民营养老机构建设过程中的政府责任探究——基于蚌埠市的实地调研分析

李鹏莉，张国栋，余艺，苏德坤(.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 33000；.国家电网 蚌埠供电公司，安徽 蚌埠 33000)



民营养老机构建设过程中的政府责任探究
——基于蚌埠市的实地调研分析

李鹏莉1，张国栋2，余艺2，苏德坤1
(1.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233000；2.国家电网 蚌埠供电公司，安徽 蚌埠 233000)

随着人口老龄化持续增长，民营养老机构的建设势在必行并逐渐发挥重要作用。对蚌埠市实地调研和总结分析发现，我国民营养老机构在实际建设过程中遭遇了一系列的困境：公益性与营利性的矛盾，服务质量与设施的低水平化以及供求关系的失衡等。为有效促进民营养老机构的健康发展，政府必须承担起自己的责任，履行自身的职能，通过推进“医养结合”，培育社会力量等措施来有效解决民营养老机构建设过程中的问题。

民营养老机构；政府责任；“医养结合”；蚌埠市

养老机构民营化是我国养老服务体系建设的一个重要方向。随着社会养老压力的与日俱增，我国仅依靠公办养老机构已然不能满足老年人口的养老服务需求。因此，民营养老机构的兴起和发展，对缓解社会养老压力有重要意义。笔者通过调研和分析蚌埠市民营养老机构建设过程中的问题，探究政府应当承担的责任。

一、民营养老机构建设的必要性

我国人口老龄化起步相对较晚，但我国从成年型社会到老年型社会仅用了20年的时间[1]，并呈现出老龄化速度快、老年人口基数大、未富先老等特点。根据《2015年国民经济和社会发展统计公报》的数据显示：截止2015年年末，我国60周岁及以上人口数为22200万人，占总人口比重的16.1%；65周岁及以上人口数为14386万人，占比10.5%。更严重的是，到本世纪中叶，中国60岁以上和65岁以上老年人口占总人口的比例预计将分别达到28%和21%[2]。随着养老问题的不断深化，政府即将面临更加严峻的挑战。

目前，我国养老模式主要包括家庭养老、机构养老以及社区居家养老等。由于家庭养老功能的逐渐弱化[3]以及社区居家养老尚未普及等原因，机构养老正逐渐过渡成我国政府解决养老问题的一种重要手段。但是，根据《中国养老机构发展报告》，至2014年底，我国的养老床位数仅为551.4万张，占60岁以上老年人口数的2.5%，远低于发达国家水平。仅靠政府力量兴办养老机构已经很难满足我国老年人口的养老服务需求，政府需要通过引入社会力量和市场机制不断健全养老服务体系。因此，民营养老机构的建设是政府缓解养老压力的必要手段之一。

二、民营养老机构建设过程中的困境

(一)公益性与营利性的矛盾

养老机构的服务对象应当是最广大的老年人口，特别是那些处于劣势地位，需要帮助的老年人口。公办养老机构是我国政府向老年人口提供的一种社会福利，要求保障“三无老人”“五保、低保老人”、伤残老人、烈属老人以及特困老人等的基本生活。而民营养老机构为社会老人提供带有公共福利性质的有偿服务，容易出现与社会公益性相矛盾的现象。一方面，民营养老机构需要为入住老年人口提供最优惠的价格和最优质的服务，保持其公益性；另一方面，民营养老机构又需要努力维持机构本身的收支平衡，保证营利性。这是由民营养老机构自身特点决定的难以调和的矛盾点。

到目前为止，老年人由于受传统的养老观念影响，入住民营养老机构的意愿较低，造成我国民营养老机构出现大量床位空缺现象。从对蚌埠市民营养老机构的实地调研结果来看，民营养老机构的入住率仅为37.2%。然而，民营养老机构为了弥补床位空缺带来的损失，维持收支平衡，追求一定的“微利”，大多通过提高养老服务的收费标准来减少亏损。蚌埠市民营养老机构的收费标准从800元到3000元不等。以蚌埠市嘉和安养院为例，其收费标准按照老人身体状况分为6个等级，分别为：980元，1200元，1480元，1830元，2450元～2470元以及2750元～2770元，其中不包括护理费，伙食费，设施使用费，床位费，水电费，空调费等额外收费项目。蚌埠市民营养老机构的收费标准已经超出老年人口每月2000元左右的养老金水平，部分老人不得不放弃入住。老年人口对于机构养老服务的有效需求不足在一定程度上又降低了民营养老机构的入住率，民营养老机构的建设发展陷入恶性循环。因此，如何保持公益性与营利性相协调是我国民营养老机构建设过程中的难点问题。

(二)服务质量和设施的低水平化

机构养老服务的质量主要是通过服务的专业化水平和服务人员的素质来评价。民营养老机构由于工资福利待遇较低、工作强度大等特点，很难吸引具有专业护理知识、学历较高的护理人员长期任职。根据蚌埠市民营养老机构的问卷调查，蚌埠市市区20家民营养老机构共有护理人员131人，其中男性51人，女性80人，男女比例失衡；取得专业资格证书的护理人员共47人，仅占总护理人员数的35.9%，护理人员专业化水平较低；50岁以上的护理人员占比60%以上，出现了“准老人照顾老人”和“小老人照顾老老人”等现象；70%以上的护理人员只拥有中学或中专学历，大专及大专以上学历的护理人员占比不足9%，护理人员学历水平低。同时，由于民营养老机构盈利水平低，有的甚至负债经营，其聘请专业管理人员和护理人员的意愿也较低。大多数民营养老机构的工作人员身兼数职，既是管理者又是护理人员，专门化水平低。这一系列因素使得民营养老机构的服务质量很难实现质的跨越。

民营养老机构服务设施的低水平化主要体现在建筑设施的低端化和服务设备的低端化。目前，我国针对养老建筑方面的政策文件主要包括《老年人建筑设计规范》《老年人居住建筑设计规范》《老年养护院建设标准》等。但是由于受限于各种实际情况，民营养老机构建筑很难达到标准规范。就蚌埠市市区民营养老机构实际调研情况而言，在20家养老机构中，总建筑面积达到1250平方米以上标准规范的只有5家，很少有民营养老机构会对建筑物墙角、楼梯、浴室等进行人性化和规范化处理。目前，蚌埠市的民营养老机构用地多为租赁用地，机构投资人通常不愿意或没有能力投入较多的资金对养老建筑进行装修和完善。目前国家对于养老机构的设备配备并没有明确的标准规范，大多民营养老机构会满足电视、空调等基础设备配备需求，而对高端设备包括按摩椅、呼叫器等则根据实际资金情况进行选择性配备。蚌埠市市区20家民营养老机构，仅3家养老机构配有呼叫器，5家养老机构配有按摩椅。民营养老机构服务设施总体呈低水平化。

(三)供求关系的失衡

随着人口老龄化进程的加速推进，高龄老人、失能半失能老人和空巢老人等弱势老人的数量也呈显著增长趋势。根据《中国养老机构发展报告》，我国的高龄老人口数量约为2400万人，占老年人口总数的10.8%；失能老年人口数量接近4000万人，占老年人口总数的18%。截至2012年底我国空巢老人已经超过一亿，而无子女老年人和失独老年人超过100万，并以每年7.6万的人口数量增加。弱势老人对机构养老服务的需求相较于一般老人更为强烈。就失能老人而言，他们由于无法自理需要更加专业的长期护理，但大部分子女又没有足够的时间和精力去照顾老人，而机构养老服务可以较好地解决这一矛盾。《中国养老机构发展报告》数据显示，我国的失能老人有4000万人，但养老机构床位数只有551.4万张。由此可见，我国老年人口的养老需求与机构养老服务的供给是不对等的，处于一种失衡的状态中。

民营养老机构供求关系的失衡不仅表现在床位数供给和老人养老需求的失衡上，还表现在民营养老机构与公办养老机构供求关系的失衡上。相较于公办养老机构的“一床难求”，民营养老机构的入住率总是不尽人意。蚌埠市民营养老机构数远多于公办养老机构，公办养老机构的入住率基本保持在80%以上，但是民营养老机构的入住率一般在20%～60%。老人对公办养老机构的需求远远高于对民营养老机构的需求，这与政府对公办养老机构的扶持、补助等有着密不可分的关系。

三、民营养老机构建设中的政府责任

(一)缓解公益性与营利性的矛盾

1.刺激老年人口的机构养老服务需求

老年人口对于机构养老服务的需求指标主要表现为“愿不愿意住”和“有没有能力住”。长期以来，我国民众的主流思想认为老人选择入住养老机构是因为子女不愿意赡养老人，这导致大部分老人入住养老机构意愿低，民营养老机构床位空缺率高。政府应当加强宣传，正确引导民众的思想观念，使其不用“有色眼镜”看待养老机构，提高老人对于养老机构的入住意愿。政府还需要通过提高养老金、增加补贴、加大对民营养老机构的扶持等方法来提高老年人口对于机构养老服务的有效需求，减少老年人由于没有足够支付能力而放弃入住养老机构现象的发生。

2.积极履行政府的监管职能

首先，政府需要对民营养老机构的招收对象进行适当的管理，保证民营养老机构对“三无老人”“五保、低保老人”伤残老人、烈属老人以及特困老人等按比例接收并提供优先入住权；其次，政府需要对民营养老机构进行一定的资金扶持，对于民营养老机构经营过程中出现的问题，应当积极发挥自身的职能，帮助其解决问题，引导其更好的发展；最后，政府需要切实发挥好自身的监管作用，保证民营养老机构的福利性和公益性，对变相凭借养老机构外壳进行商业活动的行为进行严格监管和严厉打击，同时，借助“平衡积分卡”，通过“财务维度”“客户维度”“内部管理维度”以及“创新和学习维度”等对民营养老机构进行绩效考核。

(二)提高养老服务质量和设施专业化水平

1.制定相关的民营养老服务标准

我国目前关于民营养老服务方面的政策文件较少，且有的标准制定时间过长或者过于笼统，对现实民营养老机构的建设发展借鉴意义不强。政府需要加快制度建设和相应的法律法规建设进程[4]，根据我国目前民营养老机构建设的实际情况，借鉴养老服务标准较完善国家的先进经验，制定出有针对性、可操作性和广泛适用性的民营养老服务标准。

2.提高民营养老机构护理人员的专业水平

民营养老机构要吸引具有较高专业素质的护理人员，关键还在于提高护理人员的工资待遇，包括餐补、交通补贴以及医疗等方面的福利保障。政府应当保障民营养老机构工作人员的利益，必要时对表现优秀或具有专业资质的护理人员给予相关政策补贴或进行表彰，提高其社会地位。对于在岗的非专业护理人员，政府应当组织定期的培训活动，提升护理人员的专业技能。另外，政府应当组织优秀的护理人员和护理专家编写针对养老机构的护理教材，方便机构护理人员快速、及时地自学相关护理知识。

3.推进民营养老机构的“医养结合”

科学推进民营养老机构的“医养结合”对于提升机构养老服务的质量具有深远意义。“医养结合”的推进不是简单地将养老机构与医院相结合，如何将二者有机地协调统一起来是政府的重要工作。同时，政府应当降低民营养老机构的准入门槛，简化相关手续的办理程序，为民营养老机构推进“医养结合”创建良好的政策环境。

(三)平衡供求关系

1.加大对社会力量的培育

养老机构床位数供给和老人养老需求的失衡，仅靠政府自身的力量很难打破这一困境。但是，政府通过整合各种社会力量包括非政府组织、慈善机构和行业协会等，培育多元化、多层次的养老服务市场供给主体，着力开辟各供给主体共同参与的投资渠道[5]，却能有效解决这一问题。政府在引入社会力量的同时还应积极完善市场竞争机制，营造良好的市场环境，逐步增加我国养老机构的数量和床位数，满足老人的养老需求。

2.加大对民营养老机构的政策扶持

国家对于民营养老机构的优惠政策包括每月100元的床位运营补贴和每床1000元的一次性床位建设补贴等，但都明显低于公办养老机构所享受的财政补贴和优惠政策，与此同时，民营养老机构却承担了与公办养老机构相同的养老责任。因此，政府应强化扶持，落实优惠政策[6]，积极缓解民营养老机构与公办养老机构之间地位的严重不对等性，通过给予民营养老机构与公办养老机构相同或类似的优惠政策和医疗卫生配套服务等，逐步提高民营养老机构的市场竞争力。同时，政府可以借鉴新加坡政府对于养老机构实行双倍退税政策的做法，允许获得认可的养老机构向社会募捐等[7]。

我国民营养老机构正逐渐发展成为养老机构的主体。因此，为加快实现我国养老事业“老有所养、老有所医、老有所为、老有所乐”的发展目标，政府需要更加积极地发挥自身职能，培育、鼓励和引导民营养老机构更好地承担社会养老责任，确保老年人得到优质的养老服务。

[1]侯世标，石义金，张泉.老龄工作手册[M]．合肥：合肥工业大学出版社，2008：200．

[2]陈可冀.老龄化中国：问题与对策[M]．北京：中国协和医科大学出版社，2002：3．

[3]李云智.改革开放以来我国传统家庭养老制度的嬗变[J]．学术交流，2006(7)：125-128．

[4]郁建兴，金蕾，瞿志远.民办社区养老机构建设及其政府责任[J].浙江社会科学，2012(11)：76-83.

[5]田彬壮，王承武.养老机构发展中的政府责任分析：以乌鲁木齐市为例[J].中国市场，2016(8):56-58.

[6]吴美珍.杭州民营养老机构发展现状及对策：基于行政规制的视角[J].经营管理者，2015(1)：173.

[7]张善斌.新加坡老人照料经验及启示[J]．中国民政，2006(12)：19-24．

(责任编校：杨丽英)

Research on Government Responsibilities in Constructing Private Pension Institutions ——A Case Study of Bengbu City

LIPeng-li,ZhANGGuo-dong，YUYi,SUDe-kun

(1Institute of Finance and Public Management of Anhui University of Finance & Economics, Bengbu 233000，Anhui；2 Bengbu Power Supply Company of State Grid Corporation of China, Bengbu 233000，Anhui;3 Bengbu Power Supply Company of State Grid Corporation of China, Bengbu 233000，Anhui;4 Institute of Finance and Public Management of Anhui University of Finance & Economics, Bengbu 233000，Anhui)

Along with the continuous growth of elderly population, the construction of private pension institutions is inevitable and it will gradually become very important. In our case study of Bengbu City we found that private pension institutions in China face a series of difficulties ，including contradiction between public welfare and profitability, low-quality service and facilities, imbalance between supply and demand and so on. The government should shoulder its responsibilities and perform its function to promote the healthy development of private pension institutions. Meanwhile, in order to solve the problems in constructing private pension institutions, some countermeasures should be taken, including promoting the combination of medical care and old-age care, cultivating non-government resources to participate in old-age care, etc.

private pension institutions；government responsibility；“combination of medical care and old-age care”； Bengbu City

2017-02-17.

安徽财经大学研究生科研创新基金项目“人口老龄化背景下的社会养老模式研究：以蚌埠市为例”(ACYC2016137)

李鹏莉(1992—)，女，安徽宿州人，安徽财经大学财政与公共管理学院在读硕士，研究方向：公共政策研究；张国栋(1988—)，男，黑龙江大庆人，国家电网蚌埠供电公司职员，硕士，研究方向：社会保障。

C913.6

A

1673-0712(2017)02-0075-04