论公共经济生产方式及其优化路径

2017-02-21齐守印

河北大学学报（哲学社会科学版） 2017年1期

关键词：生产力物品机构

齐守印

(中国财政科学研究院，北京 100142；河北经贸大学中国公共经济理论与政策研究中心，河北石家庄 050061)

论公共经济生产方式及其优化路径

齐守印

(中国财政科学研究院，北京 100142；河北经贸大学中国公共经济理论与政策研究中心，河北石家庄 050061)

公共经济生产方式暨公共物品的生产方式是西方经济学和马克思主义经济学都未曾研究和阐述过的重要问题。然而，对公共经济生产方式及其优化路径的研究，不仅对构建马克思主义范式和中国风格的公共经济理论体系具有重要的学术价值，而且对推进国家治理现代化的实践具有重要的参考价值。在对公共经济生产方式的构成侧面、内在矛盾、类型划分、核心要素进行尝试性研究基础上，基于公共经济生产关系对生产力发挥促进或阻碍作用，主要通过公共机构的用人机制、公共物品决策机制、公共资源配置机制和纵向横向分工、分责、分权机制以及蕴含于其中的激励约束机制实现的理论推断，以其中包含的五个机制为线索，就优化公共经济生产方式的基本路径进行了系统的探讨。

公共经济；生产方式；生产力；生产关系

由于公共经济学是作为西方主流经济学的一个分支产生和发展起来的，而西方经济学研究范式中缺乏生产关系、生产力以及作为二者对立统一体的生产方式范畴，从而堵塞了研究公共经济生产方式的路径。与西方主流经济学不同，马克思主义经济学将生产方式的内在联系作为研究对象，但由于在主要场合和很大程度上将公共权力机构及其提供的各种公共物品视做与经济基础相对的上层建筑，因而，尽管不乏公共经济思想，却不可能就公共经济的生产方式问题作出系统阐发。正因为如此，关于公共经济生产方式的理论研究，可以说至今仍属于有待开发却有重要意义的问题。

之所以说公共经济生产方式研究具有重要意义，是因为公共经济理论对于国家治理具有极为重要的指导作用，而公共经济生产方式理论不仅在整个公共经济理论体系中居于极为重要的地位，而且对旨在实现公共经济体制现代化的改革实践具有直接指导功能。因而，亟须通过理论创新来建构公共经济生产方式理论，一方面填补公共经济理论体系中的空白，另一方面借助这一理论的指导，自觉优化公共经济生产关系、不断改进提高公共经济生产力，以更加有效地向国民提供公共物品、更好地增进国民福利。

一、公共经济的生产力、生产关系与生产方式

作为占用经济资源、提供公共物品、满足社会成员不可分割的公共需要和实现民众公共利益的活动，公共经济再生产过程同样存在物质技术和社会关系这两重属性，其中属于物质技术方面的各项要素构成公共经济的生产力，属于社会关系方面的各项内容构成公共经济的生产关系。基于此，在特定生产关系下、运用特定生产力提供公共物品的社会方式就是特定历史阶段的公共经济生产方式。公共经济的生产力和生产关系浑然一体、相互作用，决定着不同历史时期的公共经济性质和效率，再进而通过对民间经济的影响作用和民间经济的反作用，决定并推动整个经济社会的历史发展。

(一) 公共经济的生产力及其各要素

公共经济的核心功能就是向社会提供各类公共物品，以满足社会成员及其结成的经济社会组织不可分割的公共需要。提供公共物品如同生产一般产品或提供一般服务一样，既需要具有不同素质、在公共经济运行过程中扮演不同角色的劳动者，也需要使用劳动工具、劳动设施和劳动对象三者共同构成的生产资料，还需要依照一定秩序、规则和比例将劳动者与生产资料结合为具体生产过程的劳动组织与管理。其中，劳动工具的技术性能和劳动者的能力素质是决定公共经济效率高低的主要客观因素，劳动设施、劳动场地和劳动对象的状况也对公共经济效率产生不同程度的影响，而劳动组织和管理的科学程度与公共经济效率之间存在着明显的正相关关系——这是因为，公共经济的生产力的各要素只有按照合理的比例与结构加以配置，才能从技术角度保证以相对较低的成本提供社会所需要的公共物品，因此，管理同样是公共经济生产力中极为重要的因素。

需要特别强调的是，与提供一般产品或商品的民间经济相比，公共经济对劳动者的总体能力素质水平有着更高的要求。这是由公共经济的产品——公共物品的性质和特点决定的。广义的公共物品是一个随着社会生产力发展和经济社会关系复杂化不断扩展的庞大族群，不仅包括直接满足社会成员个人生存与发展需要的国防安全、社会治安、食品药品安全、基础素质教育、公共卫生、各种污染防治、公共交通和市政设施等，而且包括调节经济社会生活、促进经济社会发展、维护市场公平竞争和社会公平正义的各种法律、制度、政策以及相应的公共事务组织管理服务。这些公共物品的科学生产或有效提供，无疑都需要较高的理论知识、业务技能和道德素质、觉悟水平。相比之下，除涉及保密安全以外的众多公共物品的生产或提供，对于劳动场所、设施和工具的要求并不高。因此，按照公共物品最佳提供的需要，通过有效的机制和渠道选择录用公共经济中各层次劳动者、特别是负有领导责任的公职人员，对于提高公共经济效率、实现公共经济应有功能具有极为重要的意义。而能否构建起公共经济所需人才的有效选拔机制以及能否充分调动公共物品生产者的积极性、创造性并且有效防范他们假公济私、损害公共经济主人的利益，则是完善公共经济生产关系所要解决的任务。

(二)公共经济的生产关系及其各侧面

公共经济的生产关系是公共经济当事人之间在公共物品再生产全过程中的相互关系[1]。这种相互关系，有基于公共经济的本质属性应然的内在逻辑和由社会历史发展过程所决定的各种现实表现形态之分，总体上是作为客观规律的前者支配着作为具体发展形式的后者不断演变进化，其运动轨迹也遵循否定之否定规律，依照“正、反、合”步骤呈螺旋式上升趋势。

公共经济作为占用一定经济资源、生产或提供公共物品、满足社会成员及其经济社会组织不可分割的公共需要的社会活动，其中最基本的当事人分别是作为公共事务委托者的社会成员群体和作为公共事务受托者的公共机构及其各级职员群体。这两大群体之间最基本的经济关系，是社会成员作为群体借助有形(成文宪法和法律)或无形(约定俗成默认)的社会契约委托公共机构及其各级职员群体承担起提供各类公共物品的责任，以满足他们难以通过私人活动实现的公共需要和公共利益；为了使公共机构能够承担起这种责任，社会成员以不同方式让渡一部分财产权利和自由权利，由此形成旨在支付公共物品成本的公共资源和旨在组织公共物品提供、维护公共利益的公共权力。简言之，公共经济最基本的生产关系，本质上就是社会成员群体与公共机构职员群体之间围绕提供公共物品而结成的“委托-代理”型责权利关系。依据这种关系的本质属性，作为受托代理一方的公共机构及其职员群体，必须依照社会契约认真承担起公共经济责任、严格恪守权力边界并且接受作为委托方的社会成员群体监督；而作为委托方群体的社会成员，也应当依照约定承担让渡权利的责任，并且充分行使民主决策、监督乃至在必要时通过民主选举、修改宪法和法律以及暴力革命等适当方式解除或修订委托契约的权利，以维护自身利益和公共利益。这就是基于公共经济生产关系本质属性应然的内在逻辑或根本规律。

在以上这种主干生产关系的基础上，公共经济的委托方和受托方各自内部以及委托方与受托方之间还存在着相当复杂的派生性经济关系。这些派生经济关系的具体形状如何，同样对公共经济效率产生或大或小的影响。这是因为，在社会生产力有了一定发展但又没有达到能够使社会财富充分涌流的历史阶段，作为公共经济委托方的社会成员群体是由不同阶级、阶层、民族、性别且居住于不同区域的人构成的，因而有着各自不同的利益，进而对公共物品有着不同的诉求，对公共经济责任和权利采取各不相同的态度；而作为受托方的公共机构及其职员群体，不仅由于分别处于不同层级、从事不同的公共事务而导致视野、视角和着眼点各异，而且他们中的多数在执行公共事务时也难以完全摆脱其所属阶级、阶层、区域的局部利益乃至个人私利的驱动。因此，处于委托方的社会成员群体与作为受托方的公共机构及其职员群体之间既有基于在公共经济中的角色分工而对立的一面，又有因阶级、阶层和区域、种族、民族、性别关系而相互交叉、互相关联的一面。从历史情况来看，由于在公共机构中担任职员需要较高的文化知识门槛，致使那些在民间经济中居于优势的阶级、阶层甚至族群的成员较长时期地充当公共机构中掌握决策权力的核心职员，例如奴隶社会和封建社会的豪强世族、皇族。即使现代西方国家的国会议员名额也不是按照不同阶级、阶层、民族、性别的人口占比分配的，很大程度上仍然是民间经济中处于优势地位的阶级和阶层在公共经济中处于掌权的有利地位。这种情况，不可避免地导致公共经济利益分配发生显失公平的倾斜。

除此之外，公共经济中还存在两个层面、四个层次偏技术性的生产关系。其一，是公共经济与民间经济之间在供需层面相互作用和在资源占用层面此长彼消的关系——民间经济对公共经济提出需求，公共经济通过公共物品供给加以满足；公共经济占用资源对民间经济构成负担。如果这两个层面的关系处理得当，公共经济与民间经济之间将会相互促进、相得益彰，从而形成良性循环，社会成员的净福利就会相对理想地不断增加。相反，如果两者关系失衡，则不仅会导致整个经济体难以达到生产可能性边界，而且还会激化社会矛盾。其二，在较大的国度里，承担公共物品提供之责的公共机构内部通常都存在纵横两个方向的分工、分责和分权关系——在横向上，公共机构的各部门之间要围绕本级承担的公共物品提供任务进行分工、分责、分权，甚至还需要将责任和权力进一步分解到部门内部的下层组织；在纵向上，各级公共机构之间也要就公共物品提供责任与权力作出划分[2]。作为公共经济受托方的公共机构内部这两个层次纵横交错的公共经济责权配置与运行关系是否科学合理，同样会对公共经济乃至整个经济体的效率产生不同方向和不同程度的影响。

(三) 公共经济的生产方式及其内在矛盾

公共经济的生产力与生产关系两个方面共同构成公共经济的生产方式。其中的生产力以其可见要素比较直观地呈现出来，如公共机构的物质设施、劳动工具和各层次职员；而其生产关系作为形而上的要素依托于与公共经济当事人有关的制度、体制和政策这类无形的规则而存在，只有运用理论思维加以深入分析才能得知和把握。

在公共经济的生产方式中，生产关系与生产力作为对立统一的两个方面也是相互依存、相互作用的。这种联系首先表现在：公共经济的生产力要素是公共经济生产关系的物质依托，而公共经济生产关系又是使公共经济生产力各要素得以结合成现实生产力的必要条件和维系公共物品再生产过程的社会纽带。其次则表现在：一方面，作为公共经济生产力中起着最关键作用的公共机构核心成员如何产生，决定于公共经济生产关系；而另一方面，公共经济的生产关系(相关制度、体制和政策)又在很大程度上是公共机构的核心成员制定的。中国历史上各个时期堪称国家良治典范的所谓盛世(如汉朝的文景之治、唐朝的贞观之治、清朝的康雍乾盛世)之所以出现，除有特定背景因素外，最根本、最主要的原因就在于作为当时最高公共机构中最核心成员的皇帝创制出的公共经济生产关系相对科学，不仅能够广纳贤才进入公共机构，而且与他们和衷共济地进行公共经济决策，有效调动和发挥了作为公共经济生产力中最活跃因素的贤才型官员的责任心和创造力，使公共机构内部委托人与受托人之间的关系处于高度协同的状态，共同尽心竭力地为社会提供包括民间经济生产关系和社会稳定发展在内的各类公共物品，从而显著提高了整个社会经济体的运行效率。这是公共经济生产方式内部对立统一的两个方面实现良性互动的典型案例。循此逻辑，中外历史上公共经济生产关系与生产力之间恶性互动引致国家衰亡的典型案例，也不难列举和分析。

公共经济运行归于失败的所有情形都可以说明，公共经济的生产关系对生产力要素的维系功能是有限度的。当公共经济的生产关系积弊过甚、严重损害公共经济效率，进而对民间经济产生严重破坏作用，致使社会成员中被压迫阶级无法继续生存、统治阶级也无法继续统治下去之时，社会革命将会把现存的民间经济和公共经济的生产关系一起推翻。在此后或长或短的时期内，公共经济生产方式通常都会得到不同程度的改善。当然，公共经济生产方式的改善并非社会革命一途，而是还有改良、改革、创新之别径。一般而言，重大改革发生在公共经济与民间经济之间以及公共经济内部的矛盾已经凸显阶段。此时，通常是作为公共经济生产力核心要素的高层公共机构职员不同程度地感知到了这种正在趋于尖锐化的矛盾，因而主动地通过倡行改革创新去克服或缓解这些矛盾，使公共经济生产方式得到不同程度的优化，进而使公共经济的效率状况得以一定程度的改善。有史以来，公共经济的生产方式就是在社会革命或内部改革过程中不断向前演进的——这种演进是人类社会文明进步的重要组成部分。

再就公共经济生产方式与民间经济生产方式之间的关系考察，总体上是民间经济的生产方式决定着公共经济生产方式的性状、推动着公共经济生产方式的发展。当然，经过社会革命刷新之后的公共经济生产方式，在或长或短的一个时期内，一般都对民间经济生产方式的进步和完善起到促进作用，并且不排除在一定条件下公共经济生产方式在发展中期由于内部原因得到暂时改善，反过来推动民间经济生产方式进步的情况。这在历史上表现为开国效应或王朝中兴。在这种时期，公共经济用人机制、公共物品提供决策机制、公共资源配置机制、公共机构横向纵向分工分责分权机制和公共经济行为激励机制一般都得到明显改善因而较为科学，公共经济生产力与生产关系之间处于相互适应和相互促进的和谐状态，生产方式处于相对优化状态，进而推动民间经济生产方式的优化，致使经济社会呈现繁荣进步景象，国家良治局面出现。

二、公共经济生产方式的类型划分及其核心决定要素

对公共经济生产方式的类型，可以根据不同的研究目的和衡量标准作出多种具体划分。比如，从研究其历史演进出发，可以按照社会形态历史分期的先后顺序将公共经济生产方式划分为原始形态的公共经济生产方式、奴隶制形态的公共经济生产方式、封建制形态的公共经济生产方式、资本主义形态的公共经济生产方式和社会主义形态的公共经济生产方式等。再如，从与其伴生的基本政治制度角度，可以将公共经济生产方式划分为民主型或专制型两种。如此等等。哪一种类型的划分都有其特定的研究价值，这里不拟展开论述。本文重点从研究如何优化公共经济生产方式、服务于国家治理现代化的目的出发，以当今经济社会条件为背景，主要依据生产关系与生产力之间的矛盾性状将公共经济生产方式划分为优质、劣质和中位三种类型，简要分析三种类型公共经济生产方式的基本特征，并以优化公共经济生产方式的基本路径作为讨论的落脚点。

(一) 公共经济生产方式的三种类型及其基本特征

将公共经济生产方式划分为优质、中位和劣质三种类型的基本理由，并不在于人们对任何事物从价值角度都可以作出这种三分法判断，而是从其生产关系与生产力之间的矛盾性状角度分析，任何历史时期的公共经济生产方式客观上都显示出优质、劣质和中等这三种状况，而且在这三种不同的性状下，公共经济的效率存在着显著差异。

由于缺乏可考的文字记载史实作为确凿依据，我们对原始社会不同地域、不同阶段的公共经济生产方式具体认知甚少，基本上依靠传说或者依据民族学材料加以推断得知其大概，所以，本文不拟对此历史时期的公共经济生产方式优劣展开分析。自从人类由野蛮阶段进入有文字记载的文明时期之后，无论是在奴隶制时代、封建制时代、资本主义时代还是部分国家进入社会主义时代，乃至在同一个国家的不同时期，公共经济的生产方式都有生产关系与生产力相对适应、从而公共经济效率相对较高的时候，也有生产关系严重压抑生产力、从而导致公共经济效率极差的时候，还有处于这两种极端情况之间的时候。虽然各个国度及其各个时期公共经济生产方式好、中、差的具体情况并不相同，导致这三种性状产生的具体原因自然各异，但从中仍然可以通过分析而归纳出三种性状的基本特征，以及由差变好或由好变差的主要缘由，从而得出一些有关公共经济生产方式优化路径的规律性认识。

对公共经济生产方式的优劣只能通过其基本特征来认识，通过公共经济生产方式中生产关系与生产力之间的适应程度来衡量，归根结底要依据该种生产方式下公共经济的效率和效果作出评判。其中，优质的公共经济生产方式一般具有三个基本特征：一是生产关系的和谐性强，不仅委托方与代理方之间关系和谐，而且作为公共物品提供者的公共经济代理方内部各阶层之间的关系也相当和谐；二是生产力的核心要素质量较好且发挥程度高；三是公共经济效率较高，民间经济对公共经济的需求得到较高程度的满足，从而使整个经济社会处于繁荣进步状态。与此相反，劣质的公共经济生产方式也有正好对立的三个基本特征：一是公共事务委托方与代理方之间关系处于紧张甚至对抗状态，作为代理方的公共机构内部各阶层之间勾心斗角、矛盾重重；二是作为生产力内核的公共机构职员，特别是高层职员的道德、思想、业务素质低下，缺乏必要的任职责任心和创造力，难以提供各类优质乃至合格的公共物品；三是由于前述这种劣质的生产关系、生产力及其相互作用，公共经济效率与效果极为低下，对民间经济发展的促进作用不足而阻碍作用突出，导致整个经济体处于凋零败落状态。至于中位公共经济生产方式的基本特征，毋庸说，就是相对应的三个方面都处于前述优质和劣质公共经济生产方式的中间状态。

就一个国家或地区而言，其公共经济生产方式有时处于优质状态、有时处于中位状态、有时则处于劣质状态，始终处于优质状态或劣质状态的几乎没有，致使多数国家经济社会发展都呈波浪式轨迹。不同国家或地区的差别，只是哪个国家或地区优质或劣质的公共经济生产方式延续得更长一些，从而形成各个国家或地区经济社会发展水平的现实差异。这当然不能作为解释不同国家或地区兴衰存灭的唯一原因，因为资源禀赋丰度高低和民族发展起步早晚有时也起到重要作用，但在资源丰度和民族发展起步时间大体相同的情况下，公共经济生产方式的优劣对一个国家或地区经济社会发展质量、速度和水平具有很强的解释力。

(二) 决定公共经济生产方式性状的核心要素

前面在分析公共经济生产力和生产关系构成要素时曾经指出，公共经济生产力的核心要素是公共机构的职员、特别是高层公共机构中的核心成员，而公共经济生产关系的核心也是公共经济当事人之间的关系，其中受托代理公共事务的公共机构不仅构成公共经济基本生产关系的一方，而且其内部关系对公共物品提供决策、公共资源配置决策和公共经济激励机制起着至关重要的作用。从中不难发现，作为公共事务受托代理方的公共机构、特别是高层公共机构中的核心成员，无论在公共经济生产力还是生产关系中都起着关键作用，因为他们提供的公共物品虽然耗费公共资源相对较少，但却是对整个公共经济效率起支配作用的政策、制度和法律类核心公共物品，其中包括处理公共经济与民间经济之间关系和公共机构内部关系、用人机制等带根本性的规则。进一步的问题是，究竟高层公共机构核心成员那里的什么因素对公共经济生产方式的优劣起决定作用？无疑是其思想道德和理论业务素质，其中思想道德素质决定其有没有足够的责任感和事业心去殚精竭虑地谋求公共经济生产方式的优化，从而保障以最佳的规模、结构和质量向社会提供公共物品，进而使整个经济社会发展处于相对的帕累托最优状态，而其理论业务素质则决定其有没有足够的胆识和能力去达到预期目标。更进一步的问题是，究竟什么因素能够始终保障具有最高德才素质的人充当高层公共机构的核心成员，从而保障公共经济生产方式始终处于优化状态？在奴隶制和封建制时代，大多数社会成员和最高统治者或意欲成为最高统治者的人都将选择高层公共机构最核心人物的支配力量归结于“天”或“上帝”，君权神授即是这种观念在东西方不约而同的理论表述。然而，那些自命为拥有神授治权的皇帝或国王及其继位者，既有德才兼备从而能够构建盛世、造福于民的圣者，也有德劣才庸从而陷民于水火的昏君，以致作为公共事务委托人的广大民众对君权神授理念日渐增加地产生怀疑，因而不断探索能够保障公共经济的核心治权掌握在优秀人才手中的机制。此种机制在中世纪后期终于被西方人类从实践中逐步摸索出来了。这就是不仅能够优选高层公共机构核心成员、而且能够优选公共物品提供和公共资源配置决策的民主制度——包括直接民主、间接民主和混合民主。这一公共经济治理制度一经形成，就越来越显示出其对优化公共经济生产方式、保障公共经济效率的优越性和稳定性，从而以不可阻挡之势风靡全世界。

民主作为一种与专制截然对立的公共事务治理制度，是使公共经济生产方式由劣转优、由颠簸性周期循环走向稳步渐进优化的核心要素。其所以如此，首先是因为民主符合公共经济最根本的内在逻辑——人民是公共事务的委托方或者说主人，作为受托代理方的公共机构及其各层级职员不仅应当服从人民的意志和意愿、执行人民群众集体作出的有关公共经济的重大决策、努力满足社会成员不可分割的公共需求，而且执掌公共经济管理权的核心成员也应当由人民大众推举产生并要接受后者对公共经济治理活动的监督，从而克服和防止公共经济的异化倾向。其次，广泛的民主既能消除公共经济基本生产关系中委托方与受托方之间的对立，也能够有效地排斥公共机构内部核心职员垄断公共权力、在公共经济重大事务决策方面独断专行的倾向，促使各级公共机构高层职员围绕公共事务决策集思广益、和谐共治，从而既有利于公共经济生产力核心要素活跃而有效地发挥，也有利于提高公共经济决策的科学化水平。再次，民主推选公共机构高层职员，不仅可以避免世袭制下由于公共机构最高领导人嫡传后代无论贤愚均能自然承袭公共经济最高治权给公共经济运行带来的重大风险，而且从本质上排斥在公共机构职员选择中采取任人唯亲的路线，从而能够较好地保障作为公共经济生产力中核心要素的公共机构职员具有较高的德才素质。最后，已经生根的民主制度可以不断累进地培养训练广大民众的政治觉悟，以致一旦出现公共经济治理严重失误、给社会成员公共利益造成严重损害的情况，人民群众能够比较及时地按照程序通过选举罢免原有领导人、产生新的领导人，从而阻止公共经济风险的蔓延和放大。无须赘述，仅此四个方面就足以说明民主制度对于保障和维护公共经济生产方式处于良好性状的决定性作用。

当然，对民主制度的内在优势及其实现途径也不能做绝对性的理解。首先，民主对于公共经济生产方式优化以及公共经济效率和效果的保障作用，并不是万能的。二战前，纳粹党以43.8%的高票赢得议会中第一大党地位后，希特勒得以担任总理，从而绑架德国民众走向法西斯侵略道路，最终惨遭失败，就是最有说服力的反面例证。这是因为，民主选举中存在着比较严重的信息不对称，选民很难透彻了解每个候选人的真实德才素质，仅仅依据某个政党的推举或候选人言辞漂亮的竞选演说，很可能受骗上当。一旦候选人当选，在一段时期和一定限度内他就有足够的资源摆脱民主对他的规约，从而制定和执行存在重大错误的政策，给公共经济和人民大众利益造成难以挽回的损失。虽然经过二战以后70余年的发展，民主制度相比那时完善了很多，但至今仍远未成熟，尚需通过改革创新，有针对性地进一步构建起能够防范公共经济脱轨或异化的民主保障机制。其次，民主并非只有一种模式，不同的国家或地区因其经济社会条件和历史发展阶段不同，自然应当有具体模式不同的民主制。各个国家都应该既立足国情又善于借鉴其他国家经验教训，与时俱进地不断探索最适宜的民主模式。

总体民主框架下集权与分权的适度结合，也是保障公共经济生产方式优化的关键环节。这是因为，对于公共经济生产方式而言，无论横向方面还是纵向方面分权过度，都会造成公共经济生产关系发生紊乱和公共资源配置效率下降；但过度集权则不仅容易造成公共经济决策方面的官僚主义，从而导致盲目决策带来的公共经济资源严重错配，而且与民主制度的本质存在冲突——广义上的民主制度要求凡是能够自主自立的事务一律由社会成员自主解决，能够在小范围内集体自主解决的公共事务就不必交由覆盖范围更大的公共机构去解决，即依据公共物品的效益外溢范围自下而上地确定自治边界、推移集中决策层级，由此形成多层次民主治理体制框架。总之，民主制度天然倾向于尽可能增加分权因素，而把集权限制在最为必要的程度，因为只有这样，才最有利于公共经济治理中的信息对称，从而提高公共经济效率，也才能最大限度地增加社会成员的自主性和自由度。

除此以外，实现横向和纵向间责任与权力的恰当匹配，也是优化公共经济生产关系、保障生产力有效发挥的重要方面。所谓责任与权力恰当匹配，简而言之，就是按照自然逻辑处理公共经济责任与权力之间的匹配关系，以保障公共经济有序有效运行。公共经济的一项自然逻辑在于，公共机构是由于受社会成员委托承担提供公共物品的责任而产生的，离开这种公共经济责任，社会成员就没有必要让渡自己的经济和社会权利而形成公共权力由公共机构来执掌。因此，在公共经济中，对于公共机构而言，责任是基础和前提，而权力是为了履行责任而由社会成员赋予的。基于此种逻辑，就公共经济体制的构建与优化而言，无论纵向各层级之间还是横向各部门之间，首先要按照事有专责的原则合理而清晰地划分公共经济责任，而后按照依责赋权的原则相应地分配公共经济权力，做到责任以外无余权。只有这样，才能保证公共经济井然有序地高效运作，防止争权诿责、避免由于权责失配导致的公共经济效率损失。

三、和平实现公共经济生产方式优化的基本路径

从历史考察，公共经济生产方式的优化既可以暴力革命方式实现，也可以通过和平改良或主动创新方式实现。在居于公共经济生产力和生产关系主导地位的公共事务受托方长期拒绝以和平改良或主动创新方式优化公共经济生产方式，从而严重阻碍公共经济生产力发展、进而阻碍民间经济生产方式进步的情况下，代表先进社会生产力的人民群众将会以暴力革命方式推翻公共经济生产方式的主导者，为生产力发展开辟道路。中外历史上的暴力革命一般都起到了优化公共经济生产方式的作用。反之，如果公共经济生产方式的主导者能够及时觉察公共经济生产方式中存在的问题，自觉针对矛盾的症结进行相应的改革创新，那么，公共经济生产方式的优化则可以渐进的和平改良方式实现。本文主要就以和平改良方式优化公共经济生产方式的基本路径进行探讨。

公共经济生产方式是由生产力与生产关系两个方面构成的，因而优化公共经济生产方式亦需从生产力、生产关系两个层面进行。

对生产力的优化，主要是对劳动力素质、劳动工具性能和劳动方法性状加以改进，以保证各类公共物品的提供质量与效率。与当时民间经济相比，公共经济劳动工具的性能和劳动方法的性状至少应当达到相对先进水平，而公共经济劳动者素质的总体水平则应当有显著超越。这是因为，公共经济在整个经济体中占居主导地位，对民间经济发展和国民福利增进有着广泛而深远的影响。与此不同，公共经济生产力中的劳动场所则只应当满足正常办公所需要的基本标准：坚固、平实、整洁、敞亮、不拥挤，充分体现节俭精神并且便于为公众提供服务，决不要求、甚至不允许搞得阔绰与豪华。

对生产关系的优化，是优化公共经济生产方式的重点。其基本路径主要包括：(1)以日趋完善的民主决策制度和民主监督机制始终保持公共经济委托方与受托方之间的主雇与仆人、享受服务与提供服务这种本质关系，并不断强化与这种关系相适应的社会意识；一旦出现异化现象，即通过改革创新制度机制加以消除。(2)通过有效的公共经济决策程序设计，确保公民大众对公共物品的诉求得到公共事务代理方及时而正确的回应，同时保证公共资源汲取力度不超过民间经济的承受能力，即将社会经济资源总量在公共经济与民间经济之间的分配比例保持在最适当的水平上。为此，应当设立具有法律保证的相应评估机制和偏离校正机制。(3)依据公共物品结构变化，按照确保公平与效率高度统一的原则，正确处理公共经济体制中集中与分散的关系，通过动态的改革创新不断改善各级政权机构之间纵向的和同级政权机构不同公共部门之间横向的公共事务责权划分及其相互匹配状态。

需要指出，公共经济生产关系对生产力发挥促进或阻碍作用，主要是通过公共机构的用人机制、公共物品决策机制、公共资源配置机制和纵向横向分工、分责、分权机制以及蕴含于其中的激励约束机制实现的。这五种机制各有其特定功能，有机地连接在一起，共同构成公共经济生产关系发挥作用的链条[3]。

其一，公共机构的用人机制。它决定公共物品生产者或提供者的道德素质和业务能力，而生产者或提供者素质、能力的高低则决定着包括民间经济生产关系在内的各种有形与无形公共物品的质量和数量。不仅如此，公共机构的用人机制在延伸意义上还影响到公共物品决策机制、公共资源配置机制和公共经济行为激励机制。这是因为，对于公共机构而言，所谓用人，不仅是录其为官，更重要的是用人做事。要想让所用的人做事并且做得好，一是他有责任心和积极性去做，二是他有能力并且有条件做好。因此，构建优良的公共机构用人机制，至少包括两项基本要素：第一，要通过选贤任能机制聚集大批品学兼优的贤能之士。因为，选用什么人、重用什么人本身就是一种导向和激励，如果实际上提拔重用的是忠正贤能、政绩突出的人而摈弃专事阿谀奉迎、投机钻营而无真才实学、切实政绩的人，比宣称一万次任人唯贤都更能体现用人导向，从而更能对负责任的公共经济履职行为起到激励作用。第二，要通过公共物品生产者内部生产关系的科学设计暨相关的体制机制安排，让这些贤能之士高度负责、尽心尽力地发挥其潜能，并且为他们施展才能提供必要的舞台与条件，以达成确保公共经济效率的预期目的；如果不让这些贤能之士参与公共物品提供决策的制定，而仅仅是执行决策，那么，仍然难以保证公共机构一定能够通过科学高效地配置公共资源，向社会提供适合需要、结构最优、质量最佳的公共物品——因为对于公共物品的有效提供而言，决策制定的正确与否起着决定性作用。

其二，构建科学的公共物品提供决策机制、公共资源配置机制以及二者之间的协同机制。如果公共物品提供决策和公共资源配置决策由极少数人、甚至一个人独断专行，缺乏科学论证和集思广益，将很难保障决策的正确与及时，公共经济效率风险将会极高。只有在一定程度的民主体制下，依靠集思广益，才能保障公共物品提供和公共资源配置决策具有相应程度的科学性；民主程度越广，决策的科学性也会越高。与此同时，公共物品提供决策与公共资源配置决策如果缺乏相互协同与制约，而是处于相互脱节的状态——例如公共物品决策脱离公共资源约束或者公共资源配置不考虑公共物品提供决策状况，必将使公共物品决策难以得到公共资源的支撑而落空，公共经济效率损失也将在所难免。

其三，公共机构横向之间和纵向之间的分工、分责、分权是否合理而清晰，对公共经济能否高效而协调地运行，也起着至关重要的作用。这是因为，分工不合理，不可能有高效率；分责不清晰，公共事务势必由于相互推诿扯皮而被贻误；分权脱离责任划分，势必由于毫无依据地争夺权力而造成责权不匹配，结果必然是抢占公共权力者滥用权力，而缺失公共权力支撑者则难以有效地履行其承担的公共经济责任。

其四，在公共经济责权划分合理而清晰的基础上，构建一整套科学的公共经济责任考核机制、问责机制和赏罚分明的激励机制，合理强化对公共权力机构及其职员的公共经济责任约束，正确而有效地对其实施精神层面和物质层面的激励，使其始终保持强烈的公共经济责任感和强劲的认真履责动力。

只有在公共机构用人机制、公共物品提供决策机制、公共资源配置机制、横向纵向分工分责分权机制和履责激励约束机制都处于比较科学状态下，公共经济的生产关系才能对生产力起到保护和促进作用，公共物品才能得到有效提供，公共经济对民间经济的积极促进功能才能得到充分发挥，公共经济生产方式才算达到优化状态。

旨在优化公共经济生产关系的改革创新，固然对增进公民大众的福祉有利，但却往往会触动公共部门中不同职员群体的既得利益和传统习惯，因而势必遭遇来自公共部门内部的阻力。这种阻力是公共经济生产方式优化的天敌。不过，中外大量历史与现实的公共经济改革实践表明，冲破这种阻力的因素，不仅有来自公共事务委托方的强烈呼吁，而且常常是公共部门中能够秉持公义、富于远见卓识且敢于担当的先进力量。20世纪70年代末以来，中国一轮又一轮公共经济制度的改革创新浪潮相继掀起并不断深化；20世纪80年代以来，西方新公共管理运动持续深化并逐渐风靡世界，尽管时至今日仍然没有完成，但都已经并且正在对优化公共经济生产方式产生明显效果。这等事实，不断回应着社会公众对提高公共经济效率的诉求，也不断回击着对公共经济效率的各种悲观论调。

[1]齐守印.简论公共经济理论体系创新——兼论财政学向何处去[J].财政研究，2013(6)：2-9.

[2]齐守印.论公共经济的分工规律与中国公共经济体制改革[J].财政研究，2006(6)：2-4.

[3]齐守印.构建服务于国家治理现代化的公共经济理论体系[J].财贸经济，2015(11)：5-13.

【责任编辑郭玲】

On the Mode of Production and Optimization of Public Economy

QI Shou-yin

(China Academy of Fiscal Science, Beijing 100142, China; Hebei University of Economics and Business, Shijiazhuang, Hebei 050061,China)

The public economic production mode and the production mode of public goods are two important issues that haven’t been studied and elaborated in neither Western economics nor Marxist economics. However, the study on public economic production mode and its optimization path is of great academic value. It not only contributes both to the establishment of Marxist paradigm and Chinese-style public economic theory system, but also propels the practice of national governance modernization. Based on the theoretical inference——that public economic production relationship plays an stimulative or an impeditive role is achieved by employment mechanism for public sector’s , the decision-making mechanism for public goods’, the allocation mechanism of public resource, the distribution mechanism of labor, responsibility and rights, and the incentive mechanism in it, this paper studies on the constitution, inner contradictions, classification and core elements of the public economic production mode, and did tentative discussion on the basic path of its optimization.

public economy; production mode; productivity; production relationship