范效力的存在以及此类规范的独特性。

在区域合作协议出现之前，公法尤其是行政法的一个基本功能是通过对行政权的有效规范来追求良好行政，这一公法治理模式是以公法主体尤其是政府为逻辑出发点，较少关注行政相对人在公法治理过程中的有效参与。早期区域合作协议的缔结与运行尽管仍是有关政府占主导地位，但是这一规范所反映的理念或逻辑结构已大有不同。区域合作协议的缔结与运行以服务于区域公共利益为目标导向，社会公众或传统模式下的行政相对人已潜在地成为这一规范的服务对象。随着区域发展和治理实践的不断推进，公法主体尤其是政府与社会公众之间的关系逐渐对等化或扁平化，社会公众对区域合作协议在缔结和运行过程中的参与程度将越来越高，区域合作协议回应社会公众真实需要的能力将获得更大的提升。

其二，区域合作协议的缔结和运行承载着一种新型的政府间关系，这种关系以政府合作与绩效共享为基本价值理念。这是区域合作协议所包含的也是容易被忽略的一项重要价值，是笔者之所以将其视为一种新型公法治理规范的根本依据。众所周知，我国的国家结构为单一制，尽管宪法规定了地方在中央统一领导下发挥地方主动性和积极性的基本原则，但是中央与地方的关系一直以来并没有真正理顺。这其中一个很重要的原因是地方的“条条主义”、互为沟壑的现象非常严重，而且这种现象也有着或正式或非正式的制度原因。例如，《立法法》虽然规定了地方立法权，但是地方立法权的效力仅限于各自的行政区划范围之内，而没有明确授权各地方人大或政府可以跨越本行政区划开展合作立法。这种制度上的安排一则无法从根本上消除地方政府间的低效率竞争，二则也间接地维系甚至强化着中央对地方的控制。诚然，这种制度安排有其合理之处，但在面对区域发展与治理尤其是如何调动地方政府更大积极性时，其弊端是非常明显的。

面对区域合作立法因缺少明确的法律依据而难以实质开展的困境，区域内各地方政府通过缔结区域合作协议的方式来实现合作治理和共同发展，而且这种合作模式非但不违反现行宪法和相关法律的规定，反而可以间接地为其找寻到合法性依据。具体而言，当前我国各发展区域都依托于相应的发展规划，而这些区域发展规划又大都经过中央政府的批准，由此也成为一种具有法律效力的规范文件。区域合作协议基本上都是对各区域发展规划的进一步落实，也即依区域发展规划而缔结。鉴于区域发展规划已因获批准而具有正式的法律属性，因此依此而缔结的合作协议便也获得了相应的法律依据。这意味着参与合作协议缔结的各地方政府，以此获得了合作治理的权限。这种治理合作虽然主要表现在区域内同级政府或其职能部门之间，但上级政府尤其是中央政府的默示认可也不失为另一种意义上的合作。当然，合作之所以能够达成，一个关键原因是这种合作的确能够为参与区域合作协议的各方带来切实的、更大的绩效，而且政府决策者也愈加理性化并愿意去共享合作所带来的绩效。

综上，尽管区域合作协议在其缔结和运行过程中仍然存在各种欠缺，但它已经孕育出一种新型的公法治理模式。当然，与公共行政领域对政府功能的期待一样，区域发展或治理过程中同样期待“善治”。公共管理学中的善治理论实际上追求的是一种多中心治理模式，也即除了政府之外，还应该充分发挥非政府组织、社区组织或公民自治组织乃至私营机构等的功能，使政府与社会组织共同承担管理公共事务、提供公共服务的功能。也就是说，善治实际上是“国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会”［19］。对于政府未来的治理模式，学者们还进行过很多更为细致的研究，提出了非常具体的可参照的模式。但在改革的过程中可能会遇到的困难之一是改革的倡导者往往设想‘一种适合所有政府的模式’，并且认为任何政府只要将其所选择的新模式制度化，便可以有效地改善政府工作成效”［20］。区域发展与治理实践中所出现的合作协议也是如此，它只是诸多不可缺少的规范形式之一，无法承担起全部的以及根本无力也不应承担的规范功能和治理使命，但作为一种新的公法治理规范，区域合作协议理应获得更多的重视和更大的作用空间。

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Regional Cooperation Agreement as A New Governance Norm of Public Law

CHEN Guang
（Faculty of Humanities and Social Sciences，Dalin University of Technology，Dalian 116024，China）

The regional cooperation agreement is a new institution in the regional development and gov⁃ernance of our country．For its attribute and effect，although we can make some analysis from the theoretical frameworks of administrative agreement－administrative contact and hard law－soft law respectively，regional co⁃operation agreements have some complicacy and specificities，which can hardly be taken as an administrative agreement or have soft－law effect．It is more advisable to take regional cooperation agreement as an independ⁃ent norm in the regional development and governance practice．In view of the governmental cooperation and performance sharing containing in the regional cooperation agreements，which is bright change to the tradition⁃al governmental governance pattern，we can expect the regional cooperation agreements to become a new gov⁃ernance norm of public law．

regional cooperation agreement；administrative agreement；soft law；governance norm of public law

D922．1

：A

：1009－1971（2017）02－0045－07

［责任编辑：张莲英］

2016－11－23

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国的立法体制研究”（15JZD006）；教育部人文社会科学研究项目“区域治理多元规范结构之优化研究”（14YJC820004）

陈光（1982—），男，山东莱州人，副教授，硕士生导师，从事立法学、法律社会学研究。