京津冀区域养老服务发展问题研究

严 晓 萍

(河北省社会科学院 社会发展所，河北 石家庄 050051)

京津冀区域养老服务发展问题研究

严 晓 萍

(河北省社会科学院 社会发展所，河北 石家庄 050051)

京津冀区域人口数量大,老龄化程度较高,未来对养老服务的需求大、标准高。但京津冀区域养老服务存在服务设施供求不平衡、养老人员供给不足、社区服务有待普及、家庭养老扶持政策缺失等问题，河北省应采取普及退休老人医疗异地结算，打造京津冀养老服务圈、候鸟式养老圈，培训专业医护人员，建设社区养老院等措施发展养老服务产业。

京津冀；养老服务；协同发展

人口老龄化与工业化、城镇化、现代化相随，同时与城乡差距、区域差距、收入差距相重叠，目前社会、个人都面临种种养老问题，机构养老、社区养老、家庭养老和候鸟式养老等新型养老观念和养老方式呈现出多样化趋势。为老年人提供养老服务既要兼顾社会发展趋势的需要，也要充分尊重中国的养老文化。京津冀区域老龄化具有人口基数大、区域经济不平衡的特点，应针对不同区域、不同需求的老年群体提供的服务进行区域协作，推进养老服务供给侧发展，建设人人共享的社会。

一、京津冀区域养老服务需求状况

据统计，我国60岁以上老年人口已经达到2.12亿,在这2亿多老年人口中, 失智失能老人达4 000万,他们的养老问题影响到一亿多户家庭的生活，其中还有2 300万低收入贫困老人[1],任何一个特殊老年人群体的数量都超过了许多中等发达国家人口总数。

(一)服务设施供求不平衡

京津冀区域来看，至2014年年底，老年人口有1 600多万。北京60岁及以上户籍老年人口296.7万，天津60岁及以上户籍老年人口达到215.42万，河北省60岁及以上老年人口1 115.7万①，这还不包括随子女迁移到这一区域居住的老年人口。随着京津冀协同发展的深入，无论劳动力人口还是老年人口的流动都将更加频繁。老年人经济收入差距大，身体状况差异大，养老选择大有不同，如何提供多层次的养老服务是未来养老服务发展的重点和难点。

北京养老服务业发展目标为“9064”，即“90%的老年人通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老机构集中养老”，这符合中国人的养老文化。但现实中也存在养老设施总量不足状况。硬件方面，到2014年年底，北京全市公办养老机构床位2.8万张，北京常住每百名老人拥有的养老床位数仅有3.4张，天津市养老床位总量有6万多张，千名老人拥有床位30张。河北省各类养老机构达到1 183家，拥有床位21.1万张；建成城市社区养老服务中心和农村互助幸福院3.1万家，拥有床位23.9万张，每千名老年人拥有养老床位数达到30张。[2]京津冀区域养老床位供给程度相当。而国外先进水平则为每百名老人拥有4～8个养老床位数。另外还有养老设施空间分布不合理问题，造成老人就近入住养老机构困难。此外，虽然家庭居住条件都得到改善，但养老院设施建设标准偏低，不能适应未来老年人口需求。而以后“北京市内将基本不再新建大型养老机构”政策将对老年人的养老方式产生一定影响,也将催生环京津养老圈发展。

总之，集中养老设施不足、空间分布不合理、养老设施标准低是目前养老服务普遍存在的问题。

(二)养老服务人员供给不足

按照国际公认的3位失能老人配备1名护理人员的标准计算，加上未失能但需要照护的老人数量，我国大约需要1 000万养老护理员。而我国当前的养老机构人员不到30万，40岁以上人员占到一半以上，高中以下学历占到七成。养老护理成了“中年人嫌太累、年轻人不愿干”的行业。护理员与老人的比例在1∶5或1∶6已经是好的情况,有的养老机构比例高达1∶10”[1]。我们调查发现，石家庄市养老院比例大体是1∶7左右，护理员大都是年龄40岁以上，没有什么文化的农村进城打工妇女，没有经过职业培训，工作收入在2 000～3 000元每月。有的干了一个月就放弃了，说太辛苦，认为如果工资到4 000元还行。

养老机构最需要的就是直接为老人提供生活照料的养老护理员,特别是失能和部分失能老人。北京市70岁及以上的老龄人口超过140万，比例接近全市老龄人口的一半。 “空巢家庭”人口约48.6万人，需要护理照顾的高龄失能失智老人有60万人左右。天津80岁及以上老年人28.67万，失能老人总数约为14.33万人。河北省80岁以上高龄老人127.8万人。依据相关研究，部分失能和完全失能老年人占总体老年人口的比重预计达19.5%，其中完全失能老年人占比预计达6.05%。据此按2014年老年人口数据匡算，河北省部分失能和完全失能老年人有217万多人，其中完全失能的达67万。[3]

总体来看，养老护理员社会地位和经济收入较低是造成养老服务总量不足和质量有待提高的主要矛盾。

(三)社区服务有待普及

老年人口中有96%需要在家庭和社区中养老，这就需要有一定的场地和服务机构，应该是未来社区养老服务发展的主要内容。北京海淀区的社区养老服务中心、朝阳区的养老驿站、天津养老服务中心等都提供了相关经验，他们提供生活照料、家政服务、医疗康复、精神慰藉、法律咨询和应急服务等，还建设了养老服务日间照料中心、老年配餐服务中心、托老所等一大批社区养老服务设施。这些都是适合老年人的服务项目。

总体来看，社区和居家养老服务项目不普及、单一，上门服务缺乏是目前主要问题，需要在养老服务供给侧方面探索新模式。

(四)家庭养老扶持政策缺失

国际上看，联合国发布的老年人 “幸福指数”最高的瑞典，政府大力倡导居家养老，为其提供全天候服务，鼓励健康老人留住家中。荷兰政府既在理念上鼓励老年人尽可能长地在家居住，也在设施上给予多方位的保障。新加坡不但通过立法规定了家庭赡养义务，还采取一系列措施支持家庭养老。美国也有85%的老年人希望在家养老。[4]中国一直提倡家庭、子女有养老责任，但缺乏相应的社会支持政策来保证老年人的权益，家庭养老在国内外都是老年人所青睐的生活方式。但家庭养老涉及老人与子女的情感状况、经济状况、时间等，无法满足这些条件时，老年人就会缺失某种权利，生活质量会受到影响。

二、京津冀区域养老服务发展前景

(一)养老服务市场潜力大

京津冀协同发展使养老产业的发展不再局限于各省市范围内，不仅可以为老年人提供多层次的服务，也可以充分发挥各地资源优势，使养老服务和养老产业成为新的经济增长点。中国有2亿多老年人口，京津冀区域就有1 600多万，他们有巨大的消费能力。根据相关数据，中国消费的8%与老年人的产品和服务有关，这一市场的价值达到4万亿元人民币之多。到2050年，老年人消费所占国民生产总值比例将增加三分之一。[5]中国女性通常55岁，男性60岁退休，而中国人的平均寿命为76岁，这意味着“银发市场”巨大的产品和服务需求。药品、新型养老场所、护理、服务项目、老年人旅游产品，以及衍生的从业人员，这是真实的商业机会和显著的市场，应该引起足够重视。

(二)京津冀区域养老服务发展面临大好机遇

《京津冀协同发展规划纲要》提出疏解北京的非首都功能，这就必然带来物流、人流、资金流的跨区域流动和产业转移，廊坊、保定、张家口、承德、唐山紧邻京津，具备交通、生态、地理位置优势，是承接京津老年产业转移的理想场所。“京津冀跨区域异地养老”概念提出后，民政部门已经开始尝试互相借力、联动发展养老产业的路子。从最初的北京企业到河北高碑店建设区域内最大规模的养老机构，到河北企业在涞水尝试建设养老社区，吸引京津冀老人前往养老，这些都是区域协同养老的尝试。

河北省“十三五”规划中提出，加快推进环京津医养结合型养老示范基地建设。每个设区市和环京津县(市)要建设至少1所有一定规模、设施完备、功能齐全、基本满足三地养老服务需求的医养结合型示范养老基地或养老服务设施，打造北京异地养老首选地和京津冀养老服务产业聚集地。同时鼓励各地发挥优势，打造一批具有当地特色的养老服务机构和养老社区。《河北省“大健康、新医疗”产业发展规划(2016～2020年)》提出，今后五年将重点布局环京津健康养老产业圈。廊坊三河、保定涿州、张家口怀来等环京津地区已经瞄准京津老年高端消费人群，按照“医、护、养、学、研”一体化新模式，着力打造绿色生态医疗健康和老年养护基地。

根据《国务院关于北京市服务业扩大开放综合试点总体方案的批复》，从限制到鼓励再到引导，北京正式放开养老领域外资准入限制，引导外资投向老年护理等护理服务领域。养老服务业开始引进外国的资金和经验，提高国内服务水平。河北省的优势在于：土地价格、人工成本和消费支出相对都比较低，这对缩小机构服务成本和老人支付能力之间的差距是有益的。

天津市推出了中国养老产业创新模式“候鸟行动”项目，该项目计划于“十三五”期间投入100亿专项资金，在中国珠三角、长三角、环渤海、三北地区辐射带完成多个养老示范基地布局(海南健康养老示范区、广东珠海老年医疗养老示范基地、内蒙古草原生态健康养老示范区、河北承德健康养老综合体等)，集管理培训、体验互动、老年康复器具用品展示为一体，并建立中国养老产业首家O2O电商平台——候鸟商城。养老服务范围更加扩大，服务更加标准化，力争将养老产业打造成朝阳产业。

三、京津冀区域养老服务发展构想

根据京津冀区域老年人口服务状况和协同发展前景，养老产业发展将会有良好的前景。不仅要解决有地方养老的问题,还要解决老年人快乐养老的问题。

(一)尽快普及退休老人医疗异地结算

2015年，河北省内跨统筹区使用个人账户门诊就医和购药的，不需要办理异地就医登记备案手续，参保人员在省内使用社保卡都可以直接挂号就医，在就医地定点药店购药,大大方便了省内人口流动需要和老年人省内异地养老就医。张家口市为了吸引北京养老人员入住，已经率先形成制度，为医养结合机构解决医保定点资格申请的问题，具备了养老机构内异地医保实时报销的条件，张家口医养结合型机构数量达到9家，其中在建3家。政策表明，未来我国将全面实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算。这将极大地方便退休老人异地养老，异地结算政策的实施将极大地促进老年人口异地居住和流动居住。

(二)打造京津冀养老服务圈

未来北京市内不再建设大型养老机构，现有的好一点的养老机构不能满足需求，在北京周边打造面向北京老人的大型养老社区，形成环京养老圈，满足中高收入老人的养老需求，是养老企业投资的方向。北京市将扶持中小型养老服务企业在周边区域开展连锁经营，如北京市第一福利院、石景山区寿山福海养老服务中心、昌平区太阳城银龄老年公寓等，具有社会品牌影响力的养老机构从北京城区向郊区、周边地区拓展，开展跨区域养老服务试点。[6]这是河北省发展养老产业的大好时机。

河北省规划“十三五”时期打造环京津医养结合养老示范基地、北京异地养老首选地和京津冀养老服务产业聚集地，鼓励养老产业走跨区域的品牌化、连锁化发展道路，聚力打造养老服务新模式，品牌效应也容易被北京老人接受。

高碑店嘉乐汇养生苑、涞水阅唐山水、涞水的华银·天鹅湖国际生态城、燕郊燕达金色年华健康养护中心等都走在了养老社区建设的前列，借用北京品牌进行合作，或者建设完备的服务设施，改变养老中心给人的沉闷印象，引进各种演出、医学讲座、书法绘画学习等项目，充分发挥自己的特长，自娱自乐，丰富文化生活，打造养老服务新模式、新品牌。

(三)打造京津冀区域候鸟式养老圈

部分老年人需要入住养老社区，还有部分健康的轻龄老人需要候鸟式的养老方式，近年随气候变化而改变居住地点日益成为时尚。北方老人愿意到海南等南方地区过冬，据海南省老龄办统计，每年冬季高峰时全国各地到海南休闲、养生、养老的“候鸟老人”有45万人左右。成都近郊的青城山等景区， “候鸟族”老年人占到公寓接待人数的60%。“他们一般要住3至4个月左右。”张家口常年都位居京津冀区域内空气质量较好城市的前列，夏季平均气温低于北京，借助环境、旅游资源发展“候鸟式养老”，并与北京海淀区确定了初步的投资合作意向，冬季还可以利用这些床位发展冬季旅游项目。

河北是个旅游资源大省，境内有3处世界文化遗产、10处国家级风景名胜区、11个国家级自然保护区、11个国家地质公园、23处国家森林公园和5处国家 5A 级景区。京津冀三地的世界文化遗产占到全国的1/3，北京和天津的人文旅游资源相对较为优势，而河北省的自然资源较为丰富，环境优良，形成互补，具备了休闲、旅游、养老服务型产业发展的基础。

我国的旅游人口当中，约40%为老年人，可以使旅游风景区与养老结合，争取旅游养老的老年人群入住。北京周边河北省保定山区和张承地区交通方便、夏季凉爽、风景优美，适宜夏季居住，集旅游、居住于一体，可以提供一种新型的养老方式。如果打造成京津冀区域度夏胜地，可使旅游、居住人口增加，居住时间延长，将极大地带动京津周边贫困地区的发展。候鸟式养老设施和服务，应针对老年人需求，突出娱乐、休闲、养生项目。“我国‘候鸟式养老’产业刚刚起步，大多数项目都只是以环境为卖点，而缺乏适合吸引老年人群的活动主题。另外，在服务质量上也存在着差别。中国老年学会老年旅游委员会已起草了“关于‘候鸟式养老’机构的服务标准”[7]，将对行业的发展起到规范和推动作用。

(四)培训专业医护人员

根据京津冀区域老年人口数量和养老设施数量，“失能失智”应该是养老机构接收老人的一个重要标准。养老机构具备居家养老不具备的护理条件和医疗条件，对于自理型老人这些条件可谓是锦上添花，但对于失能失智老人而言，这些则是不可或缺的基本要求，服务水平要求相对较高，需要配备专业的医护人员。

但由于社会地位和经济收入问题，年轻的专业医护人员不愿意到养老场所工作，造成养老机构中专业医护人才短缺。河北省学校中“职业教育+养老”的专业人才培养，仅邢台医学高等专科学校一家。要满足未来京津冀高素质老人需求，需要更多专业的养老服务人员，要学习日本、瑞典、法国、美国等国家护理人员培训经验。培养中国高素质的护理员，既能拓展医护人员就业领域，又能提高就业收入，吸引有专业知识的年轻人加入到这一领域。

(五)建设无围墙的社区养老院

社区服务能尽量使老年人不脱离正常生活环境，提供人性化的服务，“孤岛”式的养老院会使老年人缺乏归属感和产生被遗弃感。一是提供老年人就近入院的场所。有条件的社区把闲置的房屋和经营状况差的场所统一规划为养老住所，既满足老年人需求，也转变经营理念，发展多种经营。如上海市虹口区的一家三星级酒店，通过民营资本租借，变身成为养老院，酒店的客房改建成养老房间，可以入住近300位老人，大大改善了周边地区老人入住养老院难的问题。[8]京津冀区域有条件的社区可以参考这样的思路。二是提供上门服务。老年人腿脚不便，水电暖通讯、维修、医护人员看病等上门服务可以大大提高老年人居家养老的信心。三是规范住家服务人员市场，提供经过家政培训、职业道德培训和诚信认证的家庭服务人员，打造家政服务人员品牌，持证上岗，既为家政服务人员提供就业机会，也提高她们的服务质量，保证老年人的权益，避免老年人被虐待问题发生。四是利用网络提供呼叫报警服务，为有需要的老人提供监测服务，可以解决独居老人的需求。五是在社区提供方便老年人就近学习书法、绘画、歌唱、阅读的场所。现在老年人大都在室外的街头花园活动聚会，社区内普遍缺乏老年人需要的室内活动场地，开发利用社区内单位、商场、超市、餐厅、学校资源，为老年人提供便利，可以采取政府购买的方式，提供多种服务项目。政府也可制定优惠政策予以引导，鼓励和支持社会资金以股份合作、承包或个人投资兴办，可以是社区专人管理，也可以老年人自己管理，发展健康养老生活性服务设施。

(六)京津冀区域养老服务补贴政策衔接

河北省规定，在2015年省级养老机构一次性建设补贴标准由1 500元提高到4 000元，运营补贴由每人每月50元提高到100元[9]，进一步加大了对养老机构发展的支持力度。但遇到的实际问题却需要京津冀区域政策衔接。如燕郊的“燕达金色年华健康养护中心”，目前有500多位老人入住，按照河北省的相关政策，可以按照住在养老机构的老人数量对养老中心进行一定的补助，但是前提必须是河北户口的老人。这个养老中心比较特殊，离北京很近，在这里住的老人90%以上都是北京户口的老人。养护中心承担北京籍老人的养老工作，却享受不到相应的财政支持。这个问题不解决，其他地方的养老设施发展也会受到制约。

(七)制定失能老人家庭扶持政策

按照国际公认的3位失能老人配备1名护理人员的标准计算，京津冀区域需要照护的失能老人近300万人，需要养老护理人员100万，缺口巨大。专业化的养老机构照顾失能失智老人，不仅是给他们一个有质量、有尊严的晚年生活，同时也解决了失能失智老人的家庭照顾困难问题。最困难老人的养老问题解决了，才是发展养老服务的意义所在。

但并不是所有失能老人都能到养老机构生活，2015年北京市城镇居民人均可支配收入为52 858元，农村为20 569元。天津市城镇人均收入为34 101元，农村为18 482元。河北省城乡人均收入分别为26 152元和11 051元。②老年人不能负担养老院的费用，还有去医院看病、吃药及其他日常开销，所以许多有入住养老机构需求的老人只能留在家里养老，靠子女养老。

为鼓励子女和家庭成员照顾这些老年人，北京市规定60岁以上老年人可领养老助残卡，到指定的超市、餐厅消费，持卡打折。对困难的失能和失智老人设立补贴，该类补贴打入养老卡，用于享受养老院、照料中心的护理服务。试点补贴困难高龄和失能老人每月不低于300元。

河北省规定80～89岁老年人每人每月不低于50元；90～99岁老年人每人每月不低于100元；100岁以上老年人每月不低于300元的高龄补贴。③京津冀区域老年人收入差别很大，养老补助政策各不相同，补助政策还应该向失能和失智老人倾斜，给照顾这类老人的家庭予以更多的帮助。

(八)推动医疗卫生和养老服务相结合

居家和社区养老符合目前中国老人的养老文化需求，河北省规划到2020年每千名老年人口拥有养老床位数达到38张以上，居家养老服务中心覆盖所有城市社区和90%以上乡镇目标。需要充分利用现有的社区医疗资源，实现医疗卫生资源和养老服务有序共享，不仅在养老院有医疗服务，社区范围内也应有方便老年人的就近医疗服务、上门医疗服务等。

注 释：

①数据来源于北京、天津、河北省民政厅资料。

②数据来源于2015年北京、天津、河北省国民经济和社会发展统计公报。

③可参见：《河北省民政事业发展“十二五”规划》。

[1]罗宇凡，王珏玢，俞 菀.“银发浪潮”冲击,多重矛盾并存“中国式养老”四大问题待解决[N].新华每日电讯，2015-08-28(006).

[2]杨文娟.“银发浪潮”来袭老年人超千万河北积极应对老龄化[EB/OL]. http://he.people.com.cn/n/2015/1019/c200202-26852227-2.html,2015-10-19.

[3]史文通.谁来照护失能老人[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/gongyi/yanglao/2016-01/14/c_128627823.htm,2016-01-14.

[4]世界各国养老问题突出 国外如何“老有所养”？ [N].解放日报，2013-10-14.

[5]英媒：中国人口老龄化为经济发展创造巨大商机[N].金融时报,2015-03-29.

[6]蒋梦惟.京津冀养老圈大猜想[N]. 北京商报,2016-02-01.

[7]严慧芳.“侯鸟式养老”渐受热捧[N].南方日报，2016-03-29(B03)

[8]上海：星级酒店变身养老院[EB/OL].http://www.sh.xinhuanet.com/2014-12/11/c_133846936.htm,2014-12-11.

[9]河北省各地区养老院政策补贴细则介绍 河北省关于对养老服务机构实行奖补的意见(冀民[2015]21号)[Z].2015-06-04.

声 明

《河北科技大学学报》(社会科学版)编辑部

Research on the Development of Pension Services in Beijing-Tianjin-Hebei Region

YAN Xiao-ping

(Social Development Institute, Academy of Social Sciences in Hebei Province, Shijiazhuang 050051, China)

In Beijing-Tianjin-Hebei region, due to large population and higher degree of aging, huge quantity and high standards of pension services need to be provided in the future. But pension service facilities face some problems, such as facilities supply-demand imbalance, lack of pension service staff, unpopular community service , family pension lack of supportive policies and other issues. Hebei Province should take effective measures to develop pension service industry, such as promoting retirement medicare remote settlement, constructing Beijing-Tianjin-Hebei pension service circle and migrant-bird-like pension circle, training professional health care workers, constructing community nursing homes and so on.

Beijing-Tianjin-Hebei; pension service; regional cooperatives

1671-1653(2017)01-0001-06

2017-01-13

2016年河北省社会科学发展研究课题(20160310104)

严晓萍(1964-)，女，河北唐山人，河北省社会科学院社会发展所研究员，主要从事社会发展及人口问题研究。

D669.6

A DOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2017.01.001

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