改革开放以来环渤海地区的政府间合作：历史、绩效与挑战

刘 良

(中共北京市委党校 公共管理教研部，北京 100044)



● 京津冀协同发展研究

改革开放以来环渤海地区的政府间合作：历史、绩效与挑战

刘 良

(中共北京市委党校 公共管理教研部，北京 100044)

改革开放以来，环渤海地区的政府间合作先后经历了省级政府间经济协作、城市政府间多边式合作论坛、省域政府间多方位合作、京津冀协同发展与环渤海区域政府间合作再整合等阶段，推动环渤海地区的经济联合不断加深，并进一步深化了区域一体化进程中的政经互动，提高了环渤海地区在国家区域政策布局中的地位，强化了其在改革开放以来中央与地方之间 “选择性分权”格局中的联合优势。与此同时，环渤海地区政府间合作也面临着“发展型地方主义”因素驱动下的行政区本位问题的挑战。因此，要适应环渤海地区未来的区域化进程，应推动政府间合作朝着区域合作治理的方向迈进。

环渤海地区；政府间合作；选择性分权；行政区本位；区域公共管理;京津冀协同发展

区域化发展格局是当前我国经济、社会资源在区域范围内非均衡配置的必然结果，也是实现全国范围内国土综合开发总目标的必由之路。环渤海地区是我国经济地理的重要板块，是改革开放以来逐渐形成的具有明显区位优势和传统产业特色、人口和经济规模庞大、资源禀赋和经济结构互补性强、板块内各行政区域联系紧密的重要经济圈，也是继珠三角地区、长三角地区之后涌现出的新的经济增长极。在新的基础上加快推进环渤海地区的政府间合作，既是环渤海地区经济社会发展形势的内在要求，又是该地区加强联合和协作、进而实现更高层次的区域经济社会发展目标的重要基础。本文拟对环渤海地区政府间合作的发展历程及其成效进行考察，并分析当前环渤海地区政府间合作面临的挑战，在此基础上运用区域公共管理理论展望环渤海地区政府间合作的未来趋势，以期为促进环渤海地区的区域一体化提供镜鉴和参考。

一、环渤海地区政府间合作的历史回顾

(一)省级政府间经济协作阶段(1978年-20世纪80年代中期)

省级政府间的经济协作是建国后我国处理区域范围内资源分布不均衡问题的一种重要机制，也是地方政府间合作的一种重要形式。建国伊始，中央人民政府在解放战争时期大区军政委员会的基础上成立了六个大区人民政府，在中央与省级政府之间发挥上承下达、综合调配经济社会资源的作用。环渤海地区除辽宁划归东北大区、山东划归华东大区外大部分归属当时的华北人民政府管辖，旋即改由中央人民政府华北事务部直辖。在大区人民政府建制撤消后，为促进区域范围内大规模工业建设对于物资调配的客观需要，1958年大致仿照原大区一级政府的管辖范围成立了七个经济协作区，并计划以此为基础形成工业体系较为完整的经济区域；环渤海地区各省市区分别归属华北、东北和华东经济协作区中。

改革开放后，中央政府为抑制地方政府在发展地方经济的过程中隐约出现的地方保护主义苗头，多次颁发文件强调加强横向经济联合。*1980年，国务院发出《关于推动经济联合的暂行规定》，提出“扬长避短，发挥优势，保护竞争，促进联系”的方针，促进区域经济合作；1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》进一步明确指出：国内各地区之间“都要打破封锁，打开门户，按照扬长避短、形式多样、互惠互利、共同发展的原则，大力促进横向经济联合，促进资金、设备、技术和人才的合理交流，发展各种经济技术合作，联合举办各种经济事业，促进经济结构和地区布局的合理化，加速我国现代化建设的进程。”1986年，国务院又颁布实施了《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》。因此，这一阶段的环渤海地区政府间合作延续了既有的经济协作区形式，并融入了横向经济联合的新内涵，具体可从如下几个方面理解：

1.在地方政府间合作的政策载体上，主要表现为各地方政府制定的有关横向经济联合的地方性政策，但这些地方性政策对于经济联合并无特定的区域指向性。如天津市于1986年9月颁布了《天津市人民政府关于进一步推动横向经济联合的试行办法》，并强调“计划、财政、税务、银行、物资、物价、劳动、统计、工商行政等经济综合部门和市人民政府各有关委办要经常研究横向经济联合中出现的新情况、新问题，改革不适应横向经济联合发展的规整制度，制定支持和促进横向经济联合发展的政策，为企业发展横向经济联合创造外部条件。”*天津市人民政府津政发[1986]120号文件《颁布<天津市人民政府关于进一步推动横向经济联合的试行办法>的通知》，1986年9月29日颁布。

2.在地方政府间合作的组织载体上，主要的合作机构为各级政府的经济协作部门以及地方政府在对应地区设立的各类办事机构。如天津市于1986年颁布的《天津市人民政府关于进一步推动横向经济联合的试行办法》规定，“市人民政府经济协作办公室是全市横向经济联合的综合管理部门。各级人民政府经济协作办公室、市人民政府驻外地的办事机构和区域性的政府之间推动横向经济联合组织，都是为发展地区经济联合服务的工作机构。”特别值得注意的是，环渤海地区地方政府在本区域内其他省区市政府驻地设立的各类办事机构成为地方政府间合作的重要渠道。如内蒙古自治区等省区政府改革开放之初即在天津恢复设立了办事处，天津市政府也在沈阳设立了办事处。

3.在地方政府间合作的重点领域上，主要是通过经济协作部门和国有企业开展跨省区物资调配和交换，并以此保证本地方经济计划的落实。

综合而言，在这一阶段除京津冀三地由于历史上的行政关系极为密切而显现出较强的区域凝聚力外，环渤海地区经济的区域化特征尚未充分表现出来，因而这一地区的地方政府间合作呈现出双边式、零散化的特点。

(二)城市政府间多边式合作论坛阶段(20世纪80年代中期 -2004年)

20世纪80年代中期，由于环渤海地区横向经济联系的不断加强，环渤海地区的经济区域化因素初步显现，濒临渤海的各城市在推进城市体制改革的过程中也愈益认识到加强市(地区)际合作和经济联合的必要性，区域范围内地方政府间的合作机制开始形成。

1986年6月，在天津市市长李瑞环的倡议下，渤海周边14市(地区)市长(专员)论坛召开，决定成立“环渤海地区经济联合市长(专员)联席会”。这次会议决定，联席会要建设成为区域性、开放型、松散式、推动经济联合的论坛组织；其主要任务是“按照‘扬长避短、形式多样、互惠互利、共同发展’的原则，发展跨地区、跨部门、跨行业、跨所有制、跨城乡的横向经济联合，促进环渤海地区经济的发展和繁荣，并为环渤海地区的经济联合逐步向高级、紧密型方向发展创造条件”。会议决定建立市长(专员)联席会的常设机构——“环渤海地区经济联合市长(专员)联席会联络处”，办事处设于天津，由天津市担任联络处主任城市，大连、秦皇岛、青岛担任副主任城市，各市(地)派一名县级干部担任市长联络员，负责落实市长联席会决议事项。首届市长(专员)联席会还对举办经济联合项目洽谈会、技术市场交易会、人才培训协作会、信息交流会以及商品物资交易会等事项达成了协议。*参见《环渤海地区经济联合市长联席会第一次会议会议纪要》，环渤海区域信息网，http://www.huanbohai.gov.cn/，2011-11-22。环渤海地区经济联合市长(专员)联席会是我国改革开放以来最早出现的地方政府间跨省合作机制之一，标志着环渤海经济圈的建设构想被提上区域内政府机构的议事日程，地方政府间合作进入了新阶段。这一时期的环渤海地区政府间合作具有如下特征：

1.在政策载体上，环渤海地区政府间合作开始由内部无指向性经济协作政策转向多边式的政府间合作协议，相关地方政府在区域合作政策上的指向性愈益明显，环渤海地区合作的概念在各地方政府的区域发展政策上认同度越来越高。

2.在合作主体上，参与合作的地方政府数量不断增加，所在区域逐渐由直接濒临渤海的地区向临近地区和内地城市延伸。特别是1992年党的十四大报告正式提出“环渤海地区开发和开放”区域发展任务之后，相关地区地方政府对环渤海地区政府间合作的积极性大大增强。反映到环渤海地区经济联合市长(专员)联席会上，自1994年第6届联席会起各届会议陆续有非沿海城市加入，从而推动环渤海地区政府间合作由沿海城市向内地延伸，使环渤海地区的政府间合作由狭义的渤海沿岸区域向广义的渤海辐射区域拓展。

3.在合作机制及其组织载体上，环渤海地区政府间合作已实现常规化，常设性的地方政府间合作协议执行机构也得以不断健全。

4.从地方政府间合作的重点领域上看，物资串联、联合招商引资及跨省区的政府间直接投资或联合投资(包括由地方政府管理的国有企业参与投资)仍是地方政府间合作的重点，但为区域内社会事业和非公经济之间的合作提供服务也逐渐成为地方政府间合作的重要职能，这从一个侧面发映出我国经济体制从计划体制向市场经济体制转型过程中政府职能定位的变化轨迹。

综合而言，这一阶段环渤海地区政府间合作主要表现为城市(专区)政府间松散型的多边合作论坛形式，各地方政府对环渤海地区的区域认同度大大增强，地方政府间通过相互投资或联合投资等方式大大提高了区域性利益的共享程度。

(三)省域政府间多方位合作阶段(2004年至2015年)

进入21世纪以来，我国国土综合开发的战略布局有了较大幅度的调整，但环渤海地区依然是国家重点支持和优先发展的经济区；与之相呼应，环渤海地区的政府间合作也开始呈现出新的变化，逐渐进入省域政府间多方位合作的新阶段。概而言之，这一时期环渤海区域范围内的地方政府间合作表现在如下两个方面：

一方面，环渤海地区经济联合市长联席会(2008年后更名为“环渤海区域合作市长联席会”)在地方政府间关系的塑造方面仍然发挥着重要作用，但其角色和组织形式同时也在发生潜移默化的变化。这种变化的主要表现：一是改变过去以会议纪要的形式呈现联席会协商成果的做法，以更具时代感和号召力的纲领性文件如“天津倡议”、“沈阳倡议”、“天津共识”等形式宣示政府间合作计划，合作性的政策在区域内公众和民间社会中的认同度得到广泛传播，推动了合作内容的充实和合作层次的提升；二是区域合作的侧重点转向市场培育、基础设施建设、产业规划、现代服务业和环境保护等领域的交流合作上来，如环渤海地区经济联合市长联席会第十二次会议即强调“‘十一五’期间环渤海区域合作要秉承‘政府主导、市场运作、发挥优势、互补共赢’的原则，构建一体化市场体系，建立便捷的区域交通网络，扩大能源与产业合作，加强科技合作与创新，共同治理和保护环境，活跃旅游和文化交流”，这与该组织成立初期主要致力于生产资料的串联已经不可同日而语了；三是在联席会的推动下，专业领域的合作组织如环渤海区域信息联席会、环渤海企业合作促进会、环渤海区域金融合作联席会、环渤海中小企业合作联盟等大量衍生；四是环渤海地区经济联合市长联席会也充分认识到建立多元化、多层次的区域合作体系的重要性，并尝试利用联席会机制推动建立区域范围内更高层次(省区市层面)的政府间合作机制。

另一方面，环渤海地区省级政府层面的合作全面开展。应该说，2004年以前环渤海地区的各省级政府在经济协作方面也开展了成效显著的合作，特别是历次环渤海地区经济联合市长联席会都得到了各城市所在省级政府的大力支持(如历次市长联席会召开时，区域内各省市区政府的经济协作部门负责人均参加会议，并已形成惯例)，但以区域内的省级政府为主角的政府间常规化合作机制尚未全面建立起来，从而限制了环渤海地区政府间合作的层次和水平。2004年2月，国家发改委召集京津冀发改委在廊坊达成加强京津冀经济交流与合作的《廊坊共识》。2004年5月，包括北京在内的环渤海地区七省市区主要领导在北京召开“环渤海经济圈合作与发展高层论坛”，并达成三点共识：一是建立环渤海合作机制，推动环渤海地区经济一体化；二是召开五省二市副省级会议，正式建立环渤海合作机制；三是鉴于河北廊坊的区位优势，将合作机构的日常机构设在廊坊。

根据“廊坊共识”，环渤海地区五省(区)二市合作机制会议于2004年7月在廊坊召开，环渤海地区五省(区)二市省级政府领导及相关部门负责人、中央部委有关领导、博鳌亚洲论坛秘书处负责人等参加会议，会议达成环渤海地区七省(区)市省级政府间合作的第一个框架协议——《环渤海区域合作框架协议》。该协议强调，建立行之有效的区域协调机制是加强区域统筹管理，自觉进行互补协调，推动区域经济一体化的必要条件。为了保证在协议所规定的10个方面开展实质性合作，会议商定成立3层组织架构负责推进合作发展：第一层架构是建立由各省省长、直辖市市长、自治区主席担任环渤海合作机制轮值主席，并保证每年举行一次联席会议的制度，以研究决定区域合作重大事宜；第二、三层架构是建立政府副秘书长协调制度和部门协调制度。同时，明确环渤海区域经济合作联席会议接受国家有关部委指导，对外联络由博鳌亚洲论坛负责，各省市均设专门的联络机构和联络人员，联席会议日常工作机构设在河北省廊坊市。《环渤海区域合作框架协议》签署后不久，环渤海五省(区)二市省市长联席会议即于同年8月在廊坊召开，同期还举办了环渤海东北亚合作论坛。

自2004年至今，由地市及以上层级城市政府联合举办的环渤海区域合作市长联席会和由省级政府联合举办的环渤海区域经济合作联席会议(即环渤海区域合作机制)运转良好，这标志着环渤海地区全方位、多层次的政府间合作网络已经形成，环渤海地区政府间合作进入崭新的阶段。2013年10月23日，为应对日益严重的区域生态环境问题特别是区域性大气污染问题，全面贯彻国务院《大气污染防治行动计划》，环渤海6省区市和国务院7部委在北京建立环渤海区域大气污染防治政府间协作机制，环渤海区域政府间合作进入到全新的阶段。

(四)京津冀协同发展与环渤海区域政府间合作再整合阶段(2015年至今)

近年来，在环渤海区域，伴随着诸如大气污染等区域性公共问题的不断凸显，区域政府间合作不断深化。2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》。京津冀协同发展战略的提出及落实，深刻地改变了环渤海区域政府间合作的既有格局，推动着环渤海区域政府间合作进入再整合阶段——京津冀协同发展成为环渤海区域合作的战略重心，逐步形成以京津冀协同发展带动环渤海区域合作的新型区域治理构架。根据《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展被列为重大国家战略，其核心是有序疏解北京非首都功能，逐步推动京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。环渤海区域政府间合作表现出如下两个方面的特点：

一方面，京津冀协同发展成为环渤海区域政府间合作的战略重心，京津冀次区域政府间合作体系率先实现突破。《京津冀协同发展规划纲要》出台后，京津冀协同发展进入实质性阶段，作为环渤海次区域的京津冀地区政府间合作机制进入全面建构阶段。当前，京津冀地区政府间合作机制主要包含以下三个层次：其一是决策层，即在国家层面成立了国务院京津冀协同发展领导小组，由中央政治局常委、国务院副总理张高丽同志任组长，三省市主要负责人和国务院相关部门负责人任小组成员，该小组办公室设在国家发展改革委员会，主要负责有关京津冀协同发展的顶层设计；其二是协调层，即在省市级政府层面建立由各省市发改委牵头的规划协调机制，负责京津冀三地产业对接、生态环境治理、土地规划、交通网络建设等方面发展规划的统筹和协调；其三是执行层，即在省市级政府职能部门和关联地区地方政府层面建立专项协同的执行机制，负责专项工作的贯彻落实。时至今日，京津冀三地在产业规划、生态保护和交通一体化方面先后签订了多份合作协议，并在产业转移和交通规划等方面取得了显著的成效。

另一方面，环渤海区域作为京津冀协同发展的腹地，在融合京津冀协同发展新形式的同时，也在更广泛意义上探索区域合作治理新架构。京津冀协同发展上升为国家战略后，成为我国最受瞩目的区域发展规划，并深刻改变了环渤海区域合作的传统格局。部分研究者认为伴随着京津冀协同发展作为国家级战略的不断推进，其必然更受关注，并会在一定意义上冲淡环渤海区域的整体感和系统性；然而，从另一个侧面，我们也可以看到，作为环渤海区域重要核心地带的京津冀在区域合作上迈出实质性步伐，也同时意味着环渤海区域合作进入新的更高层次和更高水平的发展阶段，势必会推动环渤海区域的广大腹地探索更高层次和更高水平的一体化路径。正是在这个意义上，《京津冀协同发展规划纲要》获批之后，国务院紧接着就批复了《环渤海地区合作发展纲要》。该纲要明确指出，加快环渤海地区合作发展，是推进实施“一带一路”、京津冀协同发展等国家重大战略和区域发展总体战略的重要举措，事关国家改革开放和区域协调发展大局。国务院批复意见明确要求，“北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、山东省人民政府要切实加强对《纲要》实施工作的组织领导，强化责任分工，明确任务要求，积极探索实施绩效考核和奖惩激励措施，制定具体实施方案和专项规划，把《纲要》落到实处。同时，要抓紧建立由北京市牵头的环渤海地区合作发展协调机制并切实发挥其作用，加强七省(区、市)协调配合，形成工作合力。”批复意见还特别强调，“国务院有关部门要按照职能分工，在规划编制、政策实施、项目安排、体制创新等方面给予积极支持，协调解决基础设施互联、生态环境治理、产业发展协作等重点领域的困难和问题，为环渤海地区合作发展创造良好政策环境。发展改革委要会同有关部门加强对《纲要》实施情况的跟踪分析和督促检查，研究新情况、解决新问题、总结推广好经验好做法，会同有关省(区、市)人民政府适时组织开展《纲要》实施情况评估，重大事项及时向国务院报告。”*国务院：《国务院关于环渤海地区合作发展纲要的批复》，国函[2015]146号文件，2015年9月15日。根据国务院批复意见，环渤海区域政府间合作的新架构将会有如下几点变化：其一，环渤海区域政府间合作要以服务于京津冀协同发展为重要战略目标，亦即将环渤海区域合作视作京津冀协同发展等国家重大战略的重要举措；其二，环渤海区域政府间合作要在加强协调配合的过程中，建立由北京市牵头的环渤海地区合作发展协调机制，由此在中央政府层面上第一次明确了环渤海区域政府间合作的牵头地方政府；其三，国务院将建立健全环渤海区域合作评估机制，进一步督促环渤海区域政府间合作的开展。这意味着，环渤海区域政府间合作不仅没有削弱，反而进一步成为京津冀协同发展的重要战略支撑，并被赋予探索新型政府间合作架构的重要职责和使命。事实上，由于环渤海区域自身的自然地理联系和经济融合以及既有的合作基础，环渤海区域在面临区域性公共问题时，政府间合作的需求必将会进一步增强。

二、区域一体化进程中的政经互动：环渤海地区政府间合作的绩效

历史地看，改革开放后环渤海地区的政府间合作脱胎于计划经济时期的经济协作区形式，并在逐步适应市场经济模式下政府职能重新定位的基础上不断改变合作的内容和形式，与区域范围内的经济一体化进程互为表证、互相促进，推动着环渤海地区区域一体化进程向纵深发展。改革开放以来环渤海地区政府间合作取得的成效，可从纵横两个方面加以简要概括。

(一)从横向上看，环渤海地区的经济联合不断加深，地区范围内经济领域和社会领域方面的合作成效显著，区域一体化程度大大提高

1.环渤海地区政府间合作推动了 “环渤海经济圈”概念的形成和发展。时至今日，按照国内外关于 “经济圈”构成的经济要素标准来衡量环渤海地区是否形成了所谓“环渤海经济圈”仍然存在争议；但在环渤海地区政府间合作机制的大力推动下，“环渤海经济圈”概念在本地区以至全国范围内的认同度越来越高。就笔者所掌握的资料显示，最早提出环渤海经济圈概念雏形的机构当推中国科学院地理所，该所有关研究人员于1985年提出了“大渤海地区”的经济地理概念，同年8月天津的一些研究机构成立了最早以“环渤海”命名的组织——“环渤海经济研究会”，但二者尚未形成显著的社会影响。迨至一年后的“环渤海地区经济联合市长(专员)联席会”成立，环渤海经济圈的概念方正式进入公众的视野，随后各种以环渤海经济圈为依托的区域组织大量涌现，“环渤海经济圈”的社会认同度在全国范围内也不断提高。客观地说，在环渤海经济圈概念提出之初，区域内的经济协作虽然已经取得了一定成效，但经济要素在区域范围内流动的层次和水平尚远未达到经济圈的标准，因此地方政府的积极助推无疑是“环渤海经济圈”从无到有形成的关键。伴随着环渤海地区政府间合作的不断深化，区域范围内经济要素流动的频繁程度大大提升，经济联合的格局逐步形成——特别是1992年市场经济体制确立之后，区域范围内各类所有制要素之间的交流日益频繁，“环渤海经济圈”的概念内核逐渐得以充实。从这个意义上说，在“环渤海经济圈”概念形成的过程中，环渤海地区的政府间合作机制发挥了先导作用。

2.在环渤海地区政府间合作机制的大力推动下，区域内的经济合作取得了显著的成绩。环渤海地区与我国珠三角、长三角地区相比，区域经济的所有制构成中国有经济成分占据显著的主导地位，政府在地方经济生活中的控制力相对较强——这同时也意味着地方政府间合作的顺利开展对于推动区域内的经济联合具有一定意义上的先决性。因此，地方政府间合作机制在引领地区经济合作方面无疑发挥着十分突出的作用。以成立于1986年的环渤海地区经济联合市长联席会为例，自1986年至2011年，“从经济成果上看，据不完全统计，二十五年来，累计促成各成员市间的合作项目12000多个，合作金额超过4100亿元。”(其中1986年至2004年的情况参见表二)应该说，就此数据而言，环渤海地区政府间合作在推动地区经济合作方面无疑取得了突出成就。对区域内的各个城市来说，地方政府间的合作为其推动本地经济发展做出了重要贡献，如天津市依靠联席会的支持，仅1986年至1992年就促成1000多个经济技术协作项目，天津的不少大型企业在环渤海地区的其他城市设立了分支机构。除项目和资金外，在该组织的指导推动下，环渤海地区还先后还成立了企业、人才、房地产、节能、旅游、信息、媒体、医院管理等16家区域合作组织，整合了区域各方面资源，促进了区域经贸交流。此外，环渤海地区其他政府间合作机制在促进地区经济合作方面也发挥了重要作用。

3.环渤海地区政府间合作在推动地区内的有关地方举办重大节会、实施重大战略部署方面也发挥了积极作用。如北京市在举办2008年奥运会的过程中，即得到了环渤海地区其他地方政府的大力支持，环渤海地区不少城市成为奥运会协办城市，部分比赛项目在环渤海地区相关城市举办。北京在举办2014年亚洲太平洋地区领导人峰会(“APEC”峰议)期间，环渤海区域的天津、河北、内蒙古、山西等地政府的大力支持，为确保会议的成功举办发挥了不可替代的作用。另如天津在申报滨海新区“综合改革配套试验区”、举办夏季达沃斯论坛等重要事项方面，也得到了环渤海地区其他地方政府的积极协助，为实现预期目标做出了贡献。除此之外，北京市政府和河北省政府在推进首都重工业项目转移的过程中通力合作，保证了包括首钢公司在内的一批工业项目改建计划的顺利实施，显示了地区政府间合作的重要性。

此外，环渤海地区政府间合作在区域范围内的教育、医疗、环境保护等方面也发挥了重要作用——尤其是在区域环境综合治理方面，环渤海地区各地方政府通过积极合作在一定程度上遏制了区域范围内(特别是北京等地)人居环境持续恶化的趋势，为全国其他区域地方政府间开展环境治理合作提供了示范。

(二)从纵向上看，环渤海地区在国家区域政策布局中所处的地位日益突出，在改革开放以来中央与地方之间 “选择性分权”格局中的联合优势愈益明显

改革开放以来，我国在国土综合开发上逐步探索出一条分梯次、分阶段非均衡发展的区域经济社会发展道路。关于这一区域发展道路，邓小平同志在1986年视察天津时就曾指出，“我的一贯主张是，让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是加速发展、达到共同富裕的捷径。”根据这一非均衡发展战略，中央政府有计划地选择若干经济社会发展基础相对较好、对外开放优势明显的地区赋予一定程度的特殊权限进行综合改革试点，被选择的地区则根据中央政府的特殊政策采取灵活多样的改革举措，从而掌握了开发开放的先机。由于这类特殊政策通常表现为中央政府针对特定地区的分权化试点，因而笔者将改革开放以来的这一中央与地方关系演变路径称为“选择性分权”模式。确切地说，所谓“选择性分权”模式是指中央政府基于特定目的有选择地将原属中央掌握的部分权力分授特定的地方行政单元，从而使中央政府与被选定地区政府之间的关系发生变异的一种中央与地方权力调整模式。根据实行“经济特区”和“沿海开放城市”等特殊政策的地区的经验，凡是被中央赋予特殊的综合改革权力的地区在改革中总是获得了优先发展的机会，成为全国范围内非均衡发展格局中的获利者，因此向中央“要政策”就成为各地抢占发展机遇的重要策略。

可以说，环渤海地区通过不断深化的地方政府间合作，逐渐形成了政府间合力，从而提高了该区域内的地方政府向中央“要政策”的议价能力，并在改革开放以来的中央与地方“选择性分权”格局中获得日益明显的联合优势。关于这一点，我们可以从“环渤海经济圈”提出的过程中一窥端倪。中科院较早提出环渤海经济圈建议的学者就指出：“随着国家改革开放形势的不断发展，继14个沿海城市之后，又决定开放整个珠江三角洲和长江三角洲。与南方的开放地区相比，北方沿海地区的发展整体上要慢得多，中科院地理所作为研究全国性和北方的生产力布局问题多年的国家级科研单位有点坐不住了，并为此做了不止一次的讨论。在1985年的一次讨论中，我提出，在被方沿海地区就只有京津唐地区考虑，无论在经济基础、人力资源和开放环境上都难以与珠三角和长三角相比，但如果加上临近的山东半岛和辽东半岛以及河北中南部，那就有较大的资源与经济实力了。……在我国东部地带中，从经济、社会、文化等方面综合衡量，这一地区的重要性都分别超过以长三角为中心的沪苏浙闽地区和以珠三角为中心的两广地区。”*参见《中国商报》记者对曾参与过国家环渤海地区区域规划的李文彦研究员的访谈，张楠：《从“大渤海”到“环渤海”——环渤海经济圈的诞生及决策过程》，《中国商报》，2004-1-9。因此，鉴于珠三角和长三角地区在国家区域发展战略中已获得优先发展的政策支持，以环渤海地区为依托向中央争取开发开放的优惠政策便成为区域内地方政府间加强合作的一个重要动力。如1995年召开的环渤海地区经济联合市长(专员)联席会上，与会人员“各市地要精诚合作，把沿海的优势延伸到腹地，把内地的资源优势延伸到沿海，实行优势互补。力争把环渤海地区的经济发展列入国家规划之中。……以合作项目为龙头，研究需要地方及国家支持的配套政策。”*《环渤海地区经济联合市长(专员)联席会第七次会议会议纪要》，参见环渤海区域信息网http://www.huanbohai.gov.cn/，2011-11-23。第八次联席会也提出“当前要继续发挥联系会的积极作用，要在国家对环渤海区域规划的前提下，积极争取国家的政策支持。”*《环渤海地区经济联合市长(专员)联席会第八次会议会议纪要》，参见环渤海区域信息网http://www.huanbohai.gov.cn/，2011-11-23。第九次联席会强调，联席会的主要工作之一是“联合起来，‘跑步(部)进京’，争取国家政策支持。”*《环渤海地区经济联合市长(专员)联席会第九次会议会议纪要》，参见环渤海区域信息网http://www.huanbohai.gov.cn/，2011-11-23。第十一次联席会则提出，“环渤海地区各成员市共同呼吁国家发改委牵头，制定环渤海地区整体发展规划，并争取将这一规划纳入国家‘十一五’规划。”*《环渤海地区经济联合市长(专员)联席会第十一次会议会议纪要》，参见环渤海区域信息网http://www.huanbohai.gov.cn/，2011-11-23。

与上述诉求相对应，在环渤海地区政府间合作机制的大力推动下，环渤海地区在国家区域政策布局中的地位日益突出，一大批支持环渤海地区开发开放的特殊政策相继出台，环渤海地区在国家层面上获得了优先发展的战略支撑。在1992年中国共产党十四大通过的报告中，“环渤海湾地区”作为一个经济区域概念首次进入党的大会文件，加速环渤海湾地区开发开放成为中国共产党在全国对外开放布局上的战略部署。*参见江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取由中国特色社会主义事业的更大胜利》(党的十四大报告)，《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第122页。此后，促进环渤海地区开发开放被纳入多项国家层面的发展规划中，如2006年全国两会通过的“十一五”规划，将环渤海区域经济协调发展和滨海新区开发开放纳入国家发展战略。2006年之后，国务院先后通过了《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》、《山东半岛蓝色经济区发展规划》等国家层面上的区域发展规划。2010年，国务院印发的《全国主体功能区规划》中将“环渤海地区”列为国家优化发展区域，并赋予其“北方地区对外开放的门户，我国参与经济全球化的主题区域，有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地，全国科技创新与技术研发基地，全国经济发展的重要引擎，辐射带动‘三北’地区发展的龙头，我国人口集聚最多、创新能力最强、综合实力最强的三大区域之一”的发展定位。一系列中央层面的开发开放政策的出台，使环渤海地区成为全国区域发展布局中的一个“政策高地”。

三、行政区本位与区域化的纠结：环渤海地区政府间合作面临的挑战

改革开放以来，环渤海地区不断加强地方政府间合作，在一定意义上削弱了行政区壁垒，促进了区域内的资金、技术、人才及其他生产要素的流动；然而，隐藏在合作背后的政府间竞争依然大量存在，并构成环渤海地区政府间关系的另一个切面。纵观当前环渤海地区政府间合作的总体格局，行政区本位与区域化之间的矛盾和纠结，是其面临的最大挑战。可以说，行政区本位与区域化之间的矛盾是当前我国各区域地方政府间合作面临的共同难题，相对于珠三角地区、长三角地区而言，这一点在环渤海地区的政府间合作中表现得更为突出。

(一)行政区本位在环渤海地区政府间合作中的表现

1.区域合作的主导权之争。在环渤海地区的政府间合作中，行政区本位首先表现在区域内各地方的定位——参与合作的各地方在合作机制中所处的地位及所要扮演的角色如何确定等一系列问题上。环渤海地区共有五省(区)二市，各行政区在合作中的地位如何确定存在着一定程度的争议，尤其是区域范围内经济实力较强的城市在地区合作方面的主导权竞争上更是暗中较劲。正如有研究者所指出的：“‘龙头’问题一直萦绕着这个中国北部最具潜力的经济区域。”

以环渤海地区经济联合市长(专员)联席会为例，天津是首届联席会的倡议者和组织者，再加上天津市15家创始城市(地区)中经济实力最强且行政规格最高(直辖市)的城市，因此天津顺理成章地成为联席会的主任城市，同时也成为联席会常设机构的驻在地。应该说，在这一政府间合作机制中天津发挥着主导作用，拥有较大的影响力。事实上，在环渤海经济圈概念的形成过程以至区域范围内的政府间合作方面，天津一直是最积极的组织者、策划者，因此天津也一直定位为环渤海地区的中心城市。2006年，国务院关于滨海新区开发开放的指导意见出台，天津作为环渤海地区中心城市和建设中的北方地区经济中心的地位得以进一步确定，同年召开的环渤海区域合作市长联席会在修订组织章程时更将“推动环渤海地区与天津滨海新区联动发展”列为联席会的重要任务，*参见《环渤海区域合作市长联席会章程》，环渤海区域合作市长联席会2008年9月20日通过。由此可见天津市在该政府间合作机制中的影响力。

然而，环渤海地区的另一中心城市北京对天津巩固其在环渤海地区政府间合作中主导者角色的努力构成了挑战。北京作为首都和环渤海地区的重要城市，却一直缺席环渤海地区经济联合市长联席会，这不能不说是对该联席会机制的一种有意无意的疏离。直至2006年的环渤海地区经济联合市长联席会，北京才以观察员的身份派出发改委一位副职领导首次与会。关于北京的缺席，天津方面有官员解释：“我们联席会议设立的时候，发起的15个城市都是环渤海的沿海城市，所以没有北京。”也有官员指出：“我们一直在邀请北京参与进来，但是北京一直没有表态要进来。这个组织都是地级市和副省级城市参加，北京作为首都城市可能不方便更多地参加一些区域合作组织。”

此外，处于山东半岛和辽东半岛的青岛、大连等区域性中心城市在环渤海地区政府间合作的主导权竞争中也暗自发力。以青岛制定的十一五规划为例，青岛市在“十一五”规划中提出，“青岛市不但要做山东发展的龙头，更要在环渤海区域经济合作中发挥主导作用。”针对这一规划，青岛市委负责人指出：“珠江三角洲形成了以广州、深圳为核心的发展区域，长江三角洲形成了以上海为核心的发展区域，而环渤海区域各地区的发展势头都十分强劲，目前还难分高下。如果青岛不能实现更好更快的发展，在‘十一五’期间就不会在环渤海地区占据区域经济合作的主导地位。”

各地方政府在区域定位上的竞争制约了环渤海地区政府间合作的进一步发展，正如有学者所指出的：“北京和天津、大连、青岛已隐然成为京津冀、辽东半岛、山东半岛的龙头，然而，三个龙头的辐射区域却‘井水不犯河水’。”对于这种区域发展和区域合作的主导权之争，也有研究者指出，从经济总量上看，北京、天津有足够的实力充当“龙头”，但是其能够辐射的“腹地”充其量只是河北、山西和内蒙古，既到不了辽东半岛，也到不了山东半岛；对于辽宁和山东来说，大连和青岛倒是可以与之形成“龙头”与“腹地”的关系。

鉴于弱化区域合作中的主导权竞争的考虑，2006年通过的《环渤海区域合作市长联席会章程》规定：“市长联席会设主任城市、执行主任城市和副主任城市。主任程式采用轮值制，由天津、沈阳、大连、石家庄、济南、青岛、太远、呼和浩特市轮流担任，轮值期为两年；执行主任程式采用常任制，由天津担任。”在这一规定中，天津由过去的常任主任城市改为常任执行主任城市，主任城市由本地区内的省会城市及副省级以上城市轮值。

而2004年省级层面上的环渤海区域经济合作联席会议确定将区域合作机制的常设地定于河北省廊坊市，从某种意义上来说也暗含区域内省级层面对天津在既有的城市政府间合作机制中主导地位的一种削弱。

2.区域发展中的政策定位之争。区域发展中的政策定位是指区域内的各地方政府关于各该地方未来的发展方向、发展目标、发展道路、发展策略等方面政策定位。在现有的行政体制下，这种定位一般可由各行政区政府以颁布行政区发展规划等形式确定；然而，如其发展对全国国土开发构成重要影响时，也可由中央政府在全局性政策中加以界定。应该说，协调区域发展中各地方政府关于本行政区的发展规划和政策定位是政府间合作的一项重要职能。环渤海地区政府间合作机制也在这方面开展了积极的探索和尝试，在一定程度上为区域内各地方政府实现本行政区发展规划与区域总体发展规划之间的协调做出了贡献。然而，由于环渤海地区所涵盖的区域范围较为广泛，所涉及的行政区较多，因此各地方政府政府以行政区为基础均制定了本行政区的发展规划，并提出了本行政区在未来发展中的政策定位；若干由地方政府制定的发展规划还得到国务院的批复上升为中央层面的区域发展规划，其在未来发展中的政策定位得到中央层面的认可和支持。这些以行政区为单元的发展规划和政策定位对于促进本行政区的未来发展无疑具有重要的引导作用；然而，在同时这也可能削弱了环渤海区域整体规划的影响力——特别是当以行政区划为分际的行政区政策定位之间出现交叉、重叠时，这种削弱作用就表现的更为明显。如山东省政府为了“增强对中西部地区的辐射力和带动力，促进区域经济协调发展”，于2004年通过了《关于加快胶东半岛制造业基地建设的意见》，提出建设山东半岛“世界级制造业基地”的目标。此后有记者采访山东省发改委的一位负责人，该负责人对记者表示：“环渤海这个概念已经不太经常提了，山东现在正致力于半岛都市群以及半岛制造业基地的建设工作，至于环渤海经济圈似乎已经陌生了。”针对这一点，有研究者评论道：“以一省之力打造‘世界级制造基地的山东人给了热衷于强化‘环渤海经济圈概念’的人们泼了一盆冷水。……在山东人的眼里，以北京、天津为首的‘京津冀地区’反而是其对手而不是‘兄弟’。同样的理由，以大连为龙头的辽东半大‘去环渤海化’也是必然的趋势。”迨至今日，天津市的“滨海新区综合改革配套试验区”、山东省的“黄河三角洲高效生态经济区”、“山东半岛蓝色经济区”规划和辽宁省的“辽宁沿海经济带”发展规划均已被国务院批准上升为国家层面的发展规划，各地政府将行政区范围内的区域发展规划作为地方政策定位的依据，从而在一定程度上削弱了环渤海地区政府间合作机制的号召力和凝聚力。

3.项目和资金之争。资金和项目是改革开放以来地区经济发展的关键要素，也是地方政府间竞争的重要内容。由于环渤海地区的产业结构存在着的明显的同质化现象，*环渤海地区“除了大部分省市都有钢铁、煤炭、化工、建材、电力、重型机械、汽车等传统行业外，目前又再竞相发展电子信息、生物制药、新材料等高新技术产业、甚至都要求有自己的出海口。最为明显的是钢铁工业，各省市都自成体系，但是设备陈旧，而且往往只重视数量不重视质量，产品不能满足社会多元化的需要。”参见钟正：《环渤海经济圈龙头在哪里》，《中国改革报》，2006-4-10。在项目和资金方面，环渤海地区各地方政府之间的竞争也大量存在。此处仅举一例，20世纪90年代，京津两地为了争夺30万吨的乙烯生产基地项目，各不相让，最终双方分别建成一个15万吨的项目，都没有实现规模效益。国务院关于滨海新区开发开放的战略部署出台后，有河北学者则清醒地指出其对周边地区在争取资金和项目等方面的“洼地效应”：“一些大型工业项目落户滨海新区，两省市政策的落差、体制改革步伐的滞后，都可能强化天津在资金、人才上的集聚效应，加剧河北在京津冀区域中的‘洼地效应’。”可谓切中了环渤海地区在资金、项目之间竞争的肯綮。事实上这类竞争也直接表现在各类环渤海区域合作机制中，如有观察者描述2006年召开的环渤海地区经济联合市长联席会指出：“没有热烈的讨论，取而代之的是每位市长仅仅在热情洋溢地宣读着自己城市的优势，尽管32个‘环渤海’城市共同发布了旨在加强合作的‘天津倡议’，但实质合作内容依然缺乏。”

除上述几点外，环渤海地区政府以行政区为本位展开的竞争还有多重表现形式。综合来看，行政区本位构成了环渤海地区政府间竞争的主轴，并与环渤海地区的一体化发展构成了相互纠结的两条线索，成为区域范围内政府间合作必须面对的一个重大挑战。中科院区域发展与资源经济研究中心的樊杰研究员也指出的：“三省两市共五个省级行政单元，一体化的行政阻力大。”

(二)行政区本位与发展型地方主义

客观地说，环渤海地区地方政府间关系建构中的行政区本位是以行政区划为基础的现行区域行政管理体制的一种自然表现，但其与改革开放以来全国范围内兴起的“发展型地方主义”也不无关联。“发展型地方主义”是郑永年、吴国光在讨论当代中国的中央与地方关系演变轨迹时提出的一个概念。根据郑、吴的理解，所谓发展型地方主义“有两层基本的含义：其一，它具有强调‘发展’的特点，地方政府在这样的状态下是以发展尤其是以经济发展为基本取向的；其二，它强调‘地方’的特点，就是说，地方的发展在这样的状态下是以地方利益为导向的。”与“发展型地方主义”相呼应，在以行政区划为刚性约束机制的行政体制下，行政区既构成了行政管理的单元，也构成了发展(核心是经济发展)的单元和任期制下政府政绩和政府领导者政绩考核的单元，地方政府及其领导人基于发展辖区经济的政绩考量而形成强大的逐利动力，驱使其在各种行政管理活动中选择最有利于本行政区当前利益的行为，从而形成各种带有行政区本位色彩的竞争性行政行为。当然，就改革开放以来的环渤海地区政府间关系的实际而言，政府间合作中所面临的行政区本位问题从严格意义上来说尚未达到“地方主义”的程度，但其深层内核却不能不说包涵了发展型地方主义的若干因素，由此也成为我们考察环渤海地区政府间合作所面临的挑战之深层原因时无法回避的重要课题。

四、迈向区域合作治理：促进环渤海地区政府间合作未来发展的建议

纵观环渤海地区政府间合作的历史与现实，欲进一步促进地方政府间关系与环渤海区域经济一体化的方向相适应，笔者认为有必要实现区域范围内的政府间合作朝着区域合作治理的方向迈进。区域合作治理是一种与传统的、以刚性的行政区划为基础的“行政区行政”模式相对应的一种区域性政府治理形态。中山大学陈瑞莲教授指出，所谓“行政区行政”模式，即基于单位行政区域界限的刚性约束，地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。而与之相对应，区域合作治理是“以区域政府组织和非政府组织为主题的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动”。加拿大学者戴维·卡梅伦也指出，“现代生活的性质已经使政府关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明，部门之间须水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义，如今已经过时了。不仅在经典联邦国家，管辖权之间的界限在逐渐模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，可唤作‘多方治理’的政府间活动越来越重要了。”实际上，作为当前世界范围内行政改革指导理论的新公共管理理论也在批判以等级分工和行政区行政为基础的传统的威尔逊-韦伯范式的基础上，提出跨越行政区边界，建立新的分权结构和问题导向的公共事务处理机制，这就是——区域合作治理。结合环渤海地区政府间合作历史与现实，笔者认为建构与环渤海地区经济社会未来发展相适应的区域合作治理机制，应着重从如下几个方面入手：

(一)以京津冀协同发展机制为先导，以淡化行政区藩篱为顶层设计的着眼点，建构区域内的分层治理结构为落脚点

提出这一设想并无意要撤销现行的行政区划，事实上，以行政区划分割行政管理单元是民族国家治理的基本手段，且是到目前为止仍无法替代的治理机制。从顶层设计上淡化行政区藩篱，只是在传统的行政区划之外，逐渐建构与经济区相吻合的跨行政区经济治理机制，并逐渐实现行政管理职能和经济管理职能某种程度上的剥离。事实上，这种治理机制在我国改革开放后已经大量出现，并发挥了较好的效果，如诸多城市设置的形式不同的经济技术开发区管理机构就是有益的尝试。当然，我们也应该注意到，目前在全国范围内整合开发区管理机构与行政区政府机构已成为新的政策方向；然而，深入分析便不难发现，之所以出现这种趋势实质上恰恰是传统的行政区行政模式的强大惯性的一种反映。就环渤海地区政府间合作的实际而言，设置跨区域的经济开发和管理机构仍不失为推进区域一体化的一种有益探索。当然，鉴于环渤海地区在经济地理上已经形成京津冀、辽东半岛、山东半岛等次区域，笔者认为在环渤海地区的政府间合作过程中有必要分层次推进，即在京津冀等合作基础相对较好的区域率先设置主要承担经济管理职责的跨区域合作治理机制，并有步骤地加以扩大和推广，逐渐形成区域化的分层治理结构。

(二)以解决区域公共问题为主旨，以促进和维护区域公共利益为政府间合作的价值取向

当一个区域一体化程度足够高时，公共问题的出现亦必将超越行政区划的范围而呈现出区域特征。虽然就目前来看，环渤海区域的一体化程度尚待加强，但未来加强环渤海地区政府间合作应以解决区域公共问题为主旨，即在区域性政府间合作机制之下从区域整体的高度审视和建构公共问题，并进而推动各种治理机制之间的合作解决区域公共问题，以期达到促进和维护区域公共利益的目标。特别是在加强大气污染治理、渤海海域环境治理、北方风沙天气治理、京津冀地区水资源综合利用等一系列公共问题上，更有必要从区域的高度加以审视和解决，以实现区域性乃至全国性的公共利益。

(三)以区域性公共产品的供给为中心，以建设跨行政区的区域性公共产品生产和供给机制为政府间合作的重点

伴随着环渤海地区经济合作的不断加深，公共产品的区域性特征也将表现得愈益明显，其外部溢出效应亦将更为突出，因此未来的环渤海地区政府合作有必要围绕着如何更好地提供区域性公共产品为中心开展。应根据外部溢出性程度对区域范围内的公共产品进行分类供给：对于区域内的共享性公共产品应由区域所有地方政府政府通过合作提供；对于次级区域内的共享性公共产品则应由次级区域内的地方政府通过合作供给。特别是在诸如交通、通信等基础设施的建设等方面，环渤海地区更应建立跨行政区的公共产品生产和供给机制。

(四)以培育和发展区域私营部门和非政府公共部门的合作为支点，以形成区域性多中心合作治理结构为政府间合作的支撑

相对于同处东部沿海地区的珠江三角洲地区和长江三角洲地区的政府间合作而言，环渤海地区政府间合作滞后的一个重要原因即在于该地区国有经济所占比例远较前二者为重，从而使该地区在经济发展过程中表现出较为显著的政府干预色彩。因此，壮大私营部门是环渤海地区各省市区实现经济振兴的一个重要步骤，在这一过程中环渤海各地方政府应为私营部门之间的合作提供基础性平台，重点是培育和发展私营部门之间的各种合作组织，并发挥其在协调和解决区域经济发展中遇到的各种问题的过程中的作用。与此同时，还要鼓励和推动环渤海地区的非政府公共部门加强合作，进一步发挥其在解决区域社会领域公共问题中的作用。通过不断培育和壮大区域内的私营部门和非政府公共部门合作机制，有利于实现区域范围内政府角色和职能的转变，加快区域性多中心合作性治理结构的形成，促进政府和市场、政府和社会关系的调谐。

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(责任编辑：杜红琴)

The Intergovernmental Cooperation around the Bohai Region since Reform and Openning-up:History, Performance Appraisal and Challenge

LIU Liang

(Teaching & Research Department of Public Administrative,Party School of CPC Beijing Committee,Beijing 100044,China)

Since reform and opening-up, the intergovernmental cooperation around Bohai region has experienced several phases: the provincial governmental cooperation, multi-cooperation forum of city governments, multi-dimensional cooperation among capital cities, the reintegration of government cooperation between Beijing-Tianjin-Hebei and region around Bohai. These different phases have promoted the economic association in region around Bohai, further deepened the political-economical interaction in regional integration, improved the national regional policy in region around Bohai and enhanced the combination advantage between Central and Regional "selective separation of powers" since reform and opening-up. Meanwhile, the regional governmental cooperation in region around Bohai also faces the challenge from the "regionalism in development". Therefore, governmental cooperation should aim at the regional cooperation in the future regional progress in region around Bohai.

region around Bohai; governmental cooperation; selective separation of power; administrative standard; regional public administration; coordinate development of Beijing,Tianjin and Hebei Province

2017-01-22

国家社会科学基金项目“我国区域生态文明建设中的政府间合作研究”(13CZZ055)。

刘良，男，中共北京市委党校公共管理教研部副主任，讲师，政治学博士。

F061.5;F127

A

1008-2603(2017)02-0059-12