京津冀环境监测协同的政策法律问题

2017-02-21孟庆瑜毕晓博

河北大学学报（哲学社会科学版） 2017年1期

关键词：环境监测京津冀环境保护

孟庆瑜，毕晓博

(河北大学国家治理法治化研究中心，河北保定 071002)

京津冀环境监测协同的政策法律问题

孟庆瑜，毕晓博

(河北大学国家治理法治化研究中心，河北保定 071002)

环境监测是环境保护的基础，是环境行政主管部门的法定职责。实现京津冀生态环境保护的率先突破，离不开三地间环境监测政策法律制度的协同与支撑。但京津冀现行环境监测政策法律制度之间依然存在制度建设不同步、主体改革不协同、监测对象不一致、监测标准不统一、监测程序不明确和监测结果不规范等问题。顺应国家环境监测制度的未来发展，借鉴域外环境监测制度的有益经验，通过京津冀三地间环境监测制度的协同发展，共同研究确定统一的监测质量管理体系，共同构建区域生态环境监测网络，为找准做实“统一监测”这一突破口奠定坚实的政策法律基础。

京津冀协同发展；环境监测；环境保护；法律制度

在加快推进生态文明建设，倡导绿色发展的进程中，我们不得不面对“京津冀已成为我国东部地区人与自然的关系最为紧张、资源环境超载矛盾最为严重、生态联防联控要求最为迫切的区域”[1]这一严峻现实。为此，推动生态环境保护领域的率先突破不仅是京津冀协同发展战略中的关键之举，而且是实现区域内人口、资源、环境与经济、社会可持续发展的大势所趋。环境监测作为生态环境保护的基础性工作，主要任务就是“及时、准确、全面地获取环境监测数据，客观反映环境质量状况和变化趋势，及时跟踪污染源变化情况，准确预警各类潜在的环境问题，及时响应突发环境事件”*《国家环境监测“十二五”规划》(环发[2011]112号)。。积极推动京津冀区域环境监测制度的协同建设与运行，有利于各级政府实时监视环境状况变化、考核环境保护工作成效、实施环境质量监督；有利于环境保护主管部门履行环保职责、严格公正执法；有利于广大人民群众了解生态环境状况，解决环境污染侵害纠纷，保障自身合法权益；有利于支撑和实现京津冀区域生态环境保护的率先突破。特别是在“京津冀协同发展”被提升为国家战略并步入实质性推进的新时期，2015年12月2日《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》的正式签署，不仅标志着京津冀三地环境保护部门在环境保护率先突破上达成了思想认识上的一致，更是为京津冀三地在实现“统一规划”“统一标准”“统一监测”等诸多方面的工作协同搭建起了政策制度基础。

一、京津冀三地环境监测政策法律制度之比较

环境监测作为环境保护的基础和生态文明建设的支撑，始终受到京津冀三地党委和政府的高度重视，无论是政策法律制度和监测网络体系，还是监测能力和监测水平，都实现了长足的进步与发展。但是，全面审视和客观评析京津冀三地的环境监测政策法律制度及其运行实际，我们又可以深刻体会到三地的环境监测政策法律制度之间存在的差异与不同。

(一)环境监测政策法律制度建设不同步

众所周知，在国家环境监测政策法律制度体系中，除了《环境保护法》及相关法律中关于环境监测的规定外，各级政府及环境保护主管部门制定的法规规章和规范性文件，则是环境监测工作赖以遵循的重要依据。对此，河北省政府早在2001年就制定出台了《河北省环境监测管理办法》，就环境监测的对象、管理体制、监测网络、监测数据和法律责任等问题作出了专门规定。同时，辅之以河北省环境保护厅制定的与环境监测相配套的规范性文件，为规范环境监测行为，提高环境管理和环境决策水平提供了较为完备的政策法律依据。北京市则是于2009年由市环境保护局根据原国家环境保护总局令第39号——《环境监测管理办法》及有关规定，制定了《北京市环境监测管理办法(试行)》及其配套性规范性文件，对环境监测对象、监测机构与职责、环境监测活动、监测管理等作出规定，为加强环境监测管理，规范环境监测行为提供了政策依据。与京冀两地不同，在天津市，除了执行原国家环境保护总局制定的《环境监测管理办法》(2007)及其相关规范性文件外，并未发现就环境监测事宜作出过专门性规定。

(二)环境监测主体制度改革进展不协同

毋庸讳言，我国长期实行单一的环境监测管理体制，即由政府环境行政主管部门所属的环境监测机构为主统一开展环境监测工作。根据《环境保护法》的相关规定和国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)要求，环境保护部于2015年2月制定出台了《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》，为我国环境监测主体由政府主导的单一管理体制向环境监测主体多元化的改革转型提供了政策指引，以引导社会力量广泛参与环境监测，规范社会环境监测机构行为，促进环境监测服务社会化良性发展。

首先，从京津冀环境监测主体制度改革的现实情况看，三地进展明显不同。其中，北京市的改革先行一步，先后出台了《北京市社会化环境监测机构能力认定管理办法(试行)》(2009)、《北京市社会化环境监测机构能力认定申办指南》(2011)、《北京市固定污染源自动监控管理办法》(2015)等系列规范性文件，并公布了北京市国控企业自行监测信息公开网址来实现信息公开及便于公众参与。可见，北京市正在建立起以政府有关部门所属的环境监测机构为主，委托社会监测机构提供监测服务为辅，环境影响评价现状监测、清洁生产审核、排污单位污染源自行监测或吸收社会监测机构参与排污单位污染源自行监测、环境损害评估监测、企事业单位自主调查等环境监测活动为补充的环境监测主体格局。在天津市和河北省，迄今总体上依然坚持由政府有关部门所属的环境监测机构为主的单一管理体制。但是根据两地先后实施的《大气污染防治条例》来看，天津市和河北省在大气方面已经开始步入政府、社会、企业三方主体共同开展环境监测的新局面。

其次，京津冀环境监测人员的规模、结构、资格要求不同。通过对京津冀三地环境监测人员情况的统计分析(表1)可以看出，天津市环境监测人员的规模和结构状况最为完备，北京市次之，河北省最后。根据有关数据显示，天津市环境监测中心人员中，中高级职称人员占技术人员比例为72%，具有本科及以上学历人员占职工总数的87%，高层次、专业性监测人员配备较充足；而河北省环境监测中心人员中，高级工程师24人(含正高工2人)，工程师19人，助工2人。按照地域面积与监测人员数量比来看，河北省的环境监测人才相较于天津市呈现严重不足状态，这势必会对三地环境监测能力的协同发展造成一定影响或制约。同时，京津冀三地对环境监测从业人员的资格认定各有不同。其中，京冀两地根据各自的实际分别制定有《环境监测人员持证上岗考核制

表1 京津冀环境监测人员情况

数据来源：根据京津冀三地环境监测中心网站的公开信息整理。

度》，而天津市则以环境保护部的规定为依据，从而形成三地在组织环境监测人员考核的机构、职责、考核内容和方式、合格证管理等方面均不相同。在考核机构上，北京市由市环境保护局委托市级环境监测机构组织考核，同时负责审核发放监测人员的考核报告，制发合格证。河北省则由省环境保护厅统一管理，负责建立考核专家库，并要求在现场考核前完成对被考核人员的培训和监测能力自考认定。而天津市则依据环境保护部之规定，对监测人员的考核实行分级管理。在考核内容上，北京市与天津市均按照国家要求，对基础理论、基本技能和样品分析进行考核，不因监测人员的具体工作内容而区分；河北省则对基础理论的考核分为两部分：一部分是基础知识和基本操作，另一部分是项目理论，将项目理论考核分为监测分析人员、质量管理人员、综合技术人员三类考核，而且要求只有在基础知识和基本操作考核合格后才能进行项目基本理论和基本技能、样品分析的考核。在考核方式上，对基础理论，京津两地均采用闭卷考核方式，而河北省规定原则上采取百分制闭卷考试，但是对于50周岁以上男性，45周岁以上女性，且从事监测技术工作10年及以上的监测人员可以申请开卷考试*参见《河北省环境监测人员持证上岗考核办法》(2012年)第11条之规定。。并且河北省规定了70分及以上为基础理论的合格成绩，而京津两市并未规定。在合格证管理上，京津两地仅规定合格证的有效期为5年，而河北省规定在有效期内要进行一次检查，且期满后要重新申请颁发新证书。北京市对合格证的监督方式笼统规定为抽查，河北省则规定了“发密码考核样、现场查看报告、操作演示”等多种方式，而天津市则采用国家规定。此外，京津冀三地的处罚规定也不同。京津对监测人员合格证违法行为规定了取消持证资格、收回合格证并注销的情形，而河北省则规定有扣证3—6个月、取消资格和撤销等三种情形。

(三)环境监测对象涵盖范围不一致

根据京津冀官方公开信息显示，目前三地的空气、地表水、声环境等常规环境监测领域的监测体系已比较成熟，具备了较强的监测能力。但是，有关生态、生物、土壤、海洋、环境振动、热污染、光污染、电磁波、放射性、核与辐射等领域的环境监测能力有待进一步加强(表2)。

表2 京津冀环境监测能力类别项目数量

①北京市环境保护监测中心．http：//www．bjmemc．com．cn/g316．aspx．2016年10月8日访问．

②中心概况．天津市环境监测中心．http：//www．tjemc．org．cn/html/PageLastView．aspx？ArticleID=2639&ChannelID=42&CategoryID=106．2016年10月8日访问．

③河北省环境监测中心站．http：//www．hbemc．net/Article．aspx？id=79．2016年10月8日访问．

数据来源：根据京津冀三地环境监测中心网站的公开信息整理。

根据三地有关数据显示，天津的环境监测对象的涵盖范围最为完整，北京次之，河北最后。三地在环境监测类别上，除了对基本环境要素进行监测外，还结合各自的实际有针对性地对其他要素作出了规定。相较而言，天津的分类最为详细，北京次之，河北则仅有概括规定，并未详细列明。其中，天津对水系沉积物、海洋沉积物、煤质、生物体残留、油气回收等进行了专门分类监测，北京则将电磁辐射单独列出，进而呈现出了三地环境监测所面临的形势和对象的差异性。

京津冀环境监测对象涵盖范围的现实差异性，实质上是对三地环境资源立法状况的一种客观反映(表3)。其中，对大气、水、水土保持这三个环境要素方面，京津冀均有地方性立法；在土壤、生物方面，三地则均未有地方性立法出台；其他环境要素，则是在其中一个或两个地区进行了地方立法。

表3 京津冀三地环境资源地方性法规、规章情况

注：有此类环境要素立法的打“√”，无此类环境要素立法的打“×”。

数据来源：根据中国法律法规信息系统(http://law.npc.gov.cn/FLFG/index.html)的最新备案情况统计整理。

(四)环境监测标准不统一

环境监测的标准和环境监测的技术规范是环境监测的依据。根据我国法律规定，环境监测标准分为国家标准和地方标准，据环境保护部公开的环境标准文本信息显示，我国现行的环境监测标准约有800多项(表4)，其中关于水、大气和固体污染物的监测标准数量已多达百种以上，由此也反映出这三大领域环境监测标准的发展状况和完备程度。具体到京津冀地区，除了执行国家标准之外，还制定了一些严于国家标准的地方标准。根据环境保护部发布的符合备案要求、现行有效的地方环境质量标准和污染物排放标准，截至到2015年12月31日，北京市制定地方标准30项，数量最多；河北省14项，数量居中；天津市最少，仅有8项[2]。

表4 国家环境监测标准、技术规范及方法情况*表中数据系环境保护部标准文本显示总数累算所得，括号内数据为按照环境保护部标准文本公布的分类数据相加所得，因而存在数据不一致的情况。

数据来源：根据中华人民共和国环境保护部网站环境标准文本(http://kjs.mep.gov.cn/hjbhbz/bzwb/)统计整理。

综观这些地方标准，其中均包含了对各项监测项目的监测要求，但三地针对相同污染要素而制定的地方标准数量较少，即使是对相同的污染要素制定的地方标准中，关于监测部分的规定也不尽相同。例如，比较《北京市锅炉大气污染物排放标准》《天津市锅炉大气污染物排放标准》《天津市工业炉窑大气污染物排放标准》和《河北省工业炉窑大气污染物排放标准》中的监测部分可以发现，在规定监测孔和采样平台设置上，在监测对象、监测方法依据标准上，在具体数值计算折算以及换算上均不相同。

(五)环境监测程序规定不明确

根据环境监测业务开展的具体情况可知，环境监测程序大体包括现场调查与资料收集、确定监测项目、监测点布设及采样时间和方法、环境样品的保存、环境样品的分析测试、数据处理与结果上报等环节。通过对京津冀有关法规规章和规范性文件的比对考察，三地关于环境监测程序的规定都十分笼统，并无明确具体的程序性要求。例如，《北京市大气污染防治条例》中对自行监测、监测点位和采样监测平台、自动监控设备作了概括性规定，而《天津市大气污染防治条例》则明文规定了大气环境监测的多种方式：自行监测、委托监测、在线自动监测等，同时要求要根据环境容量，排污单位排放污染物种类、数量和浓度等因素进行在线自动监测。河北省对于大气环境监测则着重强调了大气污染防治环境监测的监督和信息化建设，环境监测设备和防治设施维护、运营单位的监督管理、独立性、监测结果等方面的内容。再如，关于环境监测单位依法享有的独立性问题，河北省规定，环境监测设备和防治设施维护、运营单位依法独立开展工作，不受任何单位和个人干涉，北京市和天津市并未进行规定。

(六)环境监测结果保存和使用不规范

环境监测最为重要的部分就是监测结果的处理，保证监测数据全面、真实、有效、及时是环境监测的最终目标。比较京津冀三地关于环境监测数据和信息使用的规定可以发现：一是关于监测信息共享的规定各有侧重。以京津冀《大气污染防治条例》为例，在区域联防联控中，北京市规定的环境监测信息共享，是在出现重大监测信息时共享，河北省规定的则是区域预警联动和监测信息共享，而天津市在区域协同联防联控的规定中并未涉及环境监测。不仅如此，三地也未对大气污染联防联控中如何实现环境监测信息共享作出更进一步的具有可操作性的规定。二是关于监测数据保存时间的规定不同。例如，《北京市大气污染防治条例》规定大气监测数据保存时间不低于5年，《天津市大气污染防治条例》规定建立大气监测数据档案，原始监测记录至少保存3年，而河北省对大气环境监测数据的保存未作具体规定。

二、我国环境监测政策法律制度的实现状况与未来发展

鉴于我国立法体制和环境管理体制的特殊性，省(市)域和京津冀区域的环境监测政策法律制度的历史沿革与发展现状，尽管不排除地方或区域的特定性、自主性和创新性，但基本上仍是我国环境监测政策法律制度改革与发展总体趋势中的典型性呈现。

我国的环境监测发端于20世纪50年代初一些政府部门和行业对环境中某些污染物质进行的分析，在70年代上半叶逐步形成了以卫生部门的卫生防疫站为中心的环境监测网络及环境卫生监测制度，而以环境保护部门的监测站为中心的环境监测网络是在党的十一届三中全会以后才开始形成的[3]。1978年中共中央批转《环境保护工作汇报要点》，提出“加强环境监测工作”，要求“国务院环境保护部门设立全国环境监测总站，并加强同卫生、水利、农林、水产、气象、地质、海洋、交通、商业、工业等部门的协作，合理分工，密切配合，组成全国的环境监测网络”。1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》第26条和第27条将“组织环境监测，调查和掌握全国(本地区)的环境状况和发展趋势”明确规定为国务院环境保护机构和地方各级环境保护机构的法定职责，从而为中国建立环境监测制度提供了权威法律依据。为了进一步组织、推进环境监测工作，城乡建设环境保护部于1983年7月颁发《全国环境监测管理条例》(城环字[1983]483号)，以部门规章的形式就环境监测的任务、环境监测机构、职责与职能、监测站的管理、环境监测网、报告制度等内容首次作出专门性规定。为了适应新世纪以来，因环境治理理念、控制方法和行政运行模式等发生变化而对环境监测制度在组织、技术、人员设施及资金、规范等方面形成的压力和挑战，2007年7月国家环境保护总局发布《环境监测管理办法》，以确认和回应中国环境监测制度发展的新成果和新诉求。

迄今为止，一个由《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染防治法》《放射性污染防治法》《海洋环境保护法》《环境影响评价法》和《计量法》等法律中关于环境监测的法律规定，《关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)、《大气污染防治行动计划》(国发[2013]37号)、《水污染防治行动计划》(国发[2015]17号)等6个相关国务院文件，《环境监测管理办法》等10个环境监测有关部门规章和30个规范性文件共同组成的中国环境监测政策法律制度体系基本形成*文中数据是根据环境保护部环境监测司编，中国环境出版社2016年3月出版的全国环境监测培训系列教材——《环境监测管理制度汇编》统计得出的，涵容了1997-2015年发布的环境监测管理相关法律法规、部门规章和其他规范性文件。，对加强环境监测管理、规范环境监测行为，完成和实现《国家环境监测“十二五”规划》提出的主要任务和规划目标发挥了重要作用。与此同时，我们必须清醒地认识到，我国环境监测的制度建设与运行实际，还不能很好地匹配环境监测在环境管理中日益显著的作用和自身发展需要面临的新形势，还不能很好地满足环境保护工作对环境监测提出的新要求，还不能满足广大社会公众对环境监测基本公共服务提出的新期待。服务环境监测事业的未来发展，借鉴环境监测的成功经验，我国的环境监测政策法律制度建设与实践需要在以下方面积极作为、深化改革。

1.制定专门性环境监测法律法规，加快推进环境监测政策法律制度体系化。环境监测是一项包括监测主体、监测对象、监测依据、监测程序、监测数据应用等要素在内的，涉及人员、技术、经济、法律等诸多领域的系统性工程。制定专门性环境监测法律法规，不仅是环境监测在环境保护工作中的基础性地位和重要作用的客观需要，也是填补我国环境监测法律制度体系基础性法律缺位的内在需求。因为从我国环境监测制度建设的实际情况看，除了《环境保护法》等相关法律分散作出的有关环境监测的原则性规定外，大量的综合性和专门性环境监测制度都是以国家环境保护主管部门的规章和规范性文件形式存在的，无论是效力层级，还是制度呈现形式都是亟须提升的。为此，2009年4月环境保护部根据国务院本年度的立法工作计划组织起草并发布了《环境监测管理条例》(征求意见稿)，以期能为进一步加强环境监测管理，规范环境监测行为，促进环境监测事业发展，加快建立先进的环境监测预警体系提供更为完备的法律依据。但令人遗憾的是，该条例迄今仍未制定出台。因此，顺应健全生态文明制度保障体系的长远需要，继续推动国务院或者全国人民代表大会常务委员会适时制定《中华人民共和国环境监测条例》或《中华人民共和国环境监测法》，统一大气、地表水、地下水、土壤、海洋、生态、污染源、噪声、振动、辐射等监测布点、监测和评价技术标准规范，进一步加强诸如生态环境质量监测网络管理办法、生态环境监测信息发布管理规定等环境监测配套性制度建设，完善环境监测政策法律制度体系，仍是摆在眼前的紧迫性工作。

2.积极开展试点改革工作，统筹推进环境监测管理体制改革。在我国长期的环境监测制度实践中逐步形成了整体上按行政区域监测，只在个别领域有所突破的现行体制。换言之，严格按照行政区域的范围进行监测,是我国现行环境监测的主导模式[4]。目前，只有水土保持生态监测和海洋环境污染监测是突破这种严格的行政区域限制的。这种监测体制长期运行的直接后果是各级人民政府的环境保护部门都建设有自己的环境监测机构。环境监测机构按照行政区域和行政级别设置，依附于各级人民政府，不仅导致了监测行为的行政化，而且阻滞了社会监测机构的发展和作用发挥。与此同时，由于我国实行环境保护部门统一监管与相关部门依法监管相结合的环境管理体制，进而形成了环境保护部门的环境监测与相关部门的环境监测交叉存在的局面。这不仅造成环境监测资源的重复配置与浪费, 而且为不同部门对同一对象监测出不同的结果预留了空间，进而又延伸出为评析监测结果的正确与否创设裁决机制的问题。可见，推动环境监测管理体制改革，确保环境监测机构的权威和中立已是势在必行。令人欣喜的是，为加快解决现行以块为主的地方环境保护管理体制存在的突出问题，中共中央办公厅、国务院办公厅已于2016年9月印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，提出“调整环境监测管理体制”，推出包括实行生态环境质量省级监测、考核；现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理；现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，上收到市级，形成环境监测与环境执法有效联动、快速响应机制等在内的一系列改革举措[5]。对此，我们可拭目以待。

3.创新环境监测体制机制，有序推进环境监测服务社会化。所谓环境监测服务的社会化，是指打破政府机构的大包大揽，引入环境保护行政主管部门直属环境监测机构以外的从事环境监测业务的机构提供环境监测服务的过程[6]。近些年来，社会环境监测力量发展迅速，特别是在我国东部地区，社会监测机构起步早、市场需求大、成熟度较高，已经初具规模。但是囿于我国长期实行由政府环境保护部门和有关部门所属的环境监测机构为主开展监测活动的单一管理体制。在环境保护领域不断扩大、环境监测任务持续增加和环境管理要求日益提高的情况下，以政府生产环境监测信息和以计划经济方式组织环境监测的模式，越来越显得力不从心。因此，创新环境监测机制，有序引入社会力量共同参与，提供更多、更好的监测服务，就成为了环境监测体制机制改革的当然之选。为了引导和支持社会力量广泛参与环境监测，规范社会环境监测机构的监测行为，促进环境监测服务社会化的良性发展，自2008年重庆发布《重庆市环境监测机构能力认定准则》起始，先后有北京、四川、新疆等相当数量的省(市、自治区)结合自身实际，颁布了社会化监测机构的管理办法或意见。环境保护部于2015年2月发布《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》(环发[2015]20号)，明确了推进环境监测服务社会化的指导思想与基本原则，提出了开放环境监测服务市场、扶持和规范社会环境监测机构发展、依法监督环境监测服务行为等方面的指导性意见*参见环境保护部《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》(环发[2015]20号)。。对此，我们需要密切关注环境监测服务社会化的进程，正确处理环境监测中的政府与市场关系，及时研究解决对社会环境监测机构监管实践中存在的问题，确保环境监测的目的和任务的实现。

三、京津冀环境监测政策法律制度协同发展的对策建议

中央政府及其环境行政主管部门关于环境监测的顶层设计和改革决策，直接决定和引领着地方和区域的环境监测管理体制机制的改革进程和政策法律制度的发展方向。聚焦于京津冀协同发展中的生态环境保护率先突破的这一战略目标，艰巨而繁重的环境治理任务倒逼着京津冀三地必须在环境监测这一基础环节上精诚合作，协同前行，努力为实现区域生态环境治理的政策选择和制度创新提供决策依据。顺应中国环境监测政策法律制度的未来发展大势，服务于生态环境保护率先突破的目标宗旨，基于京津冀三地环境监测政策法律制度的实际，笔者围绕京津冀环境监测制度的协同发展提出以下建议，以资参考。

(一)探索联合立法，推动环境监测制度的同步建设

从必要性和可行性的意义上讲，探索区域内的联合立法是解决京津冀环境监测制度建设不同步问题的有效途径，这也是京津冀三地环境保护部门签署的《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》中确立的10项重点环境保护工作中的首要任务。详言之，通过区域环境监测立法，特别是通过联合立法中的利益博弈、沟通磋商、求同存异等过程，可以大体拉平积存于京津冀三地之间在环境监测制度建设上的快慢不一与长短各异问题。当然，三地联合立法并非适用于京津冀协同发展的所有领域，也并非仅仅依靠三地环境保护部门就能够独立完成的。但是，基于京津冀三地环境资源条件的区域性、整体性、联动性等原因，环境保护恰恰是京津冀联合立法中可以大胆尝试和大有作为的领域，特别是环境监测这样的基础性、专业性极强的领域，更是可以成为京津冀环境污染治理联合立法中可以率先探索与尝试的项目之选，而且还可以为制定全国统一适用的上位法——《环境监测条例》或《环境监测法》提供区域立法的经验借鉴和实践支持。同时，在京津冀环境监测联合立法尝试中，三地环境保护部门之间的沟通协调和精诚合作也是责无旁贷的，可以在立法调研、立法磋商、草案编制、征询意见等诸多方面发挥重要作用。这里还需指出的是，环境监测联合立法的正式程序启动和最终完成立法流程，尚需包括协同立法工作机构、工作机制、信息共享平台和法规清理常态机制等在内的京津冀区域环境治理协同立法保障机制的真正建立[7]。

(二)整合社会力量，推动环境监测机制的协同改革

环境监测体制机制改革的起步早晚并不必然导致达至改革目标的时间一定有先后。按照《京津冀协同发展规划纲要》对生态保护率先发展的目标要求，作为环境保护基础环节的环境监测体制机制改革更具协同推进的重要性和紧迫性。特别是在河北省，囿于环境监测条件、能力和水平的先天不足，非通过跨越式发展，则难以实现与京津的协同。同时，如果河北省不能迎难跟上，京津也不能置身事外，独善其身。这就要求京津冀三地要从区域协同的大局出发，冲破地方利益保护的藩篱，面向全区域整合社会环境监测力量，放眼全区域的环境监测监管需要和环境监测服务市场，来统筹推进环境监测机构的垂直管理体制的试点改革和环境监测机构的社会化改革。一是京津冀相互开放服务性监测市场，鼓励区域内的社会环境监测机构自主参与服务型环境监测活动，诸如排污单位污染源自行监测、环境损害评估监测、环境影响评价现状监测、清洁生产审核、企事业单位自主调查等，加快推进京津冀区域环境监测服务主体多元化和服务方式多样化；二是京津冀环境保护部门向社会监测机构有序开放环境质量自动监测站和污染源自动监测设施的运行维护、固体废物和危险废物鉴别等社会环境监测机构能够承担，又不影响公平公正原则的监测业务，以弥补各自环境保护部门所属环境监测机构的能力不足；三是充分发挥环境监测行业协会或第三方机构的作用，完善监督机制，强化责任追究，以扶持和规范区域内社会环境监测机构的健康发展。这里需要特别强调的是，环境监测服务市场面向全区域的社会环境监测机构的开放，必然带来相关资源和利益在全区域内相关主体之间的重新分配，特别是对于社会环境监测主体发育不够充分的河北省而言，会在短期内承受较大压力和冲击。但同时也会给河北省带来借船出海和跨越发展的契机。

(三)统筹监测领域，推进环境监测能力联动提升

环境监测领域和环境监测能力是随着人们生命健康需要、经济社会发展和科学技术进步不断扩展和增强的。目前，我国已经形成在空气、地表水、声环境等传统的常规环境监测领域比较成熟的监测体系，具备了较强的监测能力。但在生态、生物、土壤、环境振动、热污染、光污染、电磁波、放射性、核与辐射等环境监测领域的监测能力还需进一步加强。同样，在京津冀区域内，三地在环境资源条件、经济社会发展程度和科学技术水平等方面的差异，也使得三地之间环境监测领域和监测能力呈现出明显的差异性。服务于区域生态环境保护的整体性要求，统筹京津冀之间的环境监测领域，推动区域内环境监测能力的联动提升就显得十分重要和紧迫。为此，首先要冲破环境质量监测的省级行政壁垒，统筹京津冀三地环境质量监测标准和环境监测指标体系，统筹城乡环境监测，加快形成一体化的区域环境质量监测网，形成各环境领域的环境质量联动监测机制。其次，推动三地污染源监测的协调统一管理，将自动监测、人工监测、企业自行监测、委托监测等多种监测方式与环境污染减排监测等体系建设相结合，引导、鼓励、支持采用新技术、新设备提高环境污染源的监测能力，形成符合京津冀三地实际污染源控制监测的污染源监测体系。同时，建立和完善三地的监督性监测体系，统一重点污染源的监督性监测指标，加强监测系统的有效运营和管理，促进京津冀地区污染源排放的平稳达标。再次，加强京津冀区域的环境应急预警体系建设，健全应急预警监测管理，构建监测响应、数据采集、整理和存储、信息传送和发布、协调联动的应急预警沟通渠道和信息平台，不断提高预警监测、应急监测和应急监测处理的高效运行机制。最后，统筹农村环境监测体系与城市环境监测体系的同步建设与有效对接，加强对大范围、宏观生态环境监测和区域生态环境综合分析能力建设，从根本上提升区域环境监测的综合能力。

(四)统一监测标准，推动环境监测程序规范统一

环境监测标准的科学与统一是保障环境监测质量的关键。经过多年的建设与发展，我国已经建立起日趋规范的环境监测技术体系。除国家环境保护部门制定颁布的环境监测相关标准外，地方也在环境监测标准制定方面主动作为，取得积极进展。但因各自所面临的环境监测目标和任务的差异，进而出现相互之间监测标准不统一的现象就难以避免。统一环保标准是区域环境协同治理的先导。京津冀区域生态环境的协同治理，要求必须统一区域内的环境标准。为此，根据环境标准统一的难易程度，可以考虑先统一区域环境质量标准，再逐步过渡至污染物排放标准的统一。其间，要积极推动污染物排放标准低的地区提高标准，率先对限制类产业或污染较大的产业实施区域统一排放标准，以避免污染较大的行业企业利用标准漏洞在区域内部转移[8]。

环境监测不仅仅是一种纯粹的技术行为，而且还是一种可以影响环境政策选择、提供环境执法依据的具有法律效力的重要行为。环境监测活动的开展除了应遵循一套科学完整的监测技术路线和技术规程外，还应接受相关政策法律制度创设的程序规范的约束，包括环境监测点位的设置、环境监测标准的制定与修订、环境标准样品的选取、环境监测的数据处理等等，都需要有相应的程序规范的制定与遵守。而这对于京津冀区域内的生态环境协同治理、统一环境监测而言，更具特殊意义。因为其中不仅蕴含着环境监测自身的科学性要求，而且关涉到区域内多方利益主体之间的政治利益、经济利益、生态利益等复杂利益关系的博弈问题。能否为所有利益相关者提供一整套表达诉求、争取利益、裁决纷争、达致妥协的正当程序，对于能否获得相关利益主体的最大范围的认同，最终实现生态环境保护率先发展的终极目标都是至关重要的。对此，只能有待通过与京津冀区域环境监测相关的法律法规的制定或修改而加以创设或完善。

(五)构建共享机制，推动环境监测公信力稳步提升

环境监测最重要最直观的反映就是环境监测数据的准确与否，因为它是用来衡量和判定一定区域内环境质量状况的标准和依据。受到近些年局部地区异常严峻的环境污染状况的影响，环境监测数据受到了社会公众越来越多的关注。事实上，为了满足社会公众对环境质量状况的知情权，环境保护部和各省(区、市)及部分城市环境保护主管部门是每年定期发布环境状况公报和环境质量报告的。其中，原国家环境保护总局从2002年开始发布113个环保重点城市空气质量日报与预报，2010年11月将113个环保重点城市空气质量实时发布系统投入运行；环境保护部自2009年7月开始对全国主要水系100个国控水质自动监测站的8项指标*这8项指标是水温、pH、浊度、溶解氧、电导率、高锰酸盐指数、氨氮和总有机碳。的监测结果进行网上实时发布。但这距离完整意义的环境监测信息的公开与共享还有很大差距，对于建立和维护环境监测应有的公信力仍显力不从心。因此，在京津冀区域统一环境监测的进程中，必须着力助推以下方面的制度建设。

1.统一的环境监测信息发布制度。环境监测信息发布是了解环境监测情况、有效监督环境监测数据、确保公众参与的重要手段。当前我国主要是依托有关部门、环境监测机构的电子信息政务网，向社会发布环境监测信息、数据以及报告。具体到京津冀地区，可以考虑创设京津冀环境监测信息网，搭建起联通三地环境监测数据信息的桥梁，集中发布京津冀区域的监测信息和数据，以实现对区域内环境监测数据信息的集成和共享。

2.统一的环境监测数据管理制度。环境监测数据是反映一定区域在特定时间段的环境质量状况的基本参考依据。环境监测数据的管理需要贯穿环境监测的全过程。首先是对环境监测数据原始记录的管理。一个完整原始记录不仅仅只注重结果，而要记录整个过程。现场记录要全面，不仅要记录主体工程的数据，更要对环保工程的数据作出清楚的厘定。在填写更改时也要有规范的操作流程。只有这样才能从源头上保证数据的真实、有效、全面。其次是建立完善的数据审核机制。这是保证数据质量的必要手段。现阶段各级环境监测机构主要采用“三级审核”制度，即对环境监测报告的自我校对、对监测报告的审查复核、对监测报告的签字发放三个步骤。为保障数据可靠，我国还制定有《环境监测数据弄虚作假行为处理办法》，但执行效果并不理想。对此，唯有通过专门性立法建立京津冀区域统一的环境监测数据审核制度和环境监测数据质量责任制度，并强化制度执行和严格责任追究，才能更好的维护和促进监测数据的真实性和有效性。最后，要建立完善统一的京津冀区域环境监测数据档案制度，包括环境监测电子数据和资料数据，并设定明确的保存范围和期限。

3.统一的环境监测报告制度。建立京津冀区域环境监测报告制度，形成对环境各项内容的专项报告，制定大气、水、声、土壤、生物、生态、辐射等的日报、周报、月报、季报、年报。环境监测报告的内容涉及各项各类的监测数据、监测数据比对和分析，监测现有模式、采取何种方式监测、监测结果、预存的风险状况，针对这样的状况需要提醒公民如何预防和采取措施等。环境监测报告应由京津冀三地的环境监测机构负责联合编制，由三地环境监测机构负责人签字负责，以确保环境监测数据的全面、准确、科学与规范。

4.统一的环境监测网络保障制度。京津冀区域环境监测的协同发展，离不开完备的环境监测网络的有力保障。为此，需要统一京津冀环境监测活动中的标识管理、监测点位管理，加快实现监测网络全覆盖和监测网络信息共享，以便从整体上把握京津冀区域的环境保护水平和发展状况，为实现宏观生态环境监测提供基础性依据。

[1]专家解析京津冀协同发展三大领域如何率先突破[EB/OL]．[2015-09-10]．http://politics.people.com.cn/n/2015/0910/c70731-27569272.html．

[2]环保部发布地方环境质量标准和污染物排放标准备案信息[EB/OL]．[2016-01-14]．http://www.antpedia.com/news/37/n-1301037.html.

[3]蔡守秋．中国环境监测机制的历史、现状和改革[J]．宏观质量研究，2013(2):4-9．

[4]刘卫先．我国现行环境监测体制述评[J]．中国环境监测，2009(3):5-10．

[5]中办国办印发.关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见[EB/OL]．[2016-09-23]．http://politics.people.com.cn/n1/2016/0923/c1001-28734337.html．

[6]陈斌，陈传忠，赵岑，等．关于环境监测社会化的调查与思考[J]．中国环境监测，2015(1):1-5．

[7]孟庆瑜．论京津冀环境治理的协同立法保障机制[J]．政法论丛，2016(1):121-128．

[8]周冯琦，程进．长三角环境保护协同发展评价与推进策略[J]．环境保护，2016(11):52-57．

【责任编辑郭玲】

The Political and Legal Issues of Environmental Monitoring Cooperation in Beijing-Tianjin-Hebei Areas

MENG Qing-yu, BI Xiao-bo

(The State Law Governace Research Center of Hebei University,Baoding Heibei 071002,China)

Environmental monitoring is the basis of environmental protection, and it is the legal responsibility of the administrative department of environmental protection. In order to achieve the first breakthrough in the ecological environmental protection of Beijing-Tianjin-Hebei, the three places should cooperate and support each other in the environmental monitoring political and legal system. But there are still many problems in the current legal system of environmental monitoring policy, such as system construction being not synchronized, the main reform not cooperating, the monitoring object being not consistent, testing standards being not unified, monitoring procedures being not clear and monitoring results being not standardized Conforming to the future development of the national environmental monitoring system, we should draw lessons from the beneficial experience of the foreign environmental monitoring system. We need to research and determine the unified monitoring quality management system to build the regional ecological environment monitoring network, and to lay a solid foundation for political and legal basis for the breakthrough of “unified monitoring” through the collaborative development of the environment monitoring system between Beijing-Tianjin-Hebei.

the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei; environmental monitoring; environmental protection; legal system