农村突发事件整体性治理创新之思考

刘建平

(中共安乡县委党校，湖南安乡 415600)

农村突发事件整体性治理创新之思考

刘建平

(中共安乡县委党校，湖南安乡 415600)

本文将整体性治理理论引入农村突发事件治理领域，以期构建本土化的农村突发事件整体性治理框架。提出在价值层面应牢固树立以人为本、执政为民的行政理念，在技术层面应以技术手段的进步倒逼治理方式的革新，在制度层面应建立纵向到底、横向到边、协调互动的制度平台。

农村突发事件；整体性治理；框架

一、引言

党的十八届三中全会提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。同时，把乡村危机治理与加快城乡一体化进程上升到顶层设计的高度。在此政策条件下，如何变革并完善乡村治理体系，使其适应乡村社会转型风险治理的现实需要，进而融入国家治理体系和治理能力现代化的总体框架已被提上议事日程[1]。

作为中央政策执行终端的基层政府，同时也位于压力性行政体制的最底层，其在突发事件治理这一复杂的动态系统中面临的障碍以及改革的阻力更大。随着改革开放的日益深入和经济社会转型的稳步推进，农村固有的社会秩序被打破。在当前破而未立的岔路口，农村社会转型过程中出现各种社会风险甚至公共危机实难避免,譬如干群矛盾、群体性事件、权力寻租等。在一定程度上，这是传统农村向现代化乡村转型进程中无法避免的阵痛和代价，无疑加大了乡村治理的难度。基于此，本文拟将整体性治理理论引入农村突发事件治理领域，以期构建本土化的农村突发事件整体性治理框架。

二、文献回顾

国外对于整体性治理的解释框架的界定是在政府改革的实践中逐步完善的。Tom Christensen(2001)等从结构、文化和迷思三个角度对整体政府进行阐释[2]；Tom Ling(2002)将整体性治理的实践概括为内(组织内部的合作)、外(跨组织部门的新工作方式)、上(对上承担责任)、下(新的服务供给流程)四大类型[3]；Pollit(2003)认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，具体包括提高政策执行效力，优化资源配置效率，加强不同利益主体的协商与合作，为公众提供更多的无缝隙服务四个方面[4]；国外整体性治理理论的实际运用主要表现为对非结构化社会问题的分析，由此产生了大量案例研究、访谈等相关文献。Lisa Paul考察了巴厘岛爆炸事件中协同型政府的表现，强调政府回应危机和空难时协同治理的作用[5]。

国内学者对整体性治理理论的实践研究主要体现在以下几个方面：首先，在行政管理体制改革方面。虽然整体性治理理论的诞生背景与我国行政制度的改革路径大相径庭，但摒弃政治体制和意识形态的差异后，必须承认兼收并蓄地对各种治理逻辑进行整合的整体性治理理论，对于身处学习和超越“官僚制体制”定位的中国而言，恰如一场及时雨[6]。其次，在公共危机治理方面。我国学者对整体性治理理论的研究多源于对危机治理碎片化问题的化解[7]。张成福(2003)率先提出构建全面整合的公共危机管理模式之构想；刘超(2009)主张基于整体性治理理论建立整体性公共危机治理体系，从而解决我国公共危机治理的碎片化症结；杨龙(2011)倡导强化区域性公共危机的地方合作机制，以突破当前区域性公共危机治理碎片化的瓶颈；鲍芳修(2012)论证了强调整合、协作和整体运作的整体性治理理论之于当前城市政府危机治理的适用性。再次，在养老保养制度、政府的预算治理等其他领域，也活跃着整体性治理理论的身影。

具体到农村社会治理领域，现有的研究成果主要是将整体性治理理论引入农村公共服务、农村社会管理、村庄治理等领域，构建相应的整体性治理框架。而将整体性危机治理运用到农村突发事件治理的尝试少有人为，本文在综合已有研究的基础上，试图提出一套符合我国实际的整体性危机治理框架。

三、传统公共危机应急管理体制失灵呼吁危机整体性治理

“碎片化”是社会转型与过渡的必然产物。在政府治理领域，由社会观念、社会关系和市场结构裂变所衍生的职责交叉、部门主义、各自为政、效能低下等问题成为困扰我国政府治理的重大难题，置于政府公共危机治理子领域，形势也不容乐观。当前我国公共危机治理的碎片化主要表现为：第一，在公共危机的治理理念上，奉行“管理驱动”逻辑。在“维稳压倒一切”特殊国情的引领下，政府职能部门深陷管理主义功利取向的价值泥沼，奉行僵化、静态的维稳观，追求对社会的绝对控制，政府职能严重偏离了公共性的轨道。第二，在公共危机的治理主体上，政府对公共危机实行一元管控。强势的科层制管理、部门利益的异化追求和自我主义的膨化，使得危机治理中各级政府限制公众利益表达，排斥社会力量发育。由此引发了治理主体参与公共危机治理的先天不足、意识薄弱、能力匮乏等连锁反应。第三，在公共危机的治理机制上，传统的强调“条块结合、分级管理、属地管理”原则的部门分割型管理模式在应对日益频发的跨界性危机事件时明显难以为继。上述基于宏观层面提炼的我国公共危机治理碎片化现状，在一定程度上为我们归纳、置换出微观层面我国农村突发事件治理碎片化的主要表现提供了可资借鉴的路径和总体脉络。

当前我国农村社会治理的实际情况是，由于部门林立、职能交叉重合、部门之间协作不畅，农村突发事件治理体系在多层级、多类别、多部门交叉管理的行政体制中被条块分割。不同学者基于不同的归纳分析视角，提法各异，主要围绕价值碎片化、体制碎片化、权威碎片化、政府职能碎片化、公共政策的碎片化、治理资源和治理责任的碎片化等方面展开。

第一，权力与责任的碎片化。严密僵化与条块分割的科层体制和根深蒂固的官僚主义文化的双重影响，使基层政府公共事务治理技能的施展领域与效力范围囿于硬性规则的限制性约束[8]。乡镇政府囿于自身政治资源与经济资源的有限性，在财权和事权极为有限的情况下，可供支配和运用的人事、财政手段较为匮乏，而乡镇政府责任却越来越大，从而导致低层级政府组织的权力与责任严重不对等[9]。

第二，政策与法律的碎片化。农村处于各类自然灾害、卫生事件频发的前沿地带，但囿于物质基础、人力资源、技术水平等方面的限制，在复杂的公共事务治理过程中很难对出现的各类新问题、新现象作出迅速、有效的反应，制度的缺位、法律的空白、政策的偏差在所难免。退一步来讲，即使制定了相应的制度、法律和政策，在落实过程中依次经历了省、市、县、乡、村等众多治理场域，在这个冗长的政策执行链条中，政策失真的概率极高，极易导致碎片化现象。

要想收拾上述碎片化残局，克服既有危机管理的体制性障碍，实现危机事件的“善治”势在必行。整体性治理理论作为当代政府管理新理念和探究政府改革的前沿理论，对于农村危机治理具有借鉴意义。首先，整体性治理理论提出了解决公共危机治理碎片化的基本路径，理论构想能为公共危机治理提供指引。整体性治理强调官僚制仍然是整体性治理的基础，这一点应当贯穿于整体性危机治理的始终。其次，整体性治理理论的基本框架为公共危机整体性治理提供了重要指导。希克斯建构的基于目的和手段视角的“三层级(不同层级或同一层级内部，不同职能部门间，政府、私人部门与非政府间)、四环节(政策、规则、服务供给、监控)”的整体性治理理论的框架和目标体系能为我们进行危机事件整体性治理提供重要指导。

四、基于整体性治理的农村危机事件治理框架构建

整体性危机治理的实现是一项涉及行政理念革新、机构职能重组、多方利益博弈、公众舆情参与以及科技支撑等多重内涵的复杂系统工程，是政府再造过程的系统体现,包括以危机治理理念为代表的价值层，以信息技术革新为代表的技术层，以政府危机应对组织结构、协同机制为代表的制度层。

(一)价值层面：牢固树立以人为本、执政为民的行政理念

在农村突发事件治理中，整体性治理理论要推动公共治理目标的实现，在价值维度要强化公共利益意识，坚持民生优先。长久以来，在GDP增长主义和压力型行政体制的双重桎梏下，基层政府的治理理念和价值导向发生了畸变和扭曲，进而削弱了其社会治理和公共服务的职能。而诞生于政府改革领域的整体性治理不仅彰显了工具意义上的治理模式的变迁，更蕴含着价值、理念的转轨。主要表现为其修正了管理主义的功利取向而让政府职能回归公共性，即以解决公众切身需求为导向，使用协调、整合等工具手段为公众提供优质、全面的公共服务，切实落实对公平、责任等民主价值的追求。树立以公共利益为导向的民生型危机治理理念，是我国各级政府开展危机整体性治理的逻辑起点和基本价值取向。在农村危机事件治理中，对以人为本的民生关怀的呼吁尤为强烈。一方面，以人为本是危机应对的首要原则，要求各部门在应对危机时，要摒弃部门利益和以自我为中心的价值导向，整合资源，协同行动，最大限度地保护公众的生命、财产安全；另一方面，在乡镇级政府内，依托村两委、村自组织等机构，将维护公共利益、保障民生的危机治理思想糅合于基层行政人员的思想政治教育和日常工作中，使之内化为内心信念。需要大力提高乡镇干部的文化素质和领导能力，强化基层政风建设，培育勤政、廉政氛围，培养基层干部的服务意识、公仆意识，切实解决其在应对域内突发事件、化解官民矛盾中“为什么”和“为了谁”的价值指向问题[10],从根本上实现“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的善治格局。

(二)技术层面：以技术手段的进步倒逼治理方式的革新

整体性治理作为一种适应信息时代变革的政府治理模式，其理论内涵高度依托于对信息技术的推崇和运用。换言之，以计算机技术和网络信息技术为代表的科学技术的发展是整体性治理得以实施的技术保障[11]。公共危机整体性治理的实现同样要依赖信息技术的发展和推广应用。如何实现多元主体间、不同治理流程中信息互通和资源共享是其中的重要一环。国外在此领域的研究相对较为成熟和完备，但国内公共危机治理中对信息技术的利用率较低，信息共享程度较弱，在农村危机治理中这一问题更为严重。日常管理中，基层部门与村民的信息沟通存在手段单一(主要包括人际传播、发放宣传单、张贴公示、上门问讯等方式)、实效性不强等问题。在突发事件应对过程中，科学有效的信息沟通途径更是捉襟见肘。

在农村突发事件应急管理中，相对于辖区内政治依附心理严重、政治参与意识薄弱、话语权几近缺失的普通村民而言，乡镇政府具有绝对的强势地位。同时由于“山高皇帝远”，具有规避上级特别是中央政府监管的可趁之机。这就为一些思想异化的官员封锁信息、谎报数据、隐瞒真相等投机行为大开方便之门，从而严重制约了基层政府应急机构的交流和沟通，甚至导致政府错失危机治理的最佳时机。应对之道在于借鉴农村公共服务等领域已有的成功经验，重点聚焦于农村突发事件中村民对危机信息、应急物资、技术人员等方面的需求，建立农村应急管理数据中心，依托便捷高效的技术手段打造一站式服务平台。突破传统科层制结构中对上级权威和信息垂直传递的惯性依赖，改变突发事件中信息流动自上而下层层传达和自下而上逐级报批的传统刻板路径，经由信息技术的运用实现信息传播由“点到点”向“点到面”的裂变以及不同层级政府间信息传播的实时共享[12]。对上，实现危机状态下组织高层与基层政权的直接对话和沟通，降低应急信息层层传播所带来的滞后性以及失真风险，为各级政府的应急管理机构对于突发事件的预测预警、联动应急等工作的开展提供充足的信息资源保障；对下，准确、及时地发布应急管理相关信息，切实维护社会大众的知情权，帮助其知悉真相破除疑虑，构建文明和谐、良性互动的非常规时期的乡村干群关系，维护农村政治信任和政局稳定[13]。

(三)制度层面：建立纵向到底、横向到边，协调互动的制度平台

基于我国国情，农村突发事件整体性治理的制度建设是一个量变引起质变的过程。制度体系的建设应当按部就班地有序推进，切忌急功近利，罔顾实际[14]。

1.纵向到底。农村突发事件治理模式的主干部分不仅涉及农村全部区域，而且应自上而下囊括各级政府的相关职能部门。在较大规模的城乡“共染”型突发事件的应急处置中，市级应急管理中心主要负责城乡的统筹协调，并提供相应的技术、物资、人员支持以及信息渠道；县级农村应急管理中心立足整合县域范围内农村危机应对职能，具体指导乡镇应急管理中心的基础设施、核心技术；乡镇农村应急管理中心是直接面向个体农民的基层农村危机治理平台，主要负责搜集与反馈农村突发性、重大事务治理中农民的主要需求信息。同时，注意实现纵向的各级政府之间应急管理服务平台的衔接，对各级应急管理服务平台的组织化水平、专业化程度、驾驭信息的能力等方面严格把关[15]。

2.横向到边。农村突发事件治理模式变革趋势是形成以农民利益为价值导向，基层政府为主要推动力量，市场运作为“孵化器”，多中心治理主体(政府、企业、中介组织、农民自治组织等)互动合作的协同治理格局。在内容上，全面提供涵盖农村公共医疗卫生、社会保障、灾害防治以及公共安全等领域的服务项目；在主体上，建立包括农村教师、农技推广员、乡村医生和乡村基层干部等在内的各职业类型并存的服务人员互动交流机制，形成以跨界合作为主题的整合型组织文化。

[1]廖业扬，李丽萍.整体性治理视域下的乡村治理变革[J]．吉首大学学报(社会科学版)，2015，(1)：27-31.

[2]Tom Christensen.后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J]．中国行政管理，2006，(9)：83-87.

[3]TOM LING.Delivering Joined-up Government in the UK: Dimensions, Issues and Problems[M].Public Administration. 2002：625 -626.

[4]Christopher Pollitt. Joined-Up Government: a Survey[J]．Political Studies Review,2003，(1)：76-83.

[5]Lisa Paul.New Levels of Responsiveness-Joined-up Government in Response to the Bali Bombings[J]．Austrian Journal of Public Administration. 2005，(2):31-34.

[6]张立荣，刘毅.整体性治理视角下县级政府社会管理创新研究[J]．管理世界，2014，(11):92-96．

[7]韩兆柱，杨洋.整体性治理理论研究及应用[J]．教学与研究，2013，(6):46-50．

[8]谭学良.政府协同三要素：问题与改革路径——基于整体性治理视角的分析[J]．国家行政学院学报，2013，(6):77-81．

[9]曾凡军．基于整体性治理的政府组织层级关系整合研究[J]．广西社会科学，2012，(11):61-63．

[10]彭辉安．整体性治理：我国公共危机治理的新走向[J]．福建行政学院学报，2013，(2):49-52．

[11]张玉磊.整体性治理：当前我国公共危机治理的模式选择[J]．中共浙江省委党校学报，2013，(5):51-55．

[12]蒋俊杰．我国城市跨界社会问题的整体性治理模式探析——以上海市长宁区社会管理联动中心为例[J]．中国行政管理，2015，(3):36-41．

[13]盛明科，郭群英．公共突发事件联动应急的部门利益梗阻及治理研究[J]．中国行政管理，2014，(3):62-67．

[14]范逢春．农村公共服务整体性治理框架研究[J]．求索，2014，(12):53-58．

[15]方堃，周锦雯．基于整体性治理的“智慧型”农村公共服务模式研究——以“权力线”与“协作链”交叠为取向[J]．南方农村，2012，(5):47-51．

ReflectionsontheGovernanceInnovationabouttheEmergenciesintheCountryside

LIU Jian-ping

This paper puts the integrate governance theory into the emergencies governance in the countryside, with a view to building a set of localized rural emergencies holistic governance framework. The main content covers: In the value level: firmly establish a people - oriented, governing for the people's administrative philosophy; At the technical level: the technological means of progress forcing innovation in the institutional level: At the institutional level: the establishment of vertical in the end, horizontal to the edge, coordination and interaction of the system platform.

emergencies in the countryside; holistic governance; framework

2017-04-17

刘建平(1978— )，男，湖南中共安乡县委党校讲师。

D630

：A

：1009-5152(2017)03-0068-04