我国成人高等教育的市场化改革

刘铁中

(湖南广播电视大学，湖南长沙 410004)

我国成人高等教育的市场化改革

刘铁中

(湖南广播电视大学，湖南长沙 410004)

我国成人高等教育市场化程度不高，影响了成人高等教育的发展。大力推动市场化提升成人高等教育质量，需要树立成人高等教育市场观，厘清政府与市场的边界；权力适度下放，坚持高校自主与推动地方自治；大力发展民办成人高等教育，积极开展国际交流与合作；以市场需求为本，提供差异化的教育服务。

成人高等教育；市场化；改革

一、引言

在构建终身教育体系、建设终身学习型社会的浪潮中，成人高等教育地位日益凸显，但也伴随着一些问题，其核心是质量问题。这既有教育需求侧的原因，也有教育供给侧的原因，相对而言，教育供给侧的原因更为突出。在成人高等教育实践中，由于历史与现实的多方面原因，高校的文凭颁发权与学习者的学费之间产生了某种程度的“权钱交易”，教学过程空心化现象严重，考风考纪问题突出。以降低教学质量为代价的教育“逆选择”一定程度存在，并直接催生了经济社会发展中的“劣币驱逐良币”。成人高等教育美誉度不高，但规模巨大，我们必须认真对待。

如何提升成人高等教育的质量，促进成人高等教育的健康发展？强化高等教育规范化管理，加强师资队伍建设，积极应用现代信息技术，完善选人用人机制，当然都是一些重要“抓手”。但“外源性”的改革常常“碰壁”，“内源性”的改革才能从根本上解决问题。市场经济的魅力在于，它植根于人的内心深处，因而能极大地激发人们的主动性与创造性。通过政府加强监管、学校自觉加强内涵建设一定程度上能够提升成人高等教育质量，但效果并不显著。加快成人高等教育的市场化改革，以市场机制为主导，增加有效供给，为人民群众提供多样化的选择，促进优胜劣汰，才是提高成人高等教育质量的有效途径。

二、我国成人高等教育领域市场化程度不高

1.市场化观念滞后

长期以来，我国的教育事业被视为单纯的公益事业，教育不得以营利为目的。1995年颁布实施的《教育法》规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”[1]但随着社会经济的发展日益显露出不合时宜。2015年修订的《教育法》规定“国家举办学校及其他教育机构，应当坚持勤俭节约的原则。以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。”[2]这就相当于从法律上打开了教育市场化的大门，说明非财政性经费、非捐赠资产举办或者参与举办的教育机构是可以营利的。从理论与实践中的争议到法律规定的出台，关于这一问题的探讨已经持续了相当长的时间。2002年出台的《中华人民共和国民办教育促进法》规定：“民办教育事业属于公益性事业”，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。[3]明确“公益性”又允许“获得合理回报”，不直接宣布“民办学校可以营利”，反映出我们的探索与纠结。这种谨慎的改革收到了较好的效果。自《民办教育促进法》颁布以来，我国民办教育事业快速发展，为满足人民群众多样化的教育需求作出了重要贡献。“2015年，全国有民办学校16.3万所，占全国总数的31.8%；在校学生数4570.4万人，占全国总数的17.6%。学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育的民办学校数分别占民办学校总数的90%、6.6%、3.0%、0.4%。”[4]一大批优质民办中小学的兴起，不仅证明民办教育大有可为，而且凸显出进一步深化改革的必要性。投资教育可以获得合理回报，投资教育也可以营利。我们不仅不应当限制民间资本进入教育领域，而且应当鼓励民间资本投资教育并允许营利。我国教育的市场化程度不是“过了”，而是不足。允许民间资本投资教育，不仅可以为人民群众提供多样化的选择，而且可以倒逼公立学校进行改革，形成一个充分竞争的教育市场，形成一个规模合理、质量有保证的终身教育体系。然而，受传统的“教育不得以营利为目的”观念影响，相当一部分人对民间资本进入成人高等教育领域存有戒心或心存偏见，不利于成人高等教育的发展。市场化不是目的，教育事业也不应为“营利”或“不营利”束缚，提供“人民满意的教育”才是我们的追求。

2.政府与市场边界不清

构建终身教育体系，建设学习型社会，需要厘清政府与市场的边界。改革开放以来，我国政府对教育一直是“强控制”的，这是我国教育的一个基本特征，也是我国成人高等教育的一个基本特征。但这种“强控制”在成人高等教育领域却没有收到理想的效果，成人高等教育领域变得非常复杂繁琐，乱象不少，质量问题一直困扰大家，这也是社会各界关注的焦点。希望通过进一步加强政府控制以大幅度提升成人高等教育质量显然是难以实现的，市场化才是解决问题的有效途径。政府管什么，不管什么；中央政府管什么，地方政府管什么，这些问题都需要作出恰切的回答。以现代远程教育试点为例，自1999年在高校开展试点工作以来，已经将近二十年，但目前还只有少数高校可以开展网络高等学历教育。为什么其它高等学校不行？在试点工作进行一段时间后，理应转入常态。教育行政部门不应“选拔”确定哪些高校可以开展网络高等学历教育，而应设置准入条件，符合条件的高校都可以开办，放开是大势所趋。通过高等学校之间的充分竞争，通过市场机制去“逼迫”远比教育行政部门去“控制”更能提升成人高等教育的质量。况且，政府对教育的管理，不应只是注重办学资质的管理，而应注重全过程管理。实践证明，只有全面夯实教育教学的各个环节，才能保证成人高等教育质量。办教育不能依赖于政府的控制，政府不是管得越多越好，也不是管得越严越好，规模比较容易管，控制招生数量及其比例即可；而要提升成人高等教育质量，单纯依赖政府控制是很难做到的，主要应由市场调节。

3.投资渠道狭窄，民办成人高等学校稀少

当前，成人高等教育投资渠道单一，一定程度上阻碍了成人高等教育的发展。根据2016年全国成人高等学校名单，全国共有成人高等学校284所，民办成人高等学校仅1所，即广东新华教育学院，没有一所是中外合作办学、内地与港澳台地区合作办学的。[5]民办成人高等学校的稀少，一定程度上说明了我国成人高等教育领域竞争的不充分，这是制约成人高等教育质量提升的重要原因。此外，社会资本以多种形式参与成人高等教育办学的情况一定程度上存在，但整体上看成人高等教育领域市场化程度不高。相对而言，普通高等教育领域市场化程度更高。2015年，全国共有各级各类民办学校16.27万所，比上年增加7435所；民办高校734所(含独立学院275所)，比上年增加6所。[6]而2015年民办成人高等学校仅1所，即广东新华教育学院。[7]相对于义务教育、普通高等教育等领域而言，成人高等教育是一个更为开放的领域，市场化程度按常理应该更高。但事实上，成人高等教育却坐在了教育市场化的后排。我国的政策法规是鼓励发展民办成人高等教育的，《中华人民共和国民办教育促进法》《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域 促进民办教育健康发展的实施意见》中有明确的规定。社会资本可以光明正大地参与成人高等教育办学的各个环节，并自行选择营利或不营利。

三、大力推动市场化是提升成人高等教育质量的必然选择

1.树立成人高等教育市场观，以市场机制为主导

公办学校存在一些弊端，仅仅寄希望于政府的严格监管、公办学校的道德自律与自觉作为是不够的，必须通过市场化的手段来解决。大力发展民办教育，通过市场竞争而不是“体制内竞争”，教育资源有效配置，优胜劣汰，是我国教育发展的基本途径，即所谓的“以开放倒逼改革”，这与政府承担必要的教育责任与财政义务是不矛盾的。教育作为一种公共产品，兼具公益性与产业性，引入市场机制有利于推动教育发展已成为人们的共识。在构建终身教育体系，建设学习型社会的浪潮中，成人高等教育由“隐性市场”转为“显性市场”势在必行。换言之，我们可以郑重宣告，成人高等教育就是一个市场。大力发展成人高等教育，需要发挥政府、企业、教育机构以及学习者自身等多方面的积极性。以市场机制为主导，鼓励社会资本以多种形式参与成人高等教育办学，有利于形成充分竞争的局面，提升成人高等教育质量。在没有适度外部压力的情况下，试图构建一个内部质量标准并期望得到很好的实施是非常困难的。政府不是要禁止、限制民间资本投资教育，而是要为民办教育积极创造条件、努力探索科学的质量保证体系为核心的监管体系。当前我国成人高等教育领域竞争是比较激烈的，但无序竞争比较多，我们要倡导的是公平、充分、有序的竞争。政府的作用在于制定好游戏规则并进行有效的监管，而不是随意进行干预。事实上，市场化不仅是提升成人高等教育质量的必然选择，也是发展成人高等教育的基本战略。

2.权力适度下放，坚持高校自主与推动地方自治

当前，从成人高等教育的实际出发，我们一方面要正视成人高等教育领域存在的问题，大力加强内涵建设，切实提高教育质量。成人高等教育应在本、专科层次深耕细作，不可盲目提升办学层次。换言之，教育行政部门应对成人高等教育的办学层次进行适当控制，防止成人高等教育泡沫化。另一方面，权力的适度下放也是必要的。以远程教育为例，办学主体应进一步扩大，无论是部属高校还是省属高校，无论是公办高校还是民办高校，只要具备一定的条件，都可以开办。同时，远程教育专科的审核权应交给地方，并由地方承担相应的监管责任。通俗地讲，本科及以上层次的远程教育，原则上由教育部主管；专科层次的远程教育，原则上由省级教育行政部门主管。这也适用于整个高等教育领域。在这种框架下，“小开放”不仅成为合理的，也成为必要的了。当然这样做要看时机是否成熟，或者说条件是否具备。从实际情况来看，一些高校尚不具备相应的能力，因此，赋权应当稳步进行。权力适度下放，不仅可以提高行政效能，更重要的是有利于激发高校与地方的积极性与创造性，形成充分竞争的局面，提升成人高等教育的质量。与此同时，权力必须与责任相伴随，要强化高校与地方的责任，“或者说权力下放前先明确责任”，这样才能达到改革的预期效果。由于权力与利益密切相关，利益博弈错综复杂，为避免改革成为简单的“争权夺利”，“办学责任”应当成为中心话语。显然，这场市场化改革是“顶层设计”的变革，需要中央政府主动推动，类似于基础教育新课程改革。它不是一场“零和游戏”，社会各界积极参与、勇于担当、奋力作为，完全可能实现“多赢”。

3.大力发展民办成人高等教育，积极开展国际交流与合作

投资成人高等教育能否获得合理的回报，是影响成人高等教育市场化的重要因素。“办学有风险，投资需谨慎”，是投资者应该明白的道理。对于那些不谋求“营利”的投资者来说，投资教育更倾向于普通教育，因为这往往带来更高的社会评价。对于那些谋求“营利”的投资者来说，投资回报率是影响其行动的主要因素。投资者能否获得足够的回报，主要应由市场决定。在这方面，美国凤凰城大学可以说是一个典范。凤凰城大学创建于1976年，是阿波罗集团下属的分支教育机构。“1989年，凤凰城大学成为美国第一个获得认证的可提供网络学位教育的私立营利性高等教育机构，它提供的学历文凭在美国28个州都予以承认。”[8]凤凰城大学不仅形成了巨大的教育规模，创造了较高的社会价值，也创造了较好的经济效益，在世界成人高等教育市场掀起了一股旋风。美国凤凰城大学代表着成人高等教育市场化的一种模式，可以为我国发展成人高等教育提供直接的借鉴。大力推动成人高等教育市场化，形式可以多种多样。公立也好，私立也好，公私合营也好；内地与港澳台地区合作办学也好，中外合作办学也好；营利也好，非营利也好，只要能够提供人民群众满意的教育，我们都欢迎。但在实践操作中，我们要警惕各种“伪市场化”现象。“伪市场化”借教育市场化之名，或导致国有资产流失，或中饱私囊，或损害群众利益，损害了教育市场化或民办教育的声誉，这也成为政府控制教育市场化步伐的重要原因，是我们坚决反对的。我们倡导的教育市场化，从来都是堂堂正正的。无论是公办学校还是民办学校，都必须遵循一个恰当的游戏规则。只有这样，我们才能真正收获教育市场化的“红利”，人民群众才能得到实实在在的好处。与此同时，我国成人高等教育需要积极融入国际化浪潮。“WTO服务贸易总协定第13条规定，除了由各国政府彻底资助的教学活动之外(核定例外领域)，凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育贸易服务范畴。”[9]随着经济全球化程度的加深、终身学习型社会的到来与信息技术的发展，我国的教育服务贸易必定会大大拓展。虽然“对外国机构通过远程教育和函授等方式向我国公民提供教育服务，我国可以完全自主地决定开放尺度，不受WTO协议的约束”[9]，但绝不意味着我国成人高等教育拥有“保护伞”。成人高等教育理应积极变革，不断提升教育教学质量，先行先试，主动拥抱世界，既要“引进来”，更要“走出去”，努力打造教育品牌，学会在国际市场“游泳”，形成较强的国际竞争力。

4.以市场需求为本，提供差异化的教育服务

当前，我国成人高等教育种类繁多，有自考、成教、网络教育(开放教育)、党校教育等，但总体上还是粗放型的，是一种“差不多”的成人高等教育。大力发展成人高等教育，应当以市场需求为本，从人民群众的学习需要出发，为人民群众提供个性化的学习服务。虽然人人享有个性化的优质教育只是一种理想，但可以成为我们努力的方向。人民群众的学习需求有共性，也有个性，如农民大学生培养与党校教育就有很大的不同。我们既不能简单地用办普通高等教育的方式办成人高等教育，也不能简单地用办党校教育的方式来培养农民大学生。当前，社会分工日益精细，人们的个性化学习需求也日益凸显。发展成人高等教育，应当以市场需求为本，对人民群众的学习需求与社会资源进行科学的分析，以此作为决策的基础与我们行动的指南。从人们的实际需求出发，无疑是办好成人高等教育的公认命题。但在我国成人高等教育领域，这一命题遭遇到了很大的挑战，特别是在实践当中。这也是我国成人高等教育质量难以提升的核心问题。为什么成人高等教育质量的提升这么难呢？我们的国情如何，学习者的状况如何，我们必须有清醒的认识。成人高等教育文凭的含金量有多高，我们也必须有客观的认识。我们不能赋予成人高等教育“不能承载之重”。换言之，我们只能让成人高等教育成为它“自己”。它不是完美的，却是真实的；它也许是简单的，却是有效的。当我们向学生提出教学目标时，它确定是可以实现的。我们不是在“show”，而是真真切切在育人。我们可以主动开放教室，开放课程，主动将考场向社会公众敞开。我们所做的，都是实实在在的；学生真正获得的，才是教育质量的实际检验标准。成人高等教育的质量问题，是我们不可回避的问题。解决这个问题，需要通过市场化去推动，也需要由市场来检验。政府过多的控制反而“费力不讨好”。以成人高考为例，有学者主张取消改为“免试入学”。那么对于这个问题，我们应该进行市场分析。“拿成考来说，2011年、2012年全国报名人数分别高达340万、364万。”[10]“最新数据显示，2013 年，广东成人高考报名人数达35万，比2012年增加了5.5 万人，增长18.6%，成为全国第一成考大省。”[10]如果成人高考规模已经很小或比例很低，那么政府可以顺势取消。如果成人高考规模还比较大，说明人民群众还认可这种教育类型，则暂不宜取消。政府应该顺市场而为，顺人民群众的学习需求而为。成人高等教育全部改为“免试入学”或许也是可以的，但这需要进行科学严谨的评估。无论是规模问题还是质量问题，在成人高等教育领域，都应以市场机制为主导。从实际情况出发，以市场机制为主导，为人民群众提供个性化的优质的成人高等教育，应当是我们的行动路线。

[1]中华人民共和国教育法——1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过[Z].中国高等教育,1995,(5):5-8.

[2]中华人民共和国教育法[N].人民日报,2016-2-23(023).

[3]中华人民共和国民办教育促进法[J].新法规月刊,2003,(2):3-7.

[4]教育部.教育部有关负责人就《民办教育促进法》修改情况答记者问[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/201611/t20161107_287961.html.

[5]教育部.2016年全国成人高等学校名单[EB/OL]. http://www.moe.edu.cn/.

[6]教育部.2015年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/.

[7]教育部.2015年全国成人高等学校名单[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_634/201505/t20150521_189479.html.

[8]王梦云,刘彩萍.美国成人教育市场化对我国成人教育的启示——以凤凰城大学为例[J].中国成人教育,2014,(6): 119-121.

[9]关于WTO教育服务贸易的背景资料[N].中国教育报,2002-5-11.

[10]贺林平.成人高考,为何热度回升[N].人民日报,2013-12-19(018).

TheMarketizationReformofAdultHigherEducationinChina

LIU Tie-zhong

The marketization of adult higher education in China is not high, which affects the development of adult higher education. The promotion of the adult higher education quality through marketization relies on the establishment of the market concept in adult higher education, the clarification of the boundaries between government and market, the appropriate delegation of authority, and the adhere to the autonomy of universities and promotion of local autonomy. And in the meanwhile, we should vigorously develop private higher education, actively carry out international exchanges and cooperation and provide differentiated adult higher education based on market demand.

adult higher education; marketization; reform

2017-06-20

国家开放大学委托课题“国家开放大学教学质量标准研究”(G14G2707Q)。

刘铁中(1979— )，男，湖南广播电视大学讲师。

G724

：A

：1009-5152(2017)03-0024-05