网格化社会管理转向合作式社会治理的现实与路径

孙彩红

网格化社会管理转向合作式社会治理的现实与路径

孙彩红

（中国社会科学院政治学研究所，北京100028）

政府职能的历史变动性决定了政府的社会管理职能应随着经济社会发展形势变革而发生转变。现阶段，许多地方政府的社会管理职能是以网格化形式来履行的，本质上对社会控制与维稳的思维并未发生根本性变化。网格化管理的局限性还体现在精细化服务的偏离、管理主体的结构困境和明显的行政化倾向。为适应现代社会发展的要求，这种网格化社会管理应转向合作式社会治理。合作式社会治理的实现路径是通过政府与社会组织多元主体的合作，整合社会治理与公共服务的资源与优化配置，为社会主体的功能发挥提供制度空间，以法治化方式推进合作式社会治理。

地方政府；网格化社会管理；合作式社会治理

社会管理是政府的一项重要职能，也是政府履行其他职能的基础。不同的社会发展阶段要求社会管理职能有不同的侧重点与履行职能方式。近年来，网格化管理作为地方政府对社会管理创新的一种模式，得到普遍推行，这种管理模式把维稳目标放在首位，对维护社会稳定产生了一定的积极作用。但是，当政府面对的社会环境出现多维度变化时，这种管理方式也应发生相应的转变。目前的网格化社会管理，提出把管理与服务有机结合，但从管理的“人”和“财”等关键要素判断，其管控思维还没有根本性改变。网格化管理的主体结构没有克服条块分割给基层治理带来的弊端，行政化倾向限制了社会主体在这个管理结构中的自主性发挥空间。因此，以全覆盖、控制性为主导的网格化社会管理要向多元主体合作式社会治理发展转变。

一、社会治理之于政府职能转变的现实意义

当一个政府所处的行政环境、经济条件、社会力量等诸多因素发生变化时，政府职能的具体内容和侧重点也要转变。政府的社会管理职能转向社会治理职能，是由其所处的经济社会现实条件决定的，这种变化符合现代社会发展的内在逻辑，对全面转变政府职能具有重要的现实意义。

我国政府的社会管理职能演变经历了一个历史过程。改革开放初期，计划经济体制下的政府职能越来越不利于生产力发展，在那个历史阶段，政府职能转变主要围绕着政企分开以及加强政府宏观调控来推进。经济的高速增长以及经济体制改革，使社会进入快速转型期，加之1997年前后国企改革和下岗职工问题的社会背景，对政府偏重经济管理职能提出新的转变要求。1998年《关于国务院机构改革方案的说明》中，首次出现了“社会管理”职能的表述。2002年中共十六大报告把政府职能确定为四项：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。”由此，我国政府职能转变进入一个新阶段，社会管理成为一项重要职能。

为了应对社会管理领域日益增多的挑战，中央政府对社会管理的目标、要求、格局逐步明确，从“完善社会管理”到“创新社会管理”的要求，进而是社会管理体制创新，将社会管理格局界定为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。这为全国各地在社会管理领域的新探索提供了政策性资源，其中，在地方得到普遍推行的是网格化社会管理，以应对社会矛盾冲突和社会现实问题。不可否认，这种逐渐强化的社会管理职能对维护社会秩序、促进社会和谐发展起到一定的历史作用。但是，在社会结构出现新变化、社会矛盾出现新特点、社会发展出现新要求时，这种网格化管理就不能很好地适应社会发展的需要，凸显了转向社会治理的现实要求和必然性。

社会治理的转型发展，有着社会发展及其需求变化的逻辑。一方面是社会结构变化引发的矛盾和挑战。“随着单位制、户籍制、身份制以及职务体制的逐渐解体，国家和政府没有了一个个的缓冲带来实现对社会的间接管理，而是面向规模巨大、多元特质且呈快速流动趋势的个人，直接提供动态的、全面化的、个性化的社会服务。因此，如何使社会建设、社会管理和社会服务走进一线，达至基层末端，是一个前所未有的挑战。”［1］另一方面，社会主体力量发生了变化。“在多元组织共存的背景下，政府职能转变所要探讨的是国家与社会之间的网络关系，组织关系的变化会引起或者倒逼政府职能调整。”［2］社会组织力量的变化，要求政府为其创造条件与让渡空间。还因为现代社会有着与传统社会的一些本质区别，“现代社会是以市场经济为基础的、民主的、法治的、公民本位的社会；现代社会的文化是启发人们心智的科学文化、提倡人们思想的多样化”［3］。现代社会的这些发展要求，驱动政府的社会管理职能和履行方式向着社会治理方向变革。

社会治理的基本要求和目标，显示了其对政府职能转变的重要意义。转向社会治理，体现在政府与社会（主体）关系的本质上，已经超越了小政府、大社会，或者强政府、弱社会之类的二元思维，进入了一个多元立体思维的模式。1995年全球治理委员会报告提出：“治理是不同的个体和组织（公共或私人组织）管理其共同事务的各种方式的总和。治理是一个持续的过程，在这个过程中，各种冲突和不同利益主体可以协调并采取合作行动。”［4］按照这种思维结构，政府要在一些公共事务中给社会让渡空间、以适当方式由社会主体承担这些社会领域的职能，即使要维持社会稳定，也应追求动态平衡的秩序，而不是静态稳定。“社会治理的目的就是使其社会成员有享受这些权利的制度和文化环境，而不仅仅是维稳、或简单地通过社会组织提供公共服务。”［5］

从社会管理转向社会治理，关键是主体的变化，要求社会组织、企业组织、公民个体等不同主体的介入与合作。各主体之间要以平等地位、通过协商互动来形成社会治理的整体合力，在这个合作中充分发挥各方主体的优势。只有政府主体和社会主体各就其位，权力和责任分工明确，共同参与和合作，政府的社会管理职能向社会治理转变才能到位。然而现实是，基层政府的网格化社会管理，与社会治理的应然目标之间存在着较大偏差。这一偏差正是网格化社会管理向合作式社会治理转变的过程中，需要进一步改革的内容。

二、基层网格化社会管理的本质特征与局限性

网格化社会管理方式起初是应对社会稳定问题和挑战的产物。从一些地方实践来观察，网格化社会管理的确适应了特定发展阶段解决社会矛盾和加强社会管理的需要，有力地维护了社会秩序。但是，与创新社会管理所要求的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”以及创新社会治理体制的目标，还有相当大的差距。从可持续性发展和社会发展趋势思考，网格化社会管理因其自身存在的问题导致其在促进社会和谐发展、提供社会公共服务方面具有不可避免的局限性。

（一）网格化管理的实践与基本功能

21世纪以来，我国社会进入加速转型阶段，尤其是群体性事件增多、利益冲突和矛盾不断出现。在压力型体制下，维护社会稳定的任务和指标层层向下传导，基层面临的维稳压力最大，这就为基层政府实施网格化社会管理提供了现实动因。不少地方政府开始探索如何通过全面控制来寻求对社会矛盾早发现、早干预、使之消除在萌芽状态的有效手段。可见，网格化社会管理这种创新实践，最初是把维稳目标放在首要位置。2004年，北京东城区率先在全国范围内推出城市社区网格化管理的改革创新举措，拉开了我国基层网格化管理的序幕。从2005年起，各地逐渐探索这种网格化管理方式，应对社会矛盾多发的现实挑战。具体操作中，有的侧重于信息整合与流程再造，有的侧重于基层管理人员重组，有的侧重于把社会服务下沉。比较典型的是2008年浙江省舟山市全面推行“网格化管理、组团式服务”管理模式［6］。2013年以来，又有很多地方也按照“网格化管理、社会化服务”的管理方式，划分网格、组建网格员队伍，履行社情民意收集和报告重大事项的职责，协助治安防控、调解矛盾纠纷等，共同加强社会管理。

总体观察，网格化管理已成为我国基层加强社会管理的普遍性手段。网格化管理“实际是根据属地管理、地理布局、现状管理等原则，将管辖地域划分成若干网格状的单元，并对每一网格实施动态、全方位管理”［7］，在网格中配置相应的人员，建立责任机制和考核机制。“网格化管理借助信息技术，借助社会力量在政府层级、职能和部门之间进行了全方位打通的努力，尽管带有浓厚的中国色彩，但它是继‘无缝隙政府’模式后在政府管理流程上的一个重大变革和突破。”［8］从积极意义看，网格化社会管理对解决社会矛盾和促进社会稳定起到一定的作用。有些地方还尝试从网格化管理扩展到服务，以此提供精准化服务。

（二）网格化社会管理的基本特征

1．形式特征表现为网格划分与责任定位

网格化社会管理的一个基本步骤是，确定网格划分、明确人员和职责定位，这是进行精细化管理的前提。

其一，划分网格。一般是按照行政区划，根据小区和村落分布特点和人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等因素，科学合理地划定三个层级的网格。比如，苏州市相城区就依此建立了镇（街道）——村（社区）——自然村、小区楼栋、商业集聚区等三个层次的社会管理网格体系。在2015年，全区共划分了12个一级网格、152个二级网格、576个三级网格，实现了服务管理全覆盖。①参考2016年4月中国社会科学院政治学研究所“政治发展与地方政府治理现代化研究”创新项目组赴苏州市相城区调研资料。

其二，责任定位。一般是每一级网格和每个网格管理人员都有明确的职责定位。一级网格由各镇、街道负责，对重大事项进行综合协调和处置，对下级网格进行考核、评估与监督；二级网格由各村、社区负责，承担网格划分、团队组建、落实日常运行等工作职责；三级网格的网格长由社区两委人员担任，负责网格内的日程巡查、管理服务工作。每个网格内，充分整合社区各类服务管理力量，定人、定岗、定职、定时，实行“组团式”服务管理，公安、城管、安监、劳保、民政、计生、司法、市场监管等条线人员都配备到位。网格化责任明晰到人，用公共管理要求权责明确的标准衡量，具有积极意义。但是，解决基层存在的众多社会问题，对这些网格人员而言未免负担过重，是否存在一些管不了、管不好的事项，需要让其他社会主体介入进来分担合作，这是值得思考的问题。

2．本质特征表现为管控思维和维稳主导

网格化社会管理的初衷是大力维护社会稳定，解决社会矛盾。因此，管理思路是对社会管控和以“维稳”为主导的思维模式。虽然近几年在网格化管理中纳入了精细化服务，但根据一些具体实践判断，这种管控性思维未发生根本性转变。这在一些政府文件表述中也有体现，比如，“横向到边，纵向到底”、“全覆盖，不留死角”等一些词汇，“第一时间掌握信息，第一时间及时处置”等行政命令，要求的都是对基层社会全面管理，避免在任何角落出现大的不稳定问题等社会危机。

管控性思维，在实践运作中体现在网格化社会管理的机构、人员和资金来源方面。网格化管理的机构和人员配置，要求综治部门牵头和加强组织领导；具体网格化运作是由基层党政一把手任网格长，将综治、公安、交警、城管等执法队伍全部下沉到二级网格。这里并不是否定政府在社会管理及转向社会治理中的有限主导地位和角色，但是整个运作中几乎完全由政府主控而少有其他社会主体参与，就不是“政府负责、社会协同”了。网格化管理的资金来源是，地方政府要求各相关部门将所需经费列入财政预算，加大经费保障力度，确保有钱办事，有的地方还设立了财政专项资金。从“人”和“财”这两个关键要素判断，网格化管理仍处于政府主体控制、其他社会主体的参与和合作比较缺乏的状况。

为了实现全覆盖的管理，有的地方政府还制定了一系列配套制度。这些制度包括公开公示制度、工作例会制度、信息采集制度、巡查走访制度、民情回应制度和考核奖励制度，保障了网格化管理流程的规范运行。特别是全面及时采集各类基础信息、动态掌握各类矛盾纠纷和安全隐患等，加上综合分析研判机制以及最后的考核与监督制度，确保网格化管理的全覆盖、精细化、预警化。

（三）网格化社会管理的局限性

1．精细化服务的效果不明显

在网格化社会管理中融入服务，一方面淡化其加强社会管理和控制的色彩，另一方面也确实想满足基层群众对公共服务的现实需求。所以，许多地方把网格化社会管理概括为“网格化管理、组团式服务”，苏州市相城区则称为“网格化管理、社会化服务”，总之是让管理和服务下沉，运用网格管理和信息技术为百姓提供零距离服务。

但实际上，提供的这些服务较多集中在保障居民人身财产安全方面的服务，以及物业服务、环境清洁服务。而普通民众不同群体的多元化服务和利益诉求，没有达到预期效果。这与网格化管理的管控思维有关联，因为“这种社会控制的思维方式与现代社会治理理念和价值不相容，因为它无法整合社会多样性和利益多元化的诉求，也无法应对民众权利意识和利益诉求日益增大所带来的秩序压力”［9］152。而且，向基层提供精细化服务的方式，也未必一定要由这样一个割裂成许多小网格的碎片化形式来提供。零距离的服务供给方式，更直接地表现为网格员上门走访，及时采集群众关注和反映的热点难点问题的信息，这与满足群众所需要的公共服务，还存在很大差距。可以说，网格化社会管理强调向下传导压力和责任，而所谓的提供服务偏离了群众的实际需要。

2．网格化管理的主体与结构困境

网格化社会管理的主体及其关系，改变的是社区管理层次与幅度之间的关系，管理主体的结构没有实质性变化。

网格化管理中涉及的政府部门条块分割结构问题仍是协同共治的障碍。对社会公共问题联动处理机制的网格化，要求打破部门之间的分割，进行协同作战。实际运行中，下沉到网格的人员所代表的部门之间还存在无法协调的障碍，再往上推，涉及上级政府的横向部门之间的权责关系问题，也会出现阻碍。这又会出现“下动上不动”的基层改革被动局面。网格化管理的真正困境之一在于，克服政府内部根深蒂固的组织性分歧和政治性分歧［10］。上下级网格化管理体系设置，与原来上下级官僚体系之间的关系，如何理顺还是个问题。网格化管理的技术化没有改变行政组织的条块结构及管理格局。

政府与社会主体、社区自治之间的结构存在困境。网格化管理中承担主要职责的“人”，主要依靠政府权力结合在一起。或者说，网格化管理把基层政府的行政权力和党组织权力下沉，与基层自治力量之间会存在一种张力。“网格化管理模式的实质是政府行政力的强力下沉，将国家政权力量向基层社会延伸……极易加剧社区运作的行政化色彩，损害本来就尚未发育健全的社区自治。”［11］最终的结果很可能是，网格化管理和服务情况，会随着政府权力强弱的变化而出现反复性变化，缺乏社会自身的持续性力量。网格化尚未真正成为政府力量与社会自治力量有机结合的治理平台，网格化社会管理的主体和对象的关系结构需根本性变革。

3．网格化管理的行政化色彩

网格化社会管理的组织架构、三级网络的层级设置，以及各级组织承担的管理职责，都凸显了这种管理方式的行政化色彩。“网格化社会管理几乎无一例外地都具有鲜明的行政主导性，很少由社区或者社会组织作为管理的主体，地方政府成为网格化社会管理的主要推手。”［12］网格化管理运行甚至考核评估都有大量人力、物力和财力投入，大大增加了管理的行政成本和政府的财政负担。行政化问题还体现在，地方政府把管理权限下放到基层组织中去，实际上是责任下放而基层权限不足，加重了基层负担，从而导致网格运转不灵。

网格化管理强调划分网格的属地化管理性质，更是行政化色彩的体现。网格的精细划分，使社区空间出现阻隔化，社会组织和其他主体参与合作受到一定影响。网格属地化管理与静态性管理相连，网格化管理认为把网格中的人或事管好或服务好，就解决问题了。这恰恰忽视了现代社会已经是一个各种层面具有高度流动性的社会，不仅是早已出现的人口流动，而且有互联网迅猛发展带来的信息流动和多种要素流动，这种流动性带来的复杂性远远不是网格化属地管理或者用划分网格的机制来应对的。“从目前实施效果来看，我国网格化管理仍处于静态化向动态化管理转型过程中……网格化管理主要处于静态的网格划分层次，动态的业务协同尚未有效开展。”［13］

三、网格化社会管理向合作式社会治理转变的路径

由政府单一主体向多元主体共同治理状态的社会治理转变，在学术界有一定共识性。但是，多元主体合作的系统性宏观思维落实到具体操作层面，则有不同观点：一是从政府角度提出改革思路。有观点提出“要根除政府对社会管理的行政傲慢”［14］，因为这种行政傲慢阻碍着政府无法放弃对社会控制的思路。这可视为一种哲学理念层面的精神革命。有观点侧重从技术层面要求政府转变治理方式，提升社会治理效能。二是从历史与政治现代化视角分析社会治理体制的创新路径。其中包括“将体制外的社会组织制度化、规范化、法治化，以此为基础将其纳入到体制中来”［9］148，建构起国家与社会的良性互动关系。三是从社会系统的角度提出解决路径。有观点从复杂理论系统视角，提出复杂社会网络系统要引入复杂科学管理范式，创新社会治理的协同运作机制［15］。

那么，从政府职能转变的角度，如何实现从网格化社会管理向多元主体合作式社会治理转变，具体路径还需深入探讨。合作式社会治理，不仅有治理理论基础，还有资源依赖理论的基础。任何组织对自身需要的全部资源都无法自给自足，“如果组织对其运行所需要的元素有完全的控制权，问题将会变得非常简单。尽管如此，没有一个组织可以实现对资源的完全控制”［16］。政府不可能对社会运行和社会问题解决所需要的元素有完全的控制权，而社会组织也会拥有一定的资源优势，政府与各种社会主体之间就会存在一种相互依赖的关系，这是多方主体进行合作治理的前提和现实基础。政府可为社会组织提供一定的政策支持、合法性支持、发挥作用的平台与渠道等；而社会组织则可以发挥服务能力、解决社会问题的灵活性和相对中立的优势，还能增强政府的治理绩效。

政府与社会主体合作治理，焦点在于调整和变革政府主体与社会组织、公民之间的社会管理权力关系。从网格化社会管理向合作式社会治理转变的路径，需要强调的有如下四个重要方面：

（一）合作式社会治理要求的基本价值理念

突出以人为本的价值理念。合作式社会治理的更高目标超越了有限的社会稳定，还要给公民提供更加符合需求的社会公共服务。为此，政府不应再把公民完全视为管理对象，而是使之成为共同参与治理的主体，突出更加人性化的服务理念，才能真正把社会管理与公共服务有机结合起来。这种社会治理追求的是动态平衡或动态稳定的秩序，这是高度流动性的现代社会治理所需要的价值理念。

多方主体形成相互信任、在追求社会公共利益上达成共识性目标，这是任何合作的基点。这种共识不同于个人价值、某个社会主体的价值或者政府控制的价值，而是多元主体在合作过程中达成的基于共同利益的一种相互信任、相互合作的共识。就社会组织主体而言，这种信任与合作是建立在现代契约基础之上的，“社会组织的行为要遵守社会成员的共同契约，社会组织的决策结果要代表社会成员的整体利益，社会组织所尊崇的价值理念要体现社会成员的共同意志和利益等”［17］。为此，政府要放弃自身作为唯一权威的观念。社会治理过程中的权威，在不同领域、不同公共事务中可以有所区别，可以是政府，也可以是社会主体。

（二）整合社会治理和公共服务资源

合作式社会治理的内容，要从侧重维护社会秩序稳定向侧重整合资源提供社会和民生服务转变。在公共资源日益紧张而社会和公民需求日益增长的阶段，发展社会主体与政府之间的合作关系，以充分整合和利用已有资源，就显得非常重要。一是来自不同主体的资源整合。政府应注重激活社会组织、公民个体和企业等社会力量掌握的一些资源，关键是在合作的基础上，将一些松散的社会资源加以有效整合，然后向需求领域重新优化配置，以满足多样化的社会服务需求。通过整合资源来提供精准化服务，比如苏州市相城区网格化管理中已体现出这种元素，尝试打破提供服务的条块分割问题，尤其要实现医疗、民政、教育等资源的整合与精准化供给。二是制度性资源的整合。更深层次分析，就是如何更好地发挥现有制度的作用、更好地促进社会治理领域的不同制度之间衔接和配套。制度性资源涉及的是实现合作式社会治理的制度、法律等要素，主要是调整政府、居民、市场、社会等多元主体之间的政治关系和法律关系。这些资源的整合是转向合作式社会治理的重要支撑。

（三）给社会组织主体更多参与的制度空间

合作式社会治理与政府治理模式变革紧密关联。政府治理创新，“从结构的角度，要打破传统政府部门或者机构自认为拥有某一社会事务管理的‘独占权力’，改变传统的部门划分按照职责和规范行动的被动状态，通过扁平化将更多的非政府部门和准政府组织整合进公共管理过程”［18］。因此，合作式社会治理着眼于治理主体结构的变化，而不只是网格化管理所注重的划分更小的基层管理单元。社会组织与政府主体合作进行社会治理，具备一些可能或可行的条件。社会组织的性质特点决定了其在社会治理中所具有的优势。与追求利润的企业相比，社会组织具有更明显的公益价值取向；与政府组织相比，社会组织又具有更多的灵活性，行动的自由度更大一些；而且还具有专业性和相对独立性，能起到一定的协调作用。因此，合作式社会治理要充分发挥和强化社会组织的这些优势，把社会组织纳入这种治理结构之中。

关键的问题是，政府要给社会组织主体更多的参与治理的制度空间，找准社会组织可以发挥重要功能的领域。这些领域包括：一是社会性服务，一些民间组织能够参与提供一些包括养老在内的社会公共服务；二是社会应急的辅助，在一些突发性自然灾害事件中，有些社会组织就能发挥辅助功能，尤其是在解决社会矛盾和利益冲突的领域，社会组织的优势更为突出。比如，苏州市相城区阳澄湖镇的服装商会，与政府部门合作解决劳资纠纷的社会治理实践。服装商会与服装行业从业者约定解决劳资纠纷的办法：统一技术标准，统一定价和统一赔偿，统一用工。服装商会作为政府与从业者之间的中介，通过实行这些约定，对改善从业环境和劳资关系起到了很好的效果。①参见2016年4月中国社科院政治学研究所“政治发展与地方政府治理现代化研究”创新项目组赴苏州市相城区的调研资料。这种服装商会与政府在社会治理中的互动与合作，是政府引导、商会规范、企业自律的有机结合，具有典型意义。还有一些地方的医疗调解委员会这类社会组织，作为相对独立的第三方，与政府部门分工合作，有效解决医疗矛盾纠纷。政府提供更多的制度保障和空间，在合适的领域进一步向社会放权，让这些功能性社会组织主体在社会治理中与政府合作，是一个重要的发展方向。

（四）合作式社会治理要实现法治化

政府职能转变与改革，在结合实践发展形势的同时，还要依法推进，实现立法和政府职能转变相衔接。“要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果……又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍。”［19］合作式社会治理是政府社会管理职能转变的重要内容，也必须实现法治化推进。多元主体共同参与的合作式社会治理，需要多种行动规则和制度规范，要用立法形式建构和确定合作的制度架构，确保实际合作的协调性、与治理社会公共事务目标的一致性、与社会需求的相符性。

加强社会治理的法律法规体系建设。合作式社会治理的立法，任务之一是科学设计不同主体的权责关系体系。在新的立法或修改完善相关法律法规时，不同主体在合作式社会治理中的权力、责任、权利等都给予法定化，明确行使权力和承担责任的程序与约束性规定。还有一点是发展法治文化，这是合作式社会治理法治化的更深层次的保障。作为一种与人治文化相对立的形态，法治文化是“以人民主权、法律至上、保障权利、制约权力等价值理念为核心内涵，以信法、崇法、守法、护法等心理取向为坚实基础的进步文化形态”［20］。这些价值理念对不同的社会主体与政府之间的合作至关重要。政府要在培育整个社会法治文化的基础上，推动合作式社会治理的法治化运作。

结 语

现代社会发展要求以及我国社会转型面临的一系列社会问题，都为网格化社会管理转向合作式社会治理提出现实迫切性，同时社会力量自身的发育也具备了一定条件，在某些领域显示出社会组织主体和政府共同治理的优势。当然，在多元主体的价值共识、互信合作、资源整合、法治化运作等维度上，需要政府主体创造和提供更好的制度环境与合作平台。

合作式社会治理中的多元主体应平等参与，但鉴于政府主体与其他社会主体的根本性质存在差异，需避免从网格化管理中的政府控制走向另一个极端，即强调社会组织完全自由和超越政府主体的地位。合作式治理还要预防一定的风险，有些社会组织会打着公权力和公益性旗号做一些违法违规的事情，损害社会公共利益。因此，需要强调的是，保持社会组织在合作式社会治理中的独立性，不意味着这些社会主体不能或不必接受政府监督和引导。正如企业这类组织要接受政府监管一样，社会组织作为公共组织的一类，其行为活动在一定范围内也要接受政府监管。“对社会组织进行监管的必要性在于社会组织也有可能偏离社会公益的宗旨而失灵，社会组织失灵除了靠社会组织制度自身的完善予以矫正外，外部的治理尤其是政府监管有着极为重要的作用。”［21］当然，政府监管要依法进行，不得超越法律法规界限而随意干预社会组织的活动、运转和自我管理。所以，政府对社会组织的依法监管与保持社会组织的独立自治之间要取得平衡，这个尺度如果把握不好将影响到社会组织作为合作式社会治理一元主体的功能发挥。

由此，政府在多元主体合作式社会治理中的角色是有限主导，制定合作治理的制度框架和具体政策，而不是全权管控。这种一定范围内的有限主导在于：一是方向上的主导以及公共性的坚持。任何社会都需要维持秩序，这是政府的基本职能之一，所以合作式社会治理，也不能完全放弃政府在特定领域的维持性管理职能。二是合作制度的建构，政府是制度的提供者，提供合作治理的制度安排，但在这种制度设计中要听取和吸纳其他社会主体的意见。总之，政府转变其管控思维与社会管理职能，为社会多元主体功能的发挥提供更多制度空间，是具有行政化的网格化社会管理转向合作式社会治理的关键环节。

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From Grid Social Management to Cooperative Social Governance：Reality and Choice

SUN Cai⁃hong
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Science，Beijing 100028，China）

The government functions have dynamic variability．This feature determines that the social management function will change with the economic and social development and reform．At the present time，many local governments have performed the social management functions by the way of grid management．But in essence，this kind of grid management has not radically changed the control of society and the thought of maintaining social stability．In order to meet the requirements of the modern social development，this kind of grid social management should transform to cooperative social governance．The key path is on the basis of coop⁃erative governance，to realize the cooperation between the government and the public and social organizations．At the same time，it is crucial to integrate social governance and public service resources and to achieve opti⁃mal allocation．Finally，cooperative social governance should be promoted by rule of law．These are also the fundamental requirements of governance modernization．

local government；grid social management；cooperative social governance

D630

A

1009－1971（2017）04－0008－07

［责任编辑：张莲英］

2017－04－15

中国社会科学院政治学研究所2017年度创新工程项目“政治发展与地方政府治理现代化研究”

孙彩红（1976—），女，山东夏津人，副研究员，管理学博士，从事政府治理与改革研究。