生态补偿机制法制化研究——以京津冀为例

郑新建

(河北广播电视大学，河北 石家庄 050071)



生态补偿机制法制化研究
——以京津冀为例

郑新建

(河北广播电视大学，河北 石家庄 050071)

生态补偿机制法制化创新是生态文明建设的必然要求，意味着对现有管理机制和生态治理机制的矫正。目前生态补偿机制法制化进程中还存在一些困境和症结，有必要通过专项立法、协同立法等创新手段破解生态补偿机制失灵的难题，同时根据生态补偿法律需求和生态文明建设实际，修订有关法律法规、健全配套制度，以高质量的法律供给，为生态文明建设保驾护航。

生态补偿；法制化；机制创新；法律制度供给

一、生态补偿机制的实践探索与政策安排

我国生态补偿经历了试点先行、政策引导以及政府工作规划等过程，目前仍处在不断地探索与实践中。自20世纪90年代起，原国家环保总局先后在河北、辽宁等11个省(区)的685个县(单位)和24个国家级自然保护区征收生态环境补偿费。2007年制定了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，在自然保护区等重要领域开展补偿试点工作，探索多样化的生态补偿模式。

在京津冀地区，2005年北京开始对河北进行生态补偿，每年投入2 000万元专项资金，改善水源涵养地生态环境。2006年京冀签订了《关于加强经济与社会发展合作备忘录》，商定到2009年，北京市投入1亿元水资源环境治理合作资金，用于官厅、密云水库水污染治理和节水产业建设；2008年又签署《关于进一步深化经济社会发展合作的会谈纪要》，商定到2011年，北京市投入1亿元资金，用于怀来、赤城、滦平、丰宁四县的水源保护林建设。天津市每年向河北投入3 000万元资金，用于改善滦河水源水质。2015年，北京市与承德市启动跨区域碳排放交易试点工作，探索市场化手段生态补偿。围绕水源涵养、流域保护、防护林建设等方面，京津冀三地积极磋商协调，开展相关调研，按照“谁受益、谁补偿”的原则，积极落实对张家口、承德两市的生态补偿。2015年12月，《京津冀协同发展生态环境保护规划》提出加快拓展生态空间、强化污染治理和将京津冀区域打造成为生态修复、环境改善示范区的目标。

从全国范围看，各地纷纷出台生态补偿的政策性文件。如浙江、广东、江苏苏州等省、市结合本地生态补偿实践制定了本行政区域施行的生态补偿条例。同时，在国家支持下，跨省、跨流域性水生态补偿工作有了较大突破。如安徽、浙江两省在新安江流域开展的水环境横向补偿试点，流域水环境质量稳中趋好。

2016年3月中央全面深化改革领导小组第22次会议审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，国务院随后出台《关于健全生态保护补偿机制的意见》，生态补偿机制建设工作驶入快车道。

二、生态补偿机制法制化进程中的困境

1.我国生态补偿制度的立法梳理

我国生态补偿制度自20世纪90年代末开始在多部法律法规中得以确认。如《森林法》规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”《水污染防治法》规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”此外，《水土保持法》《矿产资源法》《草原法》等也对相关补偿问题作出了规定。

2016年修订后的《环境保护法》第31条明确国家建立、健全生态保护补偿制度，提出：“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”至此，生态保护补偿制度实现了从单行法到环保基本法律的全面确立，真正成为生态文明建设的一项基本保障制度。

2.生态补偿机制法制化进程中的困境及症结

生态补偿制度尽管在环保基本法律和诸多单行法中得以确立，但不容乐观的生态现实表明，生态补偿机制在法制化进程中仍面临困境。

(1)生态补偿机制在一定程度上出现失灵。生态的系统性、整体性、关联性要求生态保护与治理(包括补偿)应该是综合性、一体化的。典型表现在流域性、跨行政区域的生态环境治理，因地域性、块状化的不同行政区域分布，导致生态补偿机制一定程度上出现失灵，难以适应全域性、整体化生态保护与治理(包括补偿)要求。实现生态治理和补偿，不单单是一个行政区(省)域、一个部门能够解决的，而是需要打破行政、立法壁垒，进行周密的法制设计和安排。否则，生态环境保护与治理(包括补偿)必然陷入不同区域间相互博弈、难以协调的困境。

(2)生态补偿制度条款碎片化，生态治理(包括补偿)相关方权利义务不对等问题突出。生态补偿的条款零星地散布在不同的法律、政策文件中，其对生态关系各利益相关者的权利、义务、责任界定不明确，甚至缺乏可操作性的具体规定，造成实际执行中无章可依。2013年《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》认为，目前我国生态补偿存在保护者和受益者的权责落实不到位的现象。开发者生态保护义务履行不到位，生态保护者的责任不到位。[1]

(3)生态补偿法律制度供给缺乏。尽管《环境保护法》《森林法》《草原法》《自然保护区条例》等法律中均有生态补偿的内容，但主要是原则性、鼓励性规范，而无具体的制度安排条款。“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则缺乏制度化支撑，补偿制度没有细化、难以落实，甚至根本谈不上谁受益谁补偿。

三、生态文明建设环境下生态补偿机制的法制化创新

生态文明建设环境下生态补偿机制的建立和完善在于法制化创新，它意味着对现有管理机制和生态治理机制的矫正。针对生态补偿机制法制化进程中的困境及症结，应从以下方面作出调整和安排。

1.通过创新立法破解生态补偿机制失灵的难题

(1)国家层面跨区域专项立法。对具有流动性、跨区域、涉及国计民生的重大事项，地方难以管理或分别管理会限制其功效的行业与事业，中央享有专有立法权。全国人大及其常委会、国务院作为有权立法机关，可以针对跨行政区域有关生态环保等重大事项进行专项立法，破除立法和行政壁垒。通过立法加强流域管理，国内外都有成例可供借鉴。英国有《泰晤士河保护法》，美国有《田纳西流域管理局法》，国内则有《淮河流域水污染防治暂行条例》。[2]《淮河流域水污染防治暂行条例》是我国第一部比较完整、具有一定操作性的流域生态治理行政法规。京津冀海河流域生态补偿问题完全可以在此模式基础上通过国家层面跨区域专项立法加以创新解决。

(2)区域协同立法。区域协同立法着眼于从法律制度层面进行协调安排，有利于打破行政壁垒。京津冀山水相连，生态环境保护与治理(包括补偿)是协同立法的优先选项。2015年3月，京津冀三地立法机关推出《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，在区域协同立法方面迈出重要步伐。三地可以根据京津冀生态保护与治理(包括补偿)的实践加强重大立法项目联合攻关，统一立法目标，协调法律调控手段，实现预期法律效果。

(3)适时启动生态法律一揽子修改。尽管我国环境保护法以及自然资源法律都有生态保护补偿的条款，但缺乏系统性、协调性，形不成应有的合力，因此，应该在适当时机总结生态保护与治理(包括补偿)实践经验基础上启动生态法律一揽子修改工作，为生态文明建设提供有力的法律保障。

2.通过生态补偿立法平衡生态相关方权利义务

2010年4月我国《生态补偿条例》起草工作启动，[3]但由于生态补偿机制的复杂性，条例至今未能出台。可喜的是，一些省、市地方政府纷纷出台本行政区域的生态补偿规章，推动了地方生态保护补偿工作开展。从实践看，由于生态相关方权利义务失衡，跨区域的流域生态补偿问题难以取得令人满意的效果。因此，权利义务配置已成为生态补偿法律机制运转的关键一环，直接关系到生态补偿制度能否得以有效实施。国家或区域生态补偿立法除了科学确定生态补偿的种类、范围和标准外，重点应放在确立和平衡生态相关方权利义务关系上，并将其作为生态保护补偿的基本原则。只有着重从权利与义务平衡的角度合理配置生态补偿相关方权利义务，才能平衡区域利益冲突，从根本上解决日益严重的生态问题。

3.完善生态补偿机制的具体制度

根据生态补偿法律需求和生态文明建设实际，应当创新法律供给，加快出台有关法律法规条款及配套制度，及时修改不符合发展需要的法律，以高质量的法律供给，为生态文明建设保驾护航。

(1)建立生态补偿的保辜制度。保辜制度是中国古代法律中保护受害人的一种制度。生态补偿的保辜制度要求生态环境加害行为人，在法定的期限内积极进行生态重建、生态改良，在保证生态恢复以及不出现更为严重的社会后果的同时，加害行为人可以承担比较轻的法律责任。

(2)制定生态补偿法律技术规范标准。除了已批准发布的《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范(试行)》《矿山生态环境保护与恢复治理方案(规划)编制规范(试行)》两项国家环境保护标准外，急需将与生态补偿相关的专门技术规范标准上升为国家环境保护标准。可以在全国范围内组建草原、土壤、森林等生态修复标准化技术委员会，汇集产、学、研各方力量，研究和制定对不同区域草原、土壤退化、沙化、盐渍化等生态修复的技术规范，使其上升为法律技术规范标准，加快构筑生态屏障，维护国家生态安全。

(3)探索建立生态补偿保险制度。目前我国生态补偿主要以行政方式与政府补偿为主要手段。生态保险是生态补偿机制的重要手段，应通过大胆创新，引入和运用商业保险机制，推动由政府补偿向商业赔偿转变。同时，积极发展生态保险产品，推动创新生态保险产品实践活动，利用生态保险产品，强化生态相关方承担环境保护责任，更好地保障和服务生态文明建设。

(4)推动生态补偿合同(协议)制度。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》提出开展横向生态补偿试点工作，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的生态保护补偿机制。生态补偿合同(协议)制度是拓展横向生态保护补偿方式，建立保护者和受益者之间良性互动的约束机制。生态相关方可根据当地实际需求及操作成本等，协商选择相宜的补偿方式，实现成本共担、效益共享、合作共治。

[1]国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告[EB/OL].中国人大网, http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm.2017-02-27.

[2]何辉利.京津冀协同发展中流域生态补偿的法律制度供给[J].河北联合大学学报(社会科学版),2015(3)：15-17.

[3]汪劲.论生态补偿的概念——以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景[J].中国地质大学学报(社会科学版),2014(1)：1-8.

Research on Legalization of Ecological Compensation Mechanism——A Case Study of Beijing,Tianjin and Hebei

ZHENG Xin-jian

(Hebei Radio & TV University, Shijiazhuang ,Hebei 050071, China)

Legal innovation of ecological compensation mechanism is the inevitable requirement of the construction of ecological civilization. It means to correct the existing management mechanism and ecological governance mechanism. At present, there are still some difficulties and problems in the legal system of ecological compensation mechanism. It is necessary to solve the problem of the failure in ecological compensation mechanism through special legislation, collaborative legislation and other innovations. At the same time, according to the legal requirements of ecological compensation mechanism and ecological civilization construction, the relevant laws and regulations should be amended and the supporting system should be improved in order to provide a high quality of law and protect the construction of ecological civilization.

ecological compensation； legalization； mechanism innovation; supply of legal system

2017-04-01

2016年度河北省社会科学基金项目《可持续发展视阈下的京津冀生态补偿法制保障研究》(HB16FX010)

郑新建(1966-)，男，河北武邑人，教授，主要从事法学研究。

D922.6

A

1008-469X(2017)03-0049-03