中国电力监管体制改革的过去、现在与未来

曹丽媛, 贺运政

(华北电力大学 法政系，河北 保定 071003)



中国电力监管体制改革的过去、现在与未来

曹丽媛, 贺运政

(华北电力大学 法政系，河北 保定 071003)

电力行业在中国基础产业中占有十分重要的地位，电力体制的运行稳定和监管方式的革新能促进和保障国民经济的发展。自新中国成立至今，中国电力监管体制已初步完善，尤其是随着社会主义市场经济的发展逐步确定下来。但是，面对生态环境治理的新形势和经济新常态，中国电力监管体制陷入了协调等困境之中，需要抓住电力体制改革重启的契机，实现由单一政府主导的电力监管体制向社会主体多元参与的电力治理体系的转变。

电力监管体制；协调困境；电力治理体系

一、中国电力监管体制改革的过去与现在

新中国成立以来，中国电力监管体制历经了多次变革和调整。随着国内外环境的变化和政府机构改革的不断深化，中国政府内部涉及电力行业监管的部门经过不断地分化与整合，也建立了比较完善的电力监管体制。尤其是党中央提出建立社会主义市场经济体制以来，适应市场经济发展要求的电力监管体制也真正确立下来。因此，按照社会主义市场经济提出并发展以来政府机构改革的历程，对电力监管体制的过去与现在进行梳理，可以分为以下三个阶段。

(一)中国电力监管体制改革的探索时期(1992-1998)

1992年，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济的目标。为了适应和推进市场经济改革，国务院开始了第六次政府机构改革，明确提出要切实施行政企分离，贯彻十四大“进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”的要求。在此背景下，1997年1月，国务院组建了国家电力公司，授权其经营电力工业部所属的国有资产，是负责电力资产运营管理的企业法人；而电力工业部从政企合一转变为只行使行政管理职能的主管部门。按照政企分离的要求成立的国家电力公司和电力工业部的改革标志着中国电力监管体制由计划经济向市场经济迈出了重要一步，开始探索在完善社会主义市场经济的背景下推动我国的电力体制改革。

(二)中国电力监管体制改革的深化时期(1998-2008)

为了进一步适应经济社会发展，提高政府效能，规范政府管理，1998年，政府开始了新一轮的行政部门机构调整。这次机构调整涉及部门广、实施力度大，形成了以行政职能划分政府机构的新型管理模式，政府机构设置趋向合理化、规范化。在电力监管方面，为了深入解决“政企不分”的体制性弊端，按照职能转变的要求，1998年全国人大九届一次会议将电力工业部撤销，并把其行使的行政管理职能移交给国家经贸委，成立电力司，主要负责电力行业规划研究、规章制度的制定并对电力行业进行监管。原电力工业部的行业管理职能则转交给中国电力工业企业联合会。这样一来，“国家经贸委、国家计委等部门行使行政管电职能，国家电力公司等电力企业自主经营，中电联等行业协会自律服务的体制框架初步形成。”[1]

但是，随着我国电力行业的快速发展，受限于垂直一体化的电力体制，电力资源优化配置与电力运营效率持续提升面临考验。社会各界对电力体制和行风问题的批评见诸各大媒体，从而引发了对电力体制改革的大讨论。2000年10月，国务院成立了由国家计委牵头的电力体制改革协调领导小组。经过充分地调研和论证。2002年3月，国务院正式批准并下发了《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》(国发[2002]5号)，建国以来首次电力体制改革轰轰烈烈地展开了。为了贯彻改革方案，国务院成立了电力体制改革工作小组，推动和监管电力体制改革的进程。

按照改革要求，将原国家电力公司管理的电力资产进行了重新配置，在发电环节成立了大唐、华电等五大发电公司，电网环节分别设立国家电网公司和南方电网公司。而对于中国电力监管体制而言，此次电力体制改革的重大举措是成立了中国电力监管委员会(以下简称电监会)。按照国务院批准的“三定”方案，监管委员会作为国务院直属事业单位，将按照国务院授权，依照法律、法规统一履行全国电力监管职责。以此为标志，中国电力产业被看作是最早探索政府行政部与监管机构职能分离( 即“政监分离”) 的代表性产业。[2]

(三)中国电力监管体制改革的调整时期(2008-至今)

2008年3月，十七大报告提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革目标，标志着政府机构调整的关注点逐渐由部门间的拆分合并转移至部门间关系的协调统一。在电力监管方面，国务院向第十一届全国人大一次会议提交了《国务院机构改革方案》，方案中提出要“加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。”根据国务院公布的“三定”方案，新成立的国家能源局下设电力司负责电力工业管理，主要工作内容为：“拟定火电、核电和电网有关发展规划、计划和政策并组织实施，承担电力体制改革有关工作，组织核电厂的核事故应急管理工作等。”至此，电力监管体制进入了国家能源委员会、国家能源局和电监会共同掌舵的“三驾马车”时代。

为了贯彻十八大稳步推进大部制改革的要求，2013年3月，国务院的第十次机构改革撤销了国家电力监管委员会，将其职能整合到国家能源局，重新组建新的国家能源局，电监会至此退出历史舞台。按照《国家能源局主要职责内设机构和人员编制规定》，新成立的国家能源局为副部级单位，为国家发展和改革委员会管理的国家局，主要承担拟定和组织实施能源发展战略、推进能源体制改革以及完善能源监管体系的职责。电监会和国家能源局的合并是电力监管领域深化大部门制改革的体现，意味着中国电力监管体制改革在市场经济和大部门制改革的双重背景下进入了一个调整阶段。

二、中国电力监管体制改革面临的困境

距离2002年的电力体制改革已经过去十几年的时间了，在这段时间里，改革取得了显著的成绩，但是也存在一些问题。尤其是到了2013年底，我国经济发展进入了中高速增长的“新常态”，电力行业产能过剩现象严重，电力体制的“不适应症”愈发明显。为此，2015年3月，国务院发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，启动了新一轮电力体制改革，也为处于调整期的电力监管体制改革提供了新的契机。当然，面对社会主义市场经济发展的“新常态”，作为新电力体制改革重中之重的中国电力监管体制改革面临以下困境。

(一)中国电力监管体制改革的协调困境

当前，我国电力监管体制呈现出明显的“碎片化”趋势。所谓“碎片化”，原指完整的物品分裂成诸多零块。作为现代社会主要标志的专业化社会分工使得各领域不断细化，相继开始出现管理体制的碎片化。[3]于中国电力监管体制而言，其碎片化特征主要体现在与电力监管相关的部门过多，目前主要有：发改委、国资委、财政部、环保部、质量技术监督总局等。这种由电力行业的多头管理造成的电力监管体制的“碎片化”是计划经济的残留，难以实现部门间的协调一致，无法适应市场经济尤其是经济新常态下新电改的需求。此外，各个电力监管部门在电力监管总目标的约束下也存在着自己部门的利益追求。部门利益的不同必然会产生地盘之争(turf-war)，不利于政府对电力行业监管政策的落实和监管目标的实现。一方面是监管体制的碎片化人为地将相对完整的监管工作割裂，电力监管主体的各自为政严重影响了监管效率，增加了监管部门间的协调成本；另一方面，电力监管本身的重要性和复杂性要求各监管环节紧密联系, 各监管主体必须协调配合、相互合作。这使得中国电力监管体制改革陷入了组织结构上的协调困境。

(二)中国电力监管体制改革的权能困境

电力行业所涉及的政府监管部门职能过多主要体现在其与以五大发电公司为主的市场主体的关系上。由于我国电力工业的监管部门较多，对企业运行干预过度，存在明显的越位现象。就目前而言，电力监管部门与五大发电公司之间没有形成真正意义上的市场化关系。电力企业上网电价和上网电量的制定以及电力价格能源政策和能源项目的审批主要是由发改委负责，发改委的决定影响电力企业利益最大化的实现。且电力企业内部的管理形式多是参考国家行政机构体制，企业人员的选拔标准也多是参考公务员选拔评价体系。这样的管理模式下，国资委在高层电力管理人员考核以及电力企业的人事关系管理方面起到了决定性作用。这种政府对企业运行干预过度的情况造成政府管理职能的越位，不仅为政府官员提供了“寻租”的空间，也加重了政府监管的负担，这与2002年电改市场化的目标相违背，更不符合当前以简政放权为核心的政府机构改革的要求。

(三)中国电力监管体制改革的治理困境

所谓治理，指的是在国家—市场—社会三维空间中政府、企业和社会组织对公共产品提供的共同参与。2013年，党的十八届三中全会明确提出推进国家治理能力和治理体系的现代化。对于电力行业而言，提高电力治理能力将是深化中国电力监管体制改革的重中之重，不仅需要政府、社会组织的参与，还需要企业、公民等多元主体的参与。但是，由于政企不分“痼疾”的存在，电力监管部门与发电企业之间并没有形成真正的市场关系，尤其是它和国有发电企业之间的“父子关系”导致企业在整个电力体制改革中“发言权”的缺失，更多的是单纯执行政府政策和被动地做出回应。而作为电力消费者的企业集体和公民个体，虽然是电力行业最大的利益相关者，但是因为缺乏参与渠道或者专业知识，在整个电力治理体系中处于缺位的状态。

对于电力监管体制中的社会组织建设而言，2002年3月，国务院发布了《关于印发电力体制改革方案的通知》，决定设立国家电力监管委员会，统一履行全国电力监管职责。电监会成立之初，将电监会定位为事业单位，以建立超脱于部门利益并独立于政府与企业的第三部门，对电力企业进行宏观上的监督与指导。但是，由于事业单位作为中国特色的社会组织的性质模糊不清，一方面导致电监会作为事业单位的社会性没有得到有效发挥，没有起到对电力企业的宏观监管职能；另一方面也导致电监会作为事业单位的行政性日益弱化，难以发挥其对涉及电力监管的政府部门之间的关系进行宏观协调的职能。因此，2013年的大部制改革将作为承担行政职能的电监会划归国家能源局，重新定位为行政机构，有利于推动事业单位的分类改革，有利于解决电力监管体制的碎片化问题。但对于中国电力监管体制的完善来讲，这将加剧电力监管体制中社会组织缺位的现象。企业、公民以及社会组织在电力行业监管领域中的缺位导致中国电力监管体制改革陷入了监管主体单一的治理困境之中。

三、 新电改背景下中国电力监管体制改革的未来

2015年，电力体制改革重启，政府如何协调内部各部门间以及与外部市场、公众间的关系将决定中国电力监管体制改革的未来走向。

(一)逐步实现“政监分离”，建立统一的“大能源部”

首先，要妥善解决职能分散问题，实行集中化的电力监管体制。根据奥卡姆提出的“如无必要，勿增实体”[4]的经济思维原则，应对复杂局面的最好方式是保持事物的简单化。电力工业对监管的系统性的要求较高，各种监管职能的交叉分离，必将对电力工业的长足发展产生影响。20世纪70年代，美国遭遇了两次世界性石油危机的沉重打击。为了应对石油危机的冲击，制定有效的能源政策以适应国家经济的发展，1977年，美国国会通过了《能源部组织法》，设立了能源部，负责美国联邦政府能源政策的制定、能源相关技术的研究与开发，并对美国国内的能源产业进行有效的统筹管理。英、美等国外发达国家的电力监管体制改革的成功经验表明，在承认电力工业系统化的基础上，对电力监管领域实施监管职能的集中化整合十分具有必要性。独立集中化的电力监管机构设立之后，该机构毫无疑问的将拥有较大的权力，对电力工业的经济效益和发展方向有决定性的作用。为此，一方面，政府必须要在机构设置上保证电力参与者对电力监管的反馈能够得到及时的处理。另一方面，统一的“大能源部”的建立能够推动监管法律体系的完善，能够从法律上规范电力监管机构权力的行使，确保其政策实施的合理性和合法性。除此之外，电力等能源对国民经济的发展有重要意义，就目前而言，能源的发展却缺乏与之重要性相匹配的机构设置，能源战略缺乏统一、系统的规划。大能源部的设立，能够落实从能源发展的角度去研究、解决问题，也能在机构设立上保证能源发展政策的延续性。

其次，要逐步实现电力工业领域的“政监分离”，建立独立的电力监管机制。国家电力监管机构应与政府其他部门相分离，电力监管机构要具有相对独立性。2003年，我国成立了电监会，该机构为国务院直属事业单位，开始探索“政监分离”的道路。电监会虽然是正部级单位，但是却无法与发改委、环保部、财政部等国务院组成机构的规格相比较，加上其“三定”编制规定的监管职能十分有限且并不独立，国家电力监督管理委员会实际上处于一种“无市可监”的尴尬局面。2013年，新一轮的大部制改革中，电监会并入发改委下属的国家能源局，中国电力监管体制又恢复到“政监合一”的局面。“政监合一”的管理形式使电力工业的管理行政性色彩比较浓厚，独立的监管机构的缺失给电力管理标准的统一性，电力监管的高效性以及电力系统的有效运转带来了困难。各监管部门间可能会产生利益冲突或导致电力管理上的不作为。因此，将政府部门宏观调控和政策制定的职能与电力监管机构电力行业发展和电力市场规范化的监管职能相分离，在实行电力监管权力集中化的基础上赋予电力监管机构独立性，能使电力监管机构拥有更为自主广阔的管理职能和空间，有效地实现政策的延续性、管理的科学性和监督的公正性。

(二)加强社会组织在电力监管体制中的地位

完善的市场经济体制需要行业协会发挥其协调作用。一方面，政府部门作为市场规则的制定者和宏观经济的调控者，必须在市场利益关系体之中保持其独立性。另一方面，政府监管机构不可能与市场中的每个电力企业进行交流，接受他们的反馈信息和利益诉求。因此，电力行业相关社会组织的成立在电力领域的关系处理中发挥着重要作用。电力行业的社会组织在本质属于非营利性的社会经济团体，主要职能是协助电力监管机构加强对电力领域的监管，发挥其在政府管理部门、独立的电力监管机构和电力企业之间的沟通作用。“近年来，行业协会在欧洲、日本、美国等国的管理部门治理中发挥着越来越重要的作用。”[5]这些国家普遍设有独立于政府部门之外的电力工业行业协会等监管机构，行业协会能有力承接原来由政府承担的、直接干预电力企业的职责，通过政府向企业下放权利，减少政府越位，从而提高政府监管效率。我国国家层面的电力行业协会是中国电力工业企业联合会，该协会成立于1988年，成立之后一直以政府事业单位的形式，享受政府财政拨款。1998年电力部撤销之后，中电联正式由事业单位转制成为全国性社团法人，为全国电力行业服务，接受业务主管部门和民政部的监督管理。

发挥中电联在电力监管中的作用对中国电力监管体制改革有重要意义。首先，中电联负责监督电力行业执行标准的制定和电力行业的自律机制的运行，对电力企业的服务质量和电力市场的公平竞争实施有效管理。其监管协调职能的发挥能为中国电力监管体制的良好运行提供重要保障。其次，中电联作为独立的第三方非营利社会组织能够进一步明晰政企职能关系，及时反馈电力企业和社会公众对电力监管规则的意见和建议，扩大电力监管的社会参与度，保证电力监管体制的公开透明。融入非营利组织的电力监管体制有助于树立电力监管的权威，增进电力监管的能力，保证电力监管目标的顺利实现。再则，以非营利组织机构将政府管理部门、独立的电力监管机构和电力企业三者联系起来，形成“政府宏观调控、监管机构依法监管、企业自主经营、行业协会自律服务”的新型政企关系模式，保证电力管理系统的有效运转。

(三)抓住职能转变的核心，改革中国电力监管体制

2013年以来，新一届国务院紧紧抓住政府职能转变的核心，启动了以简政放权为核心的政府改革。对于电力监管体制而言，就是要抓住职能转变的核心，按照简政放权的要求改革政府与企业、政府与社会之间的关系，将市场运营、消费选择等方面的权限真正地归回市场和社会。

在政企关系方面，中国电力监管体制改革必须从以下两个方面做出改进：首先要调整政府监管职能。对电力工业领域进行监督管理的主要是政府的综合管理部门，目前，这些政府综合管理部门除了承担电力政策的制定和战略发展的规划外还承担着电力项目审批、服务质量监督、电力市场准入审核等日常监管工作。政府综合管理部门在出台相关政策措施时，更多的基于本部门利益的考虑，由于我国电力监管部门的分散，这样的职能设定使电力决策过程复杂化，电力发展的目标也不清晰，电力企业难以发展。立法先行是国外电力监管体制改革的基本经验，在电力监管体制改革中，要以电力管理法律规范的形式明确政府的管理职能，在电力管理实施过程中“不该管的不管，该管的好好管”，将电力监管的具体权限归还给政府部门中独立集中的电力监管机构，保证电力企业的长足发展。其次，实施企业内部的去行政化。2002年，国务院完成了原国家电力公司的分拆重组，成立了两大电网、五大发电集团和四家辅业公司。电力企业在市场参与过程中实现了参与主体的多元化，可是企业内部的管理形式多是参考国家行政机构体制，企业人员的考核标准也多是参考公务员评价体系。这样的管理模式下，电力企业难以依照自身的具体情况实事求是的去进行部门管理体制的设计，电力企业的管理模式缺乏活力。因此，政府部门必须充分发挥导向作用，在国有企业内部开展企业管理模式的去行政化，让电力企业的发展更加灵活自主。

在政社关系方面，新电改将开放售电侧市场和推行大客户直购电作为深化电力市场化改革的重要内容，这将进一步扩大电力企业和终端用户直接交易的空间，作为终端用户的公众将不再是被动的消费者，而是直接参与到电力市场进行选择的交易者，将拥有更多的与之市场主体身份相称的评价权和监督权。

总之，随着新电改的启动，构建一个政府、企业、社会组织与公众等多元主体共同参与的新型电力治理体系将是中国电力监管体制改革的未来方向。

[1] 李虹.中国电力工业监管体制改革研究[J].管理现代化，2004(6):21-23.

[2] 王俊豪，周小梅.大部制背景下垄断产业管制机构改革[J].中国工业经济，2008(7):47-56.

[3] 杨跃锋,徐晴．社会碎片化视角下的政府社会管理体制建设[N]．华南师范大学学报(社会科学版)，2013(3):74-79+162．

[4] 陈建武,万希．“奥卡姆剃刀”在目标管理中的运用[J]．山东社会科学，2005(12):53．

[5] Streeck,W.and Schmitter,Philippe C.Private Interest Government:Beyond Market and State[M].Age Publications Ltd. 1985.

(责任编辑：李潇雨)

The Past, Present and Future of China′s Electric Power Supervision Structural Reform

CAO Li-yuan，HE Yun-zheng

(Dept.of Law & Politics,North China Electric Power University， Baoding 071003,China)

The electric power industry plays an important role in the basic industry of China. The stable operation of the power system and the reform of the supervision mode can promote and guarantee the development of the national economy. Since the founding of new China, China's electricity regulatory system has been initially improved, especially with the gradual development of the socialist market economy. However, in the face of the new situation of ecological environment governance and economic new normal, China′s electric power supervision structural is in a dilemma，such as coordination and so on，and need to seize the opportunity to restart the reform of the power system，in order to achieve the transformation of the power governance system from a single government led electricity regulatory system to the multi participation of the social subjects.

power supervision structural；coordination dilemma；power governance system

2017-01-26

中央高校基本科研业务费专项资金“整体治理视野下的政府与社会组织关系模式创新研究”(9161213002)。

曹丽媛，女，华北电力大学(保定)法政系讲师，管理学博士；贺运政，男，华北电力大学(保定)机械系讲师。

F426.61；F407.61

A

1008-2603(2017)02-0027-05