数字环境下基础教育管理中的权利冲突及其解决——以某省教育厅“中小学生阳光减负网”建设方案为例

王 慧

（湖北省教育信息化发展中心，湖北 武汉 430071）

数字环境下基础教育管理中的权利冲突及其解决
——以某省教育厅“中小学生阳光减负网”建设方案为例

王 慧

（湖北省教育信息化发展中心，湖北 武汉 430071）

以中小学生作业习题内容网上公示为例，从法律视角，围绕教育行政管理部门在推进基础教育法治化、科学化的管理活动中应当如何规避法律风险、保障未成年人法定权益这一问题进行探讨。

数字化；教育管理；权利冲突

自20世纪90年代开始，教育部就明确要求各学校和教师严格控制作业量，尤其是禁止小学一至三年级留课外作业，但具体执行情况一直不尽如人意。2010年10月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发〔2010〕48号），再次强调“推进素质教育，切实减轻中小学生课业负担。”这是二十多年来位阶最高的一个减负文件。为此，某省教育厅计划建设全省统一的中小学生减负网络平台——“中小学生阳光减负网”，要求教师将拟布置给中小学生（不含高中）的课外作业全部上网公开，促使学校、教师接受公众监督，引导家长接受专家评论的引导。如果实施这一方案，围绕作业习题著作权，尤其是其著作权项下的信息网络传播权所产生的权利冲突便在所难免。

“高考指挥棒”下的应试教育体系有其复杂的历史文化与制度成因，本文对此不予探讨。本文探讨的问题是：在体制内的高考指挥棒一时无法改变的情况下，该省采用上网晒作业的办法减轻中小学生负担，是否构成著作权侵权？是否更有利于保障中小学生的法定权利？如何在现行法律框架内有效地保障中小学生充分实现法律赋予的权利？

一、中小学生负担过重的法律分析

中小学生负担过重主要表现在：学校给出的作业量大、简单机械重复，家长过度培优等。过重的课后作业挤占了学生的休息与娱乐，严重损害学生的身心，带来诸如人格发展不健全、思维力与想象力受到制约等一系列严重后果。

从教育学视角来看，素质教育是最科学、最有利于中小学生成长、最能保障中小学生各项法定权益的教育方式。故我国在《未成年人保护法》、《教育法》、《义务教育法》等多部法律中明确规定实施“素质教育”是教育主管部门及学校的义务，接受素质教育也是中小学生应当享有的权利。[1]而与素质教育相对的应试教育则不仅为广大教育专家长期诟病，也为上述法律所否定。

（一）中小学生的法定权利及权利保护原则

根据我国相关法律及我国签订并批准的《经济、社会、文化权利国际公约》和《儿童权利公约》等国际条约，我国义务教育阶段的中小学生（以下简称“中小学生”，不包括高中生）均属于未成年人，应当享有以下权利：

1.中小学生依法享有生存权

生存权是人得以实现其他权利的最根本的基础性权利。生存权可分为生命权、食物权、衣着权、住房权、健康权等，是满足人的基本生活需求、保障人的生命有质量地存续所必需的基本权利。中小学生由于身体尚在生长发育，与成年人相比，生理能力、心理能力、社会知识经验、自我保护能力均处于弱势，其生存能力更为脆弱，因此《未成年人保护法》明确规定未成年人的生存权，并给予特别保护。

2.中小学生依法享有平等权

未成年人的平等权，即未成年人依法平等地享有各项法定权利。《未成年人保护法》第三条规定“未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利”。未成年人的平等权，既是一项宪法赋予的基本权利，也是未成年人保护法赋予的特别法权利，其含义为：未成年人依法享有平等地参与各类活动的权利，禁止差别对待。

3.中小学生依法享有自由权

我国宪法第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”自由权是一项宪法赋予的基本权利，中小学生虽然未成年，但其作为我国公民，与成年人一样享有宪法赋予的自由权。自由权分为身体自由权和内心自由权。学校与家长侵害未成年人自由权的行为有：教师禁止学生进教室、罚站等，放学后禁止学生回家，下课后禁止学生自由活动；家长强迫学生课外参加培优，限制学生休息娱乐等等。

4.中小学生依法享有受保护权

受保护权是指未成年人享有不受歧视、虐待和忽视的权利，包括保护未成年人免受歧视、剥削、酷刑、暴力或疏忽照料，以及对失去家庭和处于困境中的未成年人的特别保护。受保护权是未成年人权益的重要内容。现实中，我国歧视、虐待未成年人现象还广泛存在，尤其是家庭与学校教育中体罚、打骂中小学生的行为频繁发生，给未成年人的身体和心灵造成不同程度的伤害。

5.中小学生依法享有参与权

参与权是指参与家庭和社会生活，并就影响他们生活的事项发表意见的权利。成年人应尊重未成年人的看法，保证他们享有与其年龄特点和身心发展相适应的一切活动的权利，包括学习、体育运动、社会交往、娱乐等，不得禁止学生自主选择参与这些活动，也不得强迫学生从事超出其身体与心理承受能力的任何活动。

6.中小学生依法享有特殊、优先受保护权

未成年人受保护的特殊、优先权是相对于成年人的各项权利而言。我国《未成年人保护法》要求对儿童少年应当“给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯”。[2]“特殊优先受保护”的含义，一是基于中小学生尚未成年，身心稚嫩，属于弱势群体，需要获得来自国家、社会、学校、家庭等各方面的特别照顾，如国家为未成年人接种预防疾病的疫苗，公共交通工具上获得的特别优待，以及监护人和其他成年人给予的监护或特别呵护等。二是在危险或紧急情况下，未成年人应当优先于成年人得到救援，使他们优先于成年人脱离危险。

7.中小学生依法享有发展权

发展权是指未成年人享有充分发展其全部体能和智能的权利，包括未成年人有权接受正规和非正规的教育，有权享有促进其身体、心理、精神、道德等全面发展的生活条件。未成年人的发展包括身体、智力、道德、情感、社会性等多方面的发展。发展权是未成年人权利体系中的核心内容，受教育权是发展权中的重心，而素质教育则是实现受教育权的最适当方式，是未成年人实现发展权的必由路径。

（二）学业负担过重的法律性质

1.侵犯了中小学生的法定权利

增加中小学生学习负担的行为，剥夺了学生的部分自由，影响了中小学生的生存质量，损害了学生的身心健康，破坏了学生自主选择和参加体育、娱乐与其他社会活动的权利，过重的课业负担占用了学生的业余时间，妨碍了学生意志力、想象力、注意力、创造力、领导力、生活能力、自卫能力等综合能力的正常发展，降低了学生预期可得到的成长质量，未成年人保护法赋予中小学生的生存权、发展权、特殊优先受保护权、参与权均遭到无情的侵犯。在教师强制过量作业以及家长的过度培优上，教师和家长是侵权主体，而学生是受害人。

2.具有刑法所禁止的社会危害性

强迫学生过量作业或培优，无异于变相剥夺中小学生的人身自由，往往导致身体器官——眼睛功能受损，普遍近视、体弱、思维能力发展受限。从长远来看，这正是造成国家难以获得创新型人才，其社会危害是远期的、巨大的。

刑法总则第十四条规定：“明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望或者放任这种结果发生，因而构成犯罪的，是故意犯罪。故意犯罪，应当负刑事责任。”尽管主观上教师与家长并非以非法拘禁、损害学生健康和发展为目的，而是为了让学生学到更多知识，通常并不具有侵害学生法定权利的主观恶性，因而不构成刑事犯罪，但在客观方面，增负行为造成学生的课后自由被长期限制甚至剥夺，眼睛功能遭受损害，其社会危害性仍未能得到充分认识。从这种行为发生的普遍性、对学生健康和创新能力的重创、对国家的持续发展能力影响之深远来看，其社会危害范围之广、后果之严重，不亚于非法拘禁与故意伤害刑事犯罪。

二、教育部门的法定权利与义务

（一）法律授予各级教育行政主管部门教育管理权

作为省级政府组成部门，该省教育厅对全省教育的行政管理权由我国《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《教育法》、《义务教育法》等法律授权。《教育法》第十五条规定：“国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。”因此，对其所辖省域内各中小学校的教学活动进行监督管理，是该省教育厅的法定权利与义务。

（二）实施素质教育是教育主管部门和教育机构法定义务

我国法律对中小学生的受教育权构建了完整的权利体系，依照相关法律，未成年人的受教育权不是仅仅停留在学习机会的有无上，而是进一步提升到了学习质量与学习目的的层面。我国未成年人不仅享有接受义务教育的基本权利，而且享有接受具有一定质量的教育的权利，主要包括学习机会权、学习条件权、学习成功权。如《未成年人保护法》第十七条规定：“学校应当全面贯彻国家的教育方针，实施素质教育、提高教育质量，注重培养未成年学生独立思考能力、创新能力和实践能力。促进未成年学生全面发展。”《义务教育法》第三十五条规定“国务院教育行政部门根据适龄儿童、少年身心发展的状况和实际情况，确定教学制度、教育教学内容和课程设置，改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育。学校和教师按照确定的教育教学内容和课程设置开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求。”第三十四条规定：“教育教学工作应当符合教育规律和学生身心发展特点，面向全体学生，教书育人，将德育、智育、体育、美育等有机统一在教育教学活动中，注重培养学生独立思考能力、创新能力和实践能力，促进学生全面发展。”有无充分适当的课外活动时间，有无多样化的课外活动，是素质教育与应试教育的重要界线，《义务教育法》第三十七条“学校应当保证学生的课外活动时间，组织开展文化娱乐等课外活动”，该法条是对学校义务的具体限定，也是对素质教育内涵的进一步诠释。

上述法条明确了教育行政部门与学校是对学生实施素质教育的责任主体，素质教育是学生获得全面发展的主要的唯一的教育方式，明确赋予了学校应当为学生提供一定质量的教育、保证其达到全面发展目标的义务，也为中小学生充分享有素质教育权利提供了法律保障。

（三）教育机构有权拒绝对教育教学活动的非法干涉

由于教科书是教师与学生日常教与学的核心内容，贯穿着中小学生实现发展权的全过程，我国教育法对教科书及教学辅导资料的编写、审查、出版发行、价格及选用做出了严格规定，与国家新闻出版主管部门与教育主管部门等多部门制定的规章及规范性文件共同构建了保护未成年人身心健康的学习资料保护关隘，数年来多部门一直密切配合开展执法工作。

有些出版商为利益驱动，通过某些特殊关系，要求学校或者教师强令学生使用其出版的习题资料。对此，《教育法》第二十八条赋予了学校拒绝权，该条规定学校及其他教育机构有权“拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉”。《教育法》第二十九条规定了学校及其他教育机构应当履行的义务有“贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量、维护受教育者、教师及其他职工的合法权益”。这两个法条结合起来说明，学校为了履行保护中小学生法定权益的义务，有权对教师的教学活动，包括作业的布置进行管理，有权拒绝非法编辑出版发行、危害学生身心健康的教学辅导资料进入课堂或课后的学习活动，这一权利可称为学校的拒绝权。

三、教育管理减负措施引起的权利冲突及其解决

（一）中小学生习题资料的法律分析

1.中小学生作业习题编制者依法享有独立著作权

从作业来源看，有的作业直接来源于教科书，有的由教师自行编制，有的全部或部分采用其他出版机构出版的教辅资料。我国《著作权法》第二条规定：“中国公民、法人或者其他组织的作品，不论是否发表，依照本法享有著作权。”《著作权法实施条例》（以下简称“条例”）第六条：“著作权自作品创作完成之日起产生。”[3]条例第二条规定：“著作权法所称作品，是指文学、艺术和科学领域内具有独创性并能以某种有形形式复制的智力成果。”从设计编制作业的目的、形式和内容来看，作业题大都是以帮助中小学生巩固课堂知识、训练某种能力为目的进行的创作与汇编，包含一定的智力劳动，具备著作权法所要求的独创性，因此可以认定，教科书、教师自行设计编制，或其他出版商出版的习题资料，只要包含有一定独创性的习题，均具有独立著作权，属于著作权法保护的对象。如果委托中小学校和教师将拟布置给学生的作业题通过互联网向社会公开，必然涉及权利人对作业题所享有的信息网络传播权。

2.违规教辅资料是依法行使拒绝权的对象

数不胜数的教辅资料不顾国家依法设定的范围和标准，纷纷以各种方式涌入学校，侵入学生的课余生活中。大量违规的习题出版物显然迎合应试教育，违反了未成年人保护法、教育法及义务教育法关于素质教育的规定，与强令作业的教师共同侵害了学生的发展权等多种权利。

2011年《新闻出版总署关于进一步加强中小学教辅材料出版发行管理的通知》要求全国各新闻出版机构及出版管理机构“切实履行出版监管职责，强化管理责任，细化监管职能，建立健全责任制和责任追究制，并形成长效机制，坚决纠正中小学教辅材料出版发行中的各种违法违规行为，彻底改变中小学教辅材料过多过滥的状况。”“严禁出版发行单位与教育行政主管部门、学校、老师进行地下交易和一切形式的商业贿赂行为，严禁出版发行单位在中小学教辅材料出版发行活动中违规收取费用或向中小学生和家长统一征订、搭售教辅材料。”[6]从这些文件的禁止性规定，结合前文关于素质教育的法律规定可以看出，绝大多数中小学教学辅导资料不利于国家机关和学校依法推进和实施素质教育，其违法性已经为国家有关机关认定。

（二）网上晒作业的权利冲突及其解决

该省教育厅要求中小学校通过“中小学生阳光减负网”公开作业题的做法是否合法可行，须解决两个权利冲突：一是未成年人的生存权、发展权与习题编制出版者著作权的冲突，二是教育行政主管部门的管理权与习题编制出版者的著作权权利冲突。

笔者认为，如果将彼此冲突的各项权利进行位阶排序，可以得出这样的结论：中小学生的生存权与发展权应当优先于著作权，当教育管理权针对性保护中小学生这一特殊群体时，教育管理权应当优先于著作权。理由如下：

1.未成年人依法享有特殊优先受保护的权利

上述相互冲突的三项权利，未成年人的生存权与发展权等权利、习题编制出版者的著作权，以及教育行政主管部门的管理权，均来自于相同位阶的法律。但是特殊优先保护原则是未成年人保护法基于未成年人的弱势做出的特别规定，也是未成年人权利保障与成年人权利保障的突出区别。特殊优先保护原则，将未成年人的法定权利从一般权利中单挑出来，使未成年人的各项法定权利具有优位性，当中小学生的法定权利与成年人的法定权利发生同等法律位阶上的权利冲突时，这一原则要求成年人应当依法保障未成年人的法定权利优先实现。因此，教辅资料中习题的著作权权利人应当服从国家机关为保护未成年人合法权益所作出的规定。

2.著作权法允许教育主管部门合理使用任何已发表的作品

关于著作权的合理使用，《著作权法》第二十二条规定，“国家机关为执行公务在合理范围内使用已经发表的作品”，“可以不经著作权人许可，不向其支付报酬”。《信息网络传播权保护条例》第六条也相应规定国家机关为执行公务，在合理范围内通过信息网络向公众提供他人已经发表的作品的，“可以不经著作权人许可，不向其支付报酬”。[4]教辅资料虽然拥有著作权法所规定的著作权，但是由于其内容目标及版式设计等损害中小学生身心健康，违反了《未成年人保护法》、《教育法》和《义务教育法》及其下规章和规范性文件关于素质教育的规定，教育部门依法限制、甚至酌情禁止其行使著作权，是为了保护未成年人的合法权益。该省教育厅要求学校通过“中小学生阳光减负网”公开作业题，是执行公务的行为。向公众公开习题，意在让公众依法参与监督学校的课业负担情况，让出版主管机关及时获悉教辅资料的违规情况，以便及时查处。因此，该省教育厅要求学校网上晒作业属于著作权法第二十二条所允许的“合理使用”。

3.习题著作权权利人行使著作权应当守法，不应损害公共利益

知识产权制度设立的目的在于通过对知识产品的创造者、传播者权利的保护，鼓励健康有益知识产品的创造，但是不鼓励违法的、损害公共利益的知识产品创造。[5]“促进技术、知识和信息的交流与利用，从而促进社会经济发展、科学和文化进步”“是知识产权法的终极目的”①，作为知识产权法重要组成部分的著作权法不外应服从于这一目的。我国《著作权法》第四条规定“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益。国家对作品的出版、传播依法进行监督管理。”教辅资料助推下教师强迫过量作业和家长过度培优等针对中小学生的增负行为，具有严重的社会危害性。同时，绝大多数教辅资料的内容、理念及编辑出版违反了未成年人保护及教育法律规定，严重损害中小学生身心健康，限制了人才的成长，影响国家创新与社会进步，其对社会公共利益的损害违背了知识产权法的立法目的，其著作权权利的行使应当依法受到限制或禁止。《信息网络传播权保护条例》第三条规定，“依法禁止提供的作品、表演、录音录像制品，不受本条例保护。”因此，该省教育厅委托学校和教师将被列为课后作业的教辅资料习题公示于“中小学生阳光减负网”，仍在《著作权法》允许的范围内，不属于侵权，不具有违法性。

4.教师自行编制的未发表的习题属于职务作品

教师自行设计的习题，很多是针对学生的课堂学习情况即时编制，未曾在其他地方发表，不在著作权法所允许的“合理使用”范围之内。但是，《著作权法》第十六条规定，“公民为完成法人或者其他组织工作任务所创作的作品是职务作品，除本条第二款的规定以外，著作权由作者享有，但法人或者其他组织有权在其业务范围内优先使用。”可见，教师自行编制的作业习题属于职务作品，无论其是否发表过，学校有权优先使用，包括有权决定行使信息网络传播权。同时，根据《教育法》第二十九条规定，学校及其他教育机构应当履行依法接受监督的法定义务。各中小学校执行该省教育厅文件，要求教师在将作业布置给学生之前，提前一周在网上公开，是行使对教师职务作品的优先使用权，是在履行接受公众监督的法定义务。

当然，网上公示习题，应当依法尊重著作权权利人的著作人身权。《著作权法》第二十二条规定，国家机关合理使用已经发表的作品“应当指明作者姓名、作品名称，并且不得侵犯著作权人依照本法享有的其他权利”。网上公示教师未发表的习题作品，同样应当尊重教师的著作人身权，应当允许教师自行决定是否说明作品名称，是否公开署名。

四、结论

该省教育厅通过建设“中小学生阳光减负网”，委托学校和教师公开拟布置给中小学生的课后作业习题，让公众参与监督，是依法优先保障中小学生的法定权益，提高人才培养质量，维护公共利益，促进国家与社会持续发展的公共管理行为，完全符合《未成年人保护法》、《教育法》、《义务教育法》、和《著作权法》规定。只要在“中小学生阳光减负网”上公开作业习题时尊重了著作权权利人的著作人身权，且没有侵犯著作权人依照著作权法享有的其他权利，就不构成著作权侵权。

但是，《著作权法》关于公共利益的保护条款依然过于笼统，容易使保护中小学生这一未成年特殊群体的教育决策、教育管理及针对教学辅导出版物的管理和执法活动陷入困境，同时现行《著作权法》对于内容和发行方式违背未成年人成长规律、损害未成年人视力及身心健康的出版物缺乏明确有力的约束，建议在《著作权法》修订时与《未成年人保护法》衔接，对未成年人加以特别保护：

（一）将对未成年人的特别保护写入著作权法

将《未成年人保护法》中对未成年人的特别保护精神明确写入著作权法。建议将《著作权法》第四条修改为：“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益和未成年人的利益。国家对作品的出版、传播依法进行监督管理。”

（二）增加对侵犯未成年人法定权利出版物责任人的处罚

建议将《著作权法》第四十八条修改为“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益与未成年人利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备，或吊销出版许可证等；构成犯罪的，依法追究刑事责任：......”，该条共列举了八种应当追究法律责任的情形，建议增加第（九）种，将“出版、复制、发行、表演、放映、广播、汇编、通过信息网络传播以未成年人为对象的出版物，损害未成年人利益，影响未成年人健康成长的”行为纳入处罚范围。

[注 释]

①引自吴汉东《知识产权法的平衡精神与平衡理论》——冯晓青教授《知识产权法利益平衡理论》评析，来源于中国普法网http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2009-03/27/content_1071473.htm.

[1]法律出版社法规中心.法律小全书[M].北京：法律出版社，2007.

[2]信春鹰.未成年人保护法释义[M].北京：法律出版社，2007.

[3]中国政府网.著作权法实施条例[EB/OL].[2017—02—27].http://www.gov.cn/zwgk/content_2330132.htm.

[4]中国政府网.信息网络传播权保护条例[EB/OL].[2006-05/29][2017—02—27].http://www.gov.cn/zwgk//content_294000.htm.

[5]吴汉东.知识产权法的平衡精神与平衡理论-冯晓青教授《知识产权法利益平衡理论》评析[EB/OL].[2017—02—27].http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2009-03/27/content_1071473.htm.

[6]国家新闻出版总署.新闻出版总署关于进一步加强中小学教辅材料出版发行管理的通知 [EB/OL].[2017—02—27].http://www.gapp.gov.cn/news/1663/103324.shtml.

（责任编辑：张 锐）

Solutions for the Right Conflicts of the Basic Education Administration under the Digital Circumstance——Taking the Blue Plan Construction of"Website for the Primary and Middle School Student's Burden Reducing"of a Certain Provincial Education Department

WANG Hui
（Hubei Provincial Education Informatization Development Center,Wuhan,Hubei 430071）

Based on the public online display of student's exercises of primary and middle schools from the perspective of law,this paper probes into the problems to avoid the law risks and to protect the legal rights of teenagers to boost the legalization and scientificalization for the basic education by the educational administrative department.

digitalization;educational administration;right conflict

G462

A

1008—7427（2017）04—0054—06

2017—03—01

王慧（1969—），女，湖北洪湖人，硕士，湖北省教育信息化发展中心（湖北省电化教育馆）专职法务人员，研究方向：法律实务。