行政法与刑法之立法协调与适用衔接问题研究——以危险驾驶罪为视角

袁宏山

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院，河南 郑州 450046)

行政法与刑法之立法协调与适用衔接问题研究
——以危险驾驶罪为视角

袁宏山

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院，河南 郑州 450046)

在实践中，如何实现危险驾驶违法行为与犯罪行为的立法协调及行政处罚与刑罚处罚的适用衔接，是当前亟待解决的问题。不能将所有具有危险性的机动车驾驶行为不加区分地一概纳入刑罚处罚的范围，对危险驾驶行为的犯罪化应当符合刑法干预适度性的原理，既不能过度也不能不足。应从完善刑罚体系的高度，将包括剥夺危险驾驶犯罪行为人的驾驶资格等限制犯罪人享有从事特定职业或特定活动的资格刑的刑罚种类纳入我国的刑罚体系当中。

行政法；刑法；协调与衔接

一、危险驾驶违法行为与犯罪行为之立法协调

(一)危险驾驶行为的表现形式

综合各国和地区关于危险驾驶罪的立法规定，并结合我国道路交通运输活动实践，危险驾驶行为通常表现为以下几种行为类型。

第一，醉酒后驾驶机动车，即驾驶者在符合醉酒标准的状态下在道路上驾驶机动车的行为。酒精，亦称乙醇，对人的中枢神经具有兴奋和抑制作用，醉酒后的驾驶者相对于正常状态而言对危险或紧急状况的判断和反应速度变慢，侥幸、冒险心理增强，肇事率升高[1]73。因此，各国和地区普遍将醉酒驾驶机动车的行为纳入刑罚处罚的范畴之内予以规制。

第二，严重超速驾驶。这类行为是指行为人以超过限制速度50%以上甚至更高的速度驾驶机动车严重危害道路交通安全的行为。严重超速驾驶机动车导致驾驶者控制机动车及遇有突发状况的避让难度增加，发生事故的概率也大大增加。

第三，吸食毒品后驾驶机动车。吸食毒品与醉酒一样都会刺激大脑中枢神经，使人的控制能力减弱甚至丧失，在驾驶机动车行驶的过程中如果出现突发的紧急情况，行为人由于反应速度减慢，以至于无法有效应对，因而行为人在此种状态下驾驶机动车发生危害道路交通安全的事故的概率就会显著增高。

第四，不遵守交通标识或信号指示驾驶机动车。行为人在驾驶机动车的过程中，不按照交通标识或交通信号的指示，随意变更车道、逆向行驶或者闯红灯，对道路交通安全具有极大的危害性。

第五，疲劳驾驶机动车。行为人在疲劳状态下，对危险的判断和反应能力有所减弱，肇事概率升高，尤其是在高速公路上疲劳驾驶，更容易发生交通事故。

第六，无技能驾驶机动车。驾驶机动车需要一定的驾驶技能，行为人不具有驾驶技能，不能有效操控机动车，遇到突发状况，难以规避，因而极易发生交通事故。

第七，驾驶不符合安全要求的机动车。机动车辆具有高速、运载量大等特点，一旦发生事故，将会造成多数人员伤亡或者使财产遭受重大损失的严重危害结果，如果机动车辆的安全机件失灵或者安全装置不符合要求，都极易引发交通事故，因此，对于驾驶报废车等不符合安全要求的驾驶行为应当严厉惩治。

(二)行政违法行为与犯罪行为的界限

刑法学界对于行政违法行为与刑事犯罪之间的界限和区分存在着一定的争议 ，主要有以下三种不同的观点。有学者认为，行政违法行为与刑事犯罪行为之间仅存在着危害程度上的差异。行政违法行为是一种比犯罪行为社会危害性程度较低的违法行为,是一种“轻微罪行”。有学者认为，行政违法行为与刑事犯罪之间具有质的区别。行政违法行为因为违背了行政目的而被采取强制手段，而刑事犯罪则是因为违反司法目的而被采取强制手段。有学者认为，行政违法行为与犯罪行为在行为的本质上和行为的危害程度上均存在着差异。犯罪行为在本质上显然具有较高的社会伦理谴责性， 而且在危害程度上具有更高的社会侵害性与危险性，而相对而言,行政违法行为在本质上具有较低的伦理谴责性,而且其危害程度并不具有严重的社会侵害性与危险性[2]110-121。

我国刑法理论通常是结合质和量两方面来区分行政违法行为与刑事犯罪之间的区别。即刑事犯罪行为必须是具有严重社会危害性的行为，而行政违法行为的社会危害性程度还没有达到需要动用刑罚手段予以处罚的严重程度。因而，立法者只能选择那些危及社会根本生存条件的、具有较大的社会危害性的行为纳入刑法规制的范畴，并以较为严厉的刑罚手段予以处罚，而对于一般的行政违法行为，则以相对较轻的行政手段予以处罚[3]。

(三)危险驾驶犯罪行为类型的界定

在对危险驾驶行为进行规制时，为实现行政法与刑事法之间的衔接与协调，应当根据各种具体危险驾驶行为所具有的的社会危害性，合理划定危险驾驶违法行为与危险驾驶犯罪行为之间的界限，具体而言，就是对危险驾驶罪的客观行为涵括范围予以合理界定。

除了普遍惩罚醉酒驾车行为以外，不同国家和地区在对其他具有高度危险性的危险驾驶行为的态度上表现不一，因而危险驾驶罪所涵括的具体行为类型也不尽相同。各国和地区通常是根据自己道路交通安全的实际状况、适应惩治和预防危险驾驶行为的需要，确定危险驾驶罪客观构成要件行为的涵括范围。

笔者认为不能将所有具有危险性的驾驶机动车行为不加区分地一概纳入刑罚处罚的范围，对危险驾驶行为的犯罪化应当符合刑法干预适度性的原理，即刑法对社会生活的干预既不能过度也不能不足。它一方面要求刑法应以规制严重危害社会行为为己任，另一方面也要贯彻谦抑原则，以免过度介入社会生活，不当限制个体自由和合法权益。是否将某种或某类行为纳入刑法规制的范畴，必须同时考虑两方面的因素：一是某种(类)行为是否具有严重的社会危害性；二是对此种或此类行为是否值得使用较为严厉的刑罚手段来制裁。就危险驾驶行为而言，虽然酒后驾车、醉酒驾车、驾车追逐竞驶、超速驾车、超载驾车及疲劳驾车等危险驾驶行为都具有一定的危险性，但是驾驶方式的不同，导致事故发生的概率和危险的程度也有所不同，并且事故发生是多种因素综合作用的结果。因此，在将危险驾驶行为犯罪化时应根据我国道路交通安全的现实情况，并考虑到和行政处罚的协调和衔接，将危害程度严重的行为犯罪化，而对于其他危险程度较低的行为则仍适用行政处罚，以合理限定危险驾驶行为犯罪化的范围。

有学者具体阐述了危险驾驶罪罪状设计应当遵守的几个基本要求：第一，拟规制的行为具有普遍性；第二，拟规制的行为具有类型性；第三，各行为间在危害程度上具有相当性；第四，与其他违法行为相比具有可区分性；第五，在司法上具有可认定性[4]294。笔者认为，上述要求对于危险驾驶罪的罪状设计问题具有积极的指导作用。

根据上述基本要求，可以将诸如吸食毒品后驾驶机动车、无技能驾驶机动车及驾驶不符合安全要求的机动车等具有高度危险性的驾驶行为纳入危险驾驶罪的规制范围，因为这些行为与醉酒驾驶行为具有程度相当的危险性，并且在实践中也是常见、多发的行为，是导致交通事故发生的主要原因。

需要注意的是，在今后的刑法修正过程中，对危险驾驶罪的罪状设计应采取列举式的立法模式。一方面，实践中的危险驾驶行为具有复杂多样的类型，通过具体列举的方式有利于明确危险驾驶行为的范围，增强刑法规范的明确性。在具体列举危险驾驶罪的行为类型时，应当增加驾驶机动车严重超速行驶、吸食毒品后驾驶机动车及无驾驶能力而驾驶机动车和驾驶明显不具有安全性能的机动车的行为。因为这几类行为是实践中常见多发的危害道路交通安全的危险行为，而且与驾车追逐竞驶和醉酒驾车行为相比也具有危害程度上的相当性。另一方面，采取列举式的立法模式，也可以有效避免对构成要件行为类型以外的具有危险性的驾驶机动车行为的过度干预。

需要说明的是，扩大危险驾驶罪所涵括的行为类型，将危险程度相当的危险驾驶行为纳入危险驾驶罪的规制范围，在使各种危险驾驶行为得到刑法均衡规制的同时，也使打击面扩大，有引发违反刑法谦抑性的危险。由此在危险驾驶罪的罪状设计上似乎产生了一个矛盾，即增加行为类型则会扩大打击面，从而与刑法谦抑原则相悖，而不增加行为类型则会造成刑法对同等危险程度的驾驶行为的不平等对待，影响刑法规范的协调性。现行立法对民众反映强烈、关注度较高的高危驾驶行为加大了打击力度，而对其他类型的高危驾驶行为仍然沿用行政处罚的制裁措施，这实际上是立法者在立法过程中，面对刑法谦抑和刑法协调的价值冲突时，选择刑法谦抑的结果。当然，坚持刑法谦抑并非是要刑法面对犯罪而无所作为，刑法立法在坚持适度干预的前提下，对于具有与醉酒驾车同等程度危险性的危险驾驶行为，也应当予以惩治和打击。

二、刑事处罚与行政处罚的适用衔接

(一)刑事处罚与行政处罚衔接适用的原则

行政处罚以违反行政法律、法规为前提，主要包括警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留等几种形式；刑罚以行为人的行为构成犯罪为前提，主要包括自由刑和财产刑等形式。当某一行为同时违反行政法和刑法时，如何进行处罚，在理论上存在三种不同的观点。一是选择适用。该观点认为对于同时违反行政法和刑法的行为，只能在行政处罚和刑罚处罚中选择一种，而不能合并适用。二是附条件并科适用。三是合并适用。该观点认为既要适用刑罚处罚,又要适用行政处罚[5]。

笔者认为，上述第三种观点较为合理。理由是：第一，行政处罚与刑罚处罚是两种性质不同的法律责任形式，其目的和功能均不相同。刑罚是对具有严重社会危害性的犯罪行为的惩治方式，是刑事责任的主要实现形式，其目的是惩治和预防犯罪，表达了国家和社会对犯罪人强烈的道德谴责和责任非难；行政处罚是对一般行政违法行为采取的惩治方法，是行政责任的实现形式，其目的在于保障行政管理目的的顺畅实现。刑罚属于司法权，实施刑罚的权力专属于法院，而行政处罚属于行政权，其实施主体是行政机关。刑罚的严厉程度大于行政处罚。第二，行政犯的责任和处罚具有双重性，其既违反了行政法律规范的规定，也违反了刑事法律规范的规定。对于行政犯，既要追究其刑事责任，也要给予其刑罚处罚。第三，行政处罚与刑罚处罚在性质上的差异性决定了必须对行政犯合并适用两种责任形式，否则就抹煞了两种责任在性质上的差别。同时,这两种责任在形式和功能上的差异又决定了两者的合并适用可以有效发挥相互的制度优势，以更好地惩罚和预防此类犯罪。

危险驾驶犯罪属于行政犯，具有双重违法性和双重责任性，即行为人违反道路交通安全管理法规，实施醉酒驾车、超速驾车、超载驾车、驾车追逐竞驶等具有危害道路交通安全的危险驾驶行为，在构成犯罪之时，其不但要承担相应的刑事责任，而且也要承担应有的行政责任。如根据《刑法》第133条之一的规定，行为人的行为构成危险驾驶罪的，对行为人应当处以拘役，并处罚金的刑罚处罚，同时根据《道路交通安全法》第91条的规定，对其处以限制驾驶资格的行政处罚。根据《刑法》第133条的规定，行为人违章驾驶发生重大交通事故构成交通肇事罪的，除对行为人处以刑罚处罚以外，还可根据《道路交通安全法》第91条和第101条的规定，对其处以吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得的行政处罚。由此可见，对于违反道路交通安全管理法规，构成犯罪的，不但要追究其刑事责任，对其处于刑罚处罚，而且要追究其行政责任，对其给予剥夺驾驶资格为内容的行政处罚。

(二)行政处罚与刑事处罚衔接适用的程序

为了有效地实现行政处罚与刑罚处罚之间的协调与衔接，中共中央、国务院办公厅2011年转发了国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，要求行政执法机关在移送案件时已经作出处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免于刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。因此，在一般情况下，在对道路交通安全犯罪行为的处理过程中，行政执法活动通常先于刑事责任的追究工作，当公安机关交通管理部门在依据行政法规对道路交通安全犯罪人予以行政处罚后，应当及时将案件移送至检察机关，以便及时启动刑事责任追究程序；当检察机关根据案情，依法作出不起诉决定，或者审判机关作出免于刑事处罚决定的，公安机关交通管理部门应当给予违反道路交通安全管理规范的行为人以相应的行政处罚。如对于行为人醉酒驾驶行为尚未造成危害后果的，如果其情节轻微不需要判处刑罚，可以免于刑事处罚，但是公安机关交通管理部门仍应根据《道路交通安全法》第91条规定，对其处以吊销其机动车驾驶证，并且5年内不得重新取得的行政处罚。在这里，需要注意的是，即使行为人被适用相应的刑罚，仍然可以根据案件情况要求其承担相应的行政责任。

(三)行政处罚与刑事处罚的转化——资格刑的设置问题

刑法理论界有相当一部分学者建议在刑法中增设针对危险驾驶犯罪行为人的资格刑[6]135。所谓资格刑，是指剥夺犯罪人享有或者行使一定权利的资格的刑罚。资格刑以剥夺犯罪人的某种资格为内容，无论是剥夺政治权利，还是剥夺荣誉称号，以及禁止从事某种活动，都只是对犯罪人享有或者行使某种权利的资格的一种剥夺，其结果只能使犯罪人的名誉受损或者其社会活动的范围受到限制，而不是使其直接丧失生命、失去人身自由或者遭受财产损失。

《道路交通安全法》规定的行政处罚主要有警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留这几种形式，执行机关是负责道路交通安全管理职责的公安机关交通管理部门。这与我国对危险驾驶犯罪行为采用行政处罚和刑事处罚二元惩治体系是相适应的，是我国刑法对犯罪概念既定性又定量规范的现实反映，是我国刑法仅对严重的危险驾驶犯罪行为予以规制的必然结果，而且我国现有刑罚体系中没有剥夺犯罪人从事特定职业活动的刑罚种类，因此，由公安机关剥夺危险驾驶犯罪行为人的驾驶资格符合我国现阶段惩治危险驾驶违法犯罪行为的现实需要。

上述几种行政处罚形式中虽然也有以剥夺人身自由和金钱为内容的处罚形式，但是其与刑罚的性质具有本质的不同，其所具有的以限制或者剥夺驾驶资格为内容的行政处罚方式也是刑罚中所没有的，而且这种主刑由法院判决和执行。具有资格刑属性的剥夺驾驶资格的处罚由行政机关执行的模式，容易引发执行机关之间的矛盾与冲突，如剥夺驾驶资格期限延续期间的确定以及与主刑执行之间的协调等都是不可回避的问题，因而，就刑罚完善的长远目标来看，在刑罚体系中设置资格刑是立法者需要正面的重要课题，在修订刑法时，应从完善刑罚体系的高度，将包括剥夺驾驶资格等限制犯罪人享有从事特定职业或特定活动的资格刑的刑罚种类纳入我国的刑罚体系当中。但是就当前我国的立法和司法实际情况而言，加强行政处罚与刑事责任追究的衔接和协调是执法者的重要任务，因为以限制或者剥夺驾驶资格为内容的资格罚只是针对危险驾驶犯罪行为，其处罚范围较小，在刑法中不具有普遍适用效力，单纯针对危险驾驶犯罪行为设置资格刑会破坏刑罚体系的协调性，并且因为修法程序的复杂性而导致立法成本过高。基于此，笔者认为应当进一步完善行政法规中针对危险驾驶犯罪行为的行政处罚措施，并在实践中理顺公安机关与司法机关之间的关系，加强行政处罚与刑罚处罚之间关系的协调和衔接，以实现对危险驾驶违法犯罪行为的综合治理。

[1] 张丽卿.交通刑法[M] .台北：台湾学林文化事业有限公司，2002.

[2] 林山田.经济犯罪与经济刑法[M] .台北：台北三民书局,1981.

[3] 陈兴良：论行政处罚与刑罚处罚的关系[J].中国法学，1992,(4):25-33.

[4] 王志祥.《刑法修正案(八)》解读与评析[M] .北京：中国人民公安大学出版社，2012.

[5] 周佑勇,刘艳红.论行政处罚与刑罚处罚的适用衔接[J].法律科学,1997(2):88-91.

[6] 刘志伟，聂立泽.业务过失犯罪比较研究[M] .北京：法律出版社,2004.

(责任编辑：王菊芹)

On Legislative Coordination of Administrative Law and Criminal Law—The Crime of Dangerous Driving as the Example

YUAN Hongshan

(School of Law and Public Administration, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

In practice, how to realize the legislation coordination of the administrative punishment and criminal penalties between dangerous driving crime and illegal act is an urgent problem to be solved. All the dangerous driving behaviors cannot be included in the scope of the criminal penalties. The incrimination of dangerous driving behavior should conform to the suitability of the principle of intervention which is neither too much nor too little. The punishment system should be improved by adding qualification penalty.

Administrative Law; Criminal Law; coordination

2016-11-16

2015年国家社科基金后期资助项目“危险驾驶行为的刑法规制研究”(15FFX012)

袁宏山(1974—)，男，河南杞县人，华北水利水电大学法学与公共管理学院讲师，法学博士，研究方向为刑法学。

D914

A

1008—4444(2017)04—0088—04