基于供给侧结构性改革的税收政策取向研究

杜 莹，吴忠英，杨 梦

(河北经贸大学，河北 石家庄 050061)



【经济·法律研究】

基于供给侧结构性改革的税收政策取向研究

杜 莹，吴忠英，杨 梦

(河北经贸大学，河北 石家庄 050061)

供给侧改革是通过提升劳动效率水平，提高竞争力的一种从供给端和生产端发力的结构性改革。不同于需求侧的宏观调控政策，我国在供给侧结构性改革的指导下，着力于将各生产要素合理分配到各个领域，力求发挥生产要素的最大使用效率，真正做到从供给端调控经济结构。我国先前实施的需求侧管理以货币政策为主要的调控手段，和需求侧管理不同，供给侧结构性改革是以财政政策为主要的调控方法。税收政策作为财政政策的主要调控政策，无疑将成为供给侧结构性改革的有效调节手段。

供给侧结构性改革；税收政策；结构性减税；供需矛盾

一、文献梳理

面对当前经济下行的压力，国家提出了供给侧结构性改革的基本思路，从供给角度调整经济结构，以期解决工业产能过剩、房地产库存过多以及企业债务过高的问题。针对这些问题，供给侧改革的具体措施为“三去一降一补”的政策，“三去”即去产能、去库存、去杠杆；一降即降成本；一补即补短板。因此，对现行供给侧改革的税收政策的梳理，我们从以上三方面进行分类。

1.支持“三去”的税收政策

(1)支持去产能的税收政策。在降低产能过剩行业的生产成本方面，改变资源税的计征模式，由以前的从量计征改为从价计征，解决产能过剩行业成本过高的问题，降低其生产成本；同时，对高耗能和高污染行业征收消费税，降低产能过剩行业的出口退税率，为去产能提供税收政策支持。

(2)支持去库存的税收政策。为抑制房价上涨过快，近年来国家陆续出台了多项政策，但由于二、三线城市房地产库存的持续增加，从全国范围来看房地产库存过多问题仍旧突出。为解决此问题，促进市场消化过高的房地产库存，提高二手房市场的活跃程度，国家出台政策将二手房营业税的免征年限由之前的五年降至两年；同时，通过营改增降低房地产企业成本，以期降低新房的市场价；此外，对符合条件的公租房、廉租房，在城镇土地使用税、房产税、印花税等方面给予一定程度的税收减免和税收优惠，促进房屋租赁市场的繁荣。

(3)支持去杠杆的税收政策。阻碍实体经济发展的另一重要原因是企业的融资成本过高，同时这也是诱发企业债务风险的重要因素。因此，降低实体企业的金融杠杆、降低其融资成本，成为国家经济发展面对的又一关键任务。[1]为降低实体企业金融杠杆和融资成本，国家主要通过鼓励企业进行债转股和股权融资来降低企业的债务融资杠杆，满足其经营过程中的融资需求。

2.支持“一降”的税收政策

企业的经营成本主要来自两个方面：一方面是生产经营成本，这其中包括税收成本；另一方面是制度性交易成本，这其中包括各项行政收费。在促进降低企业生产经营成本方面，措施主要有：全面实施营改增，通过对小微企业进行税收优惠和税收减免，来降低其税负；通过对城镇土地使用税和房产税的减免政策，降低农业生产资料领域和物流的成本。在促进降低企业制度性交易成本方面，措施主要有：简化企业纳税申报流程，取消不必要的税收行政审批，规范税收执法，取缔各种不合规收费，简化企业申请营业执照的审批流程和登记手续，完善相关制度设计，减少执法过程中的随意性和不合理性，增强法律刚性，以实现税收征管工作的合理有序进行。

3.支持“一补”的税收政策

补齐经济发展短板是当前我国经济发展所面临的又一项紧迫任务，短板的存在严重制约了我国经济发展进程和经济运行效率。补短板需主要从以下三方面入手：第一，加强公共基础设施建设和提高公共服务水平；第二，提高科技创新能力；第三，完善环境治理和保护机制。

二、减税是供给侧结构性改革的有效手段

增税和减税是供给侧结构性改革的税收政策的两个方面。增税主要针对于高污染的行业，迫使其退出市场。减税主要针对于国家鼓励支持的行业，降低成本，为企业减负。增税和减税的最终目的都是推进供给侧结构性改革的完成。

1.减税有效调节供需矛盾

国外的结构性税收政策主要是减税，其目的是应对经济下行的内需不足问题。例如，发达国家在20世纪70年代和80年代普遍采取了结构性的税收政策，其目的是解决经济停滞、通货膨胀的滞涨问题。“萨伊定律”和“拉弗曲线”同样主张利用减税来调节经济结构，促进经济增长。经济衰退时，各国普遍利用减税来刺激经济增长。美国自20世纪80年代以来主要实行减税为主的税收政策。减税幅度最大的当属里根政府。1986年颁布的《税制改革法案》，公平、简化、增长成为其制定税收政策的目标。减税、税收优惠、合并税基、简化税收征管率等应运而生。特朗普上任后，宣布其经济政策的核心也同样为结构性减税。

当前我国提出供给侧结构性改革的背景，同样是经济下行，供需结构矛盾凸显。产品结构失衡和市场结构失衡是当前市场存在的最显著的矛盾。高端产品供给不足，中端和低端的产品滞销是目前产品市场不可忽视的问题。从产业结构角度来看，传统产业供给过多，而新兴的产业不能满足人们的消费需求。市场结构失衡是指相对过剩的国内产能与国际市场的需求无法有效对接，同时相对落后的产品不能满足我国居民对消费品质不断上升的要求，供需结构失衡问题严重。这里需要强调的是，我国的供给侧结构性改革不同于西方供给学派，我国以改革为手段达到结构调整的目的，迫使企业调整生产，去除多余产品，鼓励新兴产业发展，及时调整产品类型和结构以适应市场需求，提高供给端对市场需求变化的灵活适应程度，发展集约型、高效型经济。因此这不仅仅是税收的问题，而是需要国家通过鼓励科技创新、促进产业升级等一系列政策，来转变经济发展方式，提高经济发展质量，从根本上解决制约我国经济发展的各项问题。[2]过去我国经济的发展强调量的变化，供给侧结构性改革要求由总量调节转到调结构。

2.减税有效拉动需求

我国经济自2012年起结束了两位数的高速增长，经济增速趋于平缓，其原因有三：一是在发达经济体和发展中国家的制造业重新发展和崛起的压力下对我国的制造业提出新的挑战，使得经济高速发展难以继续维持。二是投资增长的动力不足。无论是私人投资还是公共建设投资，扩张性投资的边际收益率都呈现出了下降的趋势。尽管近几年央行多次降准降息，基础设施建设、交通建设项目的审批规模超过万亿元，但受到企业融资成本高、工业企业产能过剩等因素的影响，投资仍然不尽如人意。三是消费增速放缓。受到经济下行和物价水平的影响，居民实际购买力减弱，进而阻碍了购买力的增长。汽车、大型家电等传统的热点消费品也进入了相对稳定期，对消费的拉动作用减弱。

在党中央和国务院的正确领导下，我国经济自2016年以来平稳健康发展，取得了“十三五”的良好开局，经济形势转好，平稳发展，发展趋势渐缓，经济发展在合理的区间运行。但是，我们必须看到，我国经济发展仍然存在严重的结构问题，而这些结构性的难题靠常规的周期性和宏观性的政策不能有效化解，必须依赖供给侧发力的结构性改革。这些结构性矛盾在经济下行的背景下更为突出，减税政策作为供给侧结构性改革的有效手段，理应得到更充分的利用，在结构性减税推进的过程中，注意确保经济平稳发展，供给侧结构性改革实施过程中也不能忽略经济的健康发展。2017年，中央提出实施积极的财政政策，要不遗余力地推进供给侧结构性改革，也要实施合理的减税措施，确保企业税负有减无增，同时也要关注民生需要。[3]

3.减税有效提升供给动力

在供给侧结构性改革的过程中，以工业作为其改革的作用主体。所以税收政策也要着力为企业发展营造一个公平的竞争环境。在公平竞争中激发企业投资、劳动、创新的动力，并且税收政策的制定也要尽力激发企业家去参与竞争，开拓创新的激情。新的一年，在深化改革的进程中，我国积极制定以减税为基础的税收政策，是出于对包括企业税负能力在内许多综合因素的考虑。

首先，税收作为一种强制措施，是企业不得不履行的义务。减税对企业来说其负担的降低，也是成本的减少，减税在一定程度上增加了企业家从事生产经营的信心，同时由于税收优惠政策作用的领域，也会刺激企业家积极研究开发创新项目。其次，与国际上其他国家比较，中国税负并不能算高，在我国，企业作为税收的负担者，特别是其中的制造业承担了较重的税负。而中国的家庭和个人的税负相对而言是比较轻的。目前，我国正处于经济下行时期，经济增长缓慢，产能过剩成为企业不得不面临的难题，企业能够承担的税收负担也在相应的下降。这个背景下的减税政策，无疑会为企业的发展减轻负担，企业发展，经济才能更好地进步。

从供给角度来看，资金的投入、劳动的投入和效率三个因素共同促进了经济的增长。经济要发展就要依靠这三个因素，而提升这三个因素就要依靠效率提升和结构的优化。一是钢铁、煤炭等行业存在产能过剩和产业结构落后等问题。二是由于新技术门槛高、新行业投资风险大，民间投资乏力。三是劳动力问题，无论是数量还是质量都出现供给不足的现象，并且伴随着劳动力成本的大幅度上升。同时劳动力特别是高级技术工人紧俏，高素质劳动力供给紧张。四是企业的研发能力不足，核心技术和设备很多仍要依赖进口，大部分企业仍停留在利润率较低的低端产业链上。企业的管理模式创新、技术能力创新都亟待提高。

三、供给侧结构性改革中结构性减税的政策建议

1.确保营改增平稳落实

2016年5月1日开始，增值税取代营业税在全国范围内推开。减税政策也相应在生活服务业、房地产业、建筑业和金融业推开。政府以“确保试点行业税负只增不减”原则出台了一系列过渡政策。这一改革措施对于税制的完善起到了积极的作用，同时也在一定程度上减轻了企业的税收负担。政府应该关注营业税全面改增值税后的政策实施效果，制定一套合理的方法测算企业税负变化，确保经济下行压力下企业税负下降。在增值税全面征收工作中，确保增值税抵扣环节的畅通，保证税收收入，也注重企业负担，避免出现税负转嫁到实体经济的问题。[4]

2.推进个人所得税和资源税改革

首先，要推动综合与分类相结合的个人所得税改革步伐。个人劳动生产率的提高是供给侧结构性改革的重要保障。对于工薪阶层，要考虑适当降低其税收负担，可以考虑从教育支出、房贷利息支出以及赡养老人支出入手，适当扩大这些支出在税前扣除的范围。对于财产性收入，可以考虑在一定程度上增加税率，个人所得税的分配效应应该得到充分的发挥。2016年7月1日起，我国对一些资源，诸如稀土、天然气、石油、煤炭、钨、钼等全面清理不合理的收费，改革税收制度，以价格为基础征税，此次全面的改革是在先前从价计征的基础上的强化实施。改革使得资源税费关系更加明确清晰，企业的资源税负在此次改革中也得以确立，资源行业整体的竞争能力也在此次改革中得到了很大的提升。从价定率的计征方式提高了资源税的正向调节作用，使得资源供给更加有效率。下一步，可以考虑加大资源税的征税范围，研究合理税率。

3.研究促进产业升级和资源整合的税收政策

国家可以通过税收调节市场发展。高税率抑制企业发展，低税率促进企业发展。在国家支持的项目上给予一定的税收优惠政策，高污染高能耗产业采取高税率迫使其退出市场。近年来，国家为了促进企业间的重组，在契税等税收方面给予一定的税收优惠政策，以此手段促进结构改革。为了促进企业出国发展，研究对于企业在境外取得收入的征税政策，避免出现不顾地域国家变化而税收一视同仁现象，鼓励企业资金投资于国外，鼓励国内过剩产能的有效转移。[5]涉税事项的确定性应该为纳税人熟知，为了使广大的纳税人更加了解涉税事项，考虑在“一带一路”的发展战略下，研究预约裁定机制，使其在我国的税收体系中的法律地位得以确立，并且要积极研究具体的可实施的方法。

4.积极推动创新发展

创新能力是经济发展最为重要的推动力量，为促进科技创新，国家应从不同层面给予税收优惠。税收优惠政策覆盖面广、优惠力度大，既要包括对高新技术企业和从业人员的所得税减免，又要包括对智能制造行业和外包型服务行业等的增值税减免，无论从征税对象还是税目种类看，都应做到全覆盖。

5.注重生态环境建设的税收优惠政策

生态环境是经济发展的基础和前提，为加强环境治理和完善环境保护机制，国家应继续对清洁环保能源给予税收优惠政策，例如对风力发电、水力发电、太阳能发电等项目，在增值税方面给予一定比例的即征即退税收优惠额度。国家应该研究设立相关的税收优惠政策支持清洁能源的生产，同时对于高污染、高能耗的行业可以考虑采取适当高额税率迫使其退出生产领域。

[1]贾康,苏京春.论供给侧改革[J].管理世界,2016(3):1-24.

[2]贾康,苏京春.“供给侧”学派溯源与规律初识[J].全球化,2016(2):30-54.

[3]冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径[J].经济问题,2016(2):12-17.

[4]邓磊,杜爽.我国供给侧结构性改革:新动力与新挑战[J].价格理论与实践,2015(12):18-20.

[5]张佩峰,李宁.税收推动供给侧结构性改革的思考[J].税务研究,2016(5):94-97.

Research on Tax Policy Orientation Based on Structural Reform of Supply Side

DU Ying, WU Zhong-ying, YANG Meng

(Hebei Economics and Trade University, Shijiazhuang, Hebei 050061, China)

Supply side reform，through enhancing labor efficiency and competitiveness，is a structural reform from the supply side and the production side. Different from the macro-control policy of the demand side, under the guidance of structural reform in supply side, our country focus on the rational allocation of production factors to various fields in order to give full play to the maximum efficiency of production factors, and really control the economic structure from the supply side. China’s previous implementation of the demand side management used monetary policy as the main means of regulation and control. The supply side structural reform is based on fiscal policy as the main method of regulation and control. As the main regulation means of fiscal policy, tax policy will undoubtedly become an effective adjustment means of supply side structural reform.

supply side structural reform; tax policy; structural tax cuts; contradiction between supply and demand

2017-04-22

杜莹(1958-)，女，河北深泽人，教授，硕士生导师，主要从事经济伦理学研究。

F812.42

A

1008-469X(2017)03-0045-04