大城市边缘区农村集体建设用地流转问题初探

罗天骐+王亚男

摘 要：随着城镇化的近一步发展，更多的农村人口将转变为城镇人口，在这一大环境下，农村集体建设用地流转势在必行。由于大城市边缘区其特殊的区位及条件，成为农村集体建设用地流转高发区，流转过程中应注意保护农村居民的合法权益，将集体建设用地流转与农村产业发展以及农村居民关心的安居、就业等各项制度和社会保障体系相结合，避免集体建设用地流转引起新的社会问题，推动土地市场的健康可持续发展。

关键词：农村集体建设用地流转；大城市边缘区；特征；类型

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2016）04-0111-06

一、引言

进入21世纪，我国城镇化水平迅速提高。2001年我国城镇化率为37.66%，此后12年以平均每年1.3个百分点的速度增长，到2013年达到53.73%。全国城镇人口从2001年的4.81亿人， 以平均每年0.21亿人的速度增长，到2013年达到7.3亿人。中国指数研究院发布的《关于城镇化进程的专题报告》预测，2020年将达到59%左右，2030年将达到66%左右。这意味着，2011～2030年， 我国将新增城镇人口3亿人左右[1]。城镇化的进一步发展，必将改变我国长期以来以农村人口为主的人口结构，更多的农村人口将转变为城镇人口。在这一大环境下，农村集体建设用地流转势在必行。

农村集体建设用地流转，是指农村集体经济组织或其他集体建设用地使用者通过出让、出租、转让、转租等形式，将集体建设用地使用权有偿让与其他经济主体使用行为[2]。由于土地资源的不可替代性，以及土地流转在市场经济环境下的重要性，土地流转问题近些年一直是国内外学者的研究热点。

对于城市边缘区的概念，国内学者一般认为是“位于中心城区的连续建成区与外围几乎没有城市居民住宅、非农土地利用的纯农业腹地之间，兼有城市与乡村两方面的特征，人口密度低于中心城区，但高于周围农村的地区”[3]。从地域结构来讲，城市边缘区是一个城市完整地域的重要组成部分，介于乡村环境向城市环境转化的过渡地带，是独立于典型城市与典型乡村的地域实体，又是城市与乡村之间交换的纽带。理论上边缘区土地利用受城市和乡村双重影响，也是城市扩展和乡村城镇化同时并起的区域[4]，但由于城市的吸引力远远大于乡村，再加上城市的不断拓展，边缘区域本身优越的区域位置和较于城市相对低廉的地价，使这一区域成为城乡建设中最复杂、最富变化的地区。城市边缘区独特的地理位置，其区域经济水平、农村的生产发展、土地利用等与其他区域存在明显的不同，具有鲜明的地域特征[5]。因此，本文选择天津市近郊区——北辰区为调研对象，采用对比分析、问卷调查和现场实际调研等方法，重点关注天津市北辰区集体建设用地流转后农村居民生活生产特征变化及存在问题，进而有针对性地提出促进大城市边缘区农村集体土地流转持续健康发展的对策建议。

二、大城市边缘区土地利用特征

1.土地利用结构变化剧烈

土地利用结构变化是由内因和外因两方面互为影响而引起的。首先城市边缘区发展的先导力量是产业的发展，也就是外因占先导地位。近几年，随着经济的快速发展，各城市加快了产业调整的步伐，很多城市提出了“退二进三”、大力发展第三产业的战略调整思路，而大城市边缘区良好的区位和交通条件，是承接城市第二产业的最佳区域之一；另一方面边缘区域由于产业的带动，城镇化速度远高于远郊区，带来了农民生活水平的提高和生活方式的改变，对居住环境和生态环境都提出了更高的要求。这些情况都带来了对建设用地的更多需求，直接体现就是建设用地迅速增长，农用地快速減少，土地利用结构变化剧烈（见图1）。

结合天津的空间发展特征，环城四区（不包括东丽区、西青区、北辰区、津南区外环线以内区域）所属的区域基本符合大城市边缘区的性质和特征。

2.建设用地比例较高，且类型复杂

边缘区的区位特征和条件，决定了这一区域是城乡统筹发展的关键组成部分，既是城市拓展的热点区域，也是城镇化快速推进的区域。从城市边缘区用地结构来看，建设用地比例高于除城区之外的其他区域。但不同于其他地区的是，这一区域的建设用地既有城镇工矿用地，也有集体建设用地；既有农村居民点用地，也有城市保障性住房、商品房开发用地，建设用地包含的用地类型复杂。

3.土地利用效益两极化明显

一方面，因该区域特殊的区位优势，区域内有投资强度和开发强度较高的城镇工矿用地和城市外迁的企业，又有高强度开发的商品房和保障性住房用地，建设用地土地利用效率较高。这一区域的农用地多为设施农业和高标准基本农田，也是农业效益最高的区域。但另一方面，该区域农村集体建设用地土地利用效益低的现象普遍，尤其是农村宅基地实际占地远远超出国家和地方政府制定的标准，土地低效利用与建设用地需求增加的矛盾更加突出。

4.建设用地开发度高，新增建设用地短缺

城市的快速发展，城镇不断向外围区域扩张，城市边缘区本身就是城市扩张的结果，再加上城镇化的大力推进，乡村本身对建设用地也有巨大需求，因此这一地区建设用地基本开发完成，新增建设用地匮乏，只有依靠存量建设用地挖潜和改造解决建设用地短缺问题。

三、天津市城市边缘区农村集体建设用地流转实践

1.我国各类土地流转试点情况简介

目前，全国也有多个试点城市开展土地流转工作实践，如“苏州试点”，主要是在依法取得的农村集体非农建设土地所有权的前提下，进行转让、出租和作价入股等试点工作；“湖州试点”，主要是改制企业以租赁方式取得集体建设用地使用权的可以进行土地流转；“古田试点”，主要是本集体内部流转，只需经土地使用权所有者同意并到土地管理部门办理变更登记即可，本集体外部流转，需将集体土地所有权转为国家所有，土地使用者向集体所有者缴纳土地取得费作为征地三费；“芜湖试点”，主要是围绕乡镇政府在实施镇域规划、建设工业小区时进行土地流转；“上海试点”，上海青浦区作为国土资源部征地制度改革试点地区，开展高速公路用地合作经营；“重庆试点”，主要是以地票形式进行土地流转等。

2.天津实践

天津市提出到2030年，环城四区城镇化水平达到100%，即农村居民的生活方式和生产方式全部改变，产业以第二、三产业为主，第一产业全部为现代化设施农业。按照协同论的思想和观点[6]，在城镇化快速发展阶段，原来的农村生产方式发生变化时，土地利用方式必须也要随之变化，即原来稳定的农村集体土地利用系统会随着农用地、建设用地的流转而被打破，逐渐建立与新的农村生产方式、生活方式相适应的农村集体土地利用系统[7]。就天津过去十年间发展状况而言，在经济结构和产业分布发生巨大变化的同时，资源短缺、产业分工和竞争加剧，产业结构战略调整加快，经济发展与土地资源短缺的矛盾加剧，这些问题对天津的可持续发展提出严峻的挑战。

农村集体建设用地流转的主要方式有置换、转让、出租、联营、入股等多种形式[8]。随着城市化、工业化进程的加快，天津市的城市边缘区成为积极探索农村土地流转途径和机制较活跃的区域之一，最有代表性的尝试就是小城镇“挂钩”试点。

自从2008年天津作为国务院批准的挂钩试点城市之一，以宅基地换房形式的土地流转在天津取得了显著效果，一定程度上改善了城镇建设用地不足的状况，推进了城镇化进程，农民的生产和生活方式也随之产生了变化。经不完全统计，天津市政府审议通过的示范小城镇挂钩试点共计54个，规划还迁村庄共计695个，安置村民约108万人；项目区总用地规模约210平方公里，其中安置区总用地规模约53平方公里，出让区用地规模约157平方公里；规划安置区总建筑规模共约6000万平方米。其中位于边缘区的试点村镇共24个，占到全市试点总数的45%左右，从实施情况来看，位于城市边缘区的试点村镇整体实施比较顺利。

此种形式集体建设用地流转主要是建设用地指标的置换，将现状分散的不集约的村庄建设用地指标与新农村建设相挂钩，在保障农民安置后剩余的指标用于出让，出让的资金用于改善农民居住条件，建设农民还迁居住区。农民还迁的楼房建好后，农民也可将富余的住房出租，村集体也可出租临街商业和工业用地。整个过程中不新增建设用地，利用存量进行指标置换，达到建设用地指标平衡。目前参与集体建设用地流转的用地类型包括农村居民点用地、工业用地、商业用地等多种类型，但主要是农村居民点用地。

四、大城市边缘区集体建设用地流转后农村居民生活生产特征

笔者曾对城市边缘区城镇化问题进行过大量调查，现以天津市北辰区柴楼村为典型案例进行分析。

北辰区位于京津产业发展轴和天津市主要空间发展轴上，是天津市环城四区之一，也是重要的制造业强区。在用地分布比例方面，外环线内用地只占约14%，大部分用地分布在外环线以外。规划建设用地总规模外环线以内占40%，外环线以外占60%。既有大城市边缘区的典型特性，也有鲜明的秉赋特点。北辰区双街镇柴楼村，共有村民317户，总人口1044人，其中农业人口795人。村庄位于天津市总体规划确定的京津发展主轴上，紧邻外环线，西侧与北辰区双街工业区隔京津公路相望。村庄区位条件优越，交通发达。全村人均耕地4分地（267平方米），土地资源较少，属于人多地少的村庄。 2005年开始启动旧村改造工程，2007年正式拆迁，2009年8月完成安置房建设并入住。村集体在符合规划和用途管制前提下，将村集体分散的村庄居民点用地集中置换，置换出的土地以入股方式与房地产公司合作，共同开发67万平方米住宅，在保障村民安置后，将富余的农村集体经营性建设用地出让、租赁，完成了集体建设用地的流转，目前村集体获得了房地产开发中的临街商业的产权，村集体依靠临街商业用房的租金，每年给村民按比例分红，使村民过上富裕的生活。

1.农村居民生活城市化

柴樓村集体与房地产公司合作，共同开发67万平方米住宅，其中用于还迁安置柴楼村民的住宅建筑面积共7.3万平方米，农民的居住条件得到改善，全部住进了楼房，每户村民拥有一套或者多套住宅不等。同时，村民的生活方式已经全部改变为城市居民生活方式。另外，村庄内公共配套设施也基本齐全。村民的居住小区参照天津市居民公共设施配套设置标准，设置了村民公共配套设施，总建筑面积约1500平方米，包括内设演艺厅、书画社、阅览室的社区中心，老年日间照料中心，卫生服务站等，除卫生服务站收取一定费用外，其他所有设施均免费向村民开放，村民可以就近方便使用，丰富了村民生活，满足了村民日常需求。村民福利保障体系也非常完善，村集体为全体村民缴纳养老保险，同时老年人（男60岁以上，女55岁以上）按月发放800—1000元养老金。另外村集体还报销医保之外的大部分医疗费用。中秋、春节等重大节日发放过节费或礼品，价值1000—2000元/人不等。上大学及丧葬等也有相应的资金补助。每年村集体还为每位村民免费提供40m2物业费和25m2取暖费。

2. 农村居民就业方式多样化

早期的镇办企业均位于柴楼村行政村内，占地约800亩，通过土地流转由村集体统一经营。目前村民已全部脱离第一产业，主要从事第二、三产业。村庄内农用地由村集体承包给种田大户，每年土地承包者向村集体缴纳租金。集体将收取的租金按照村民土地的比例分红。村民的就业有以下几种方式：（1）由于紧邻中心城区和双街镇工业区，就业岗位和周边城市居民一样，在企事业单位上班；（2）在第三产业从事服务业；（3）对于年龄偏大无技术的村民，村集体向其提供公益性岗位，如物业管理、保安、清洁工等岗位。由此，村民收入主要包括房屋租金、土地收入及工资性收入。特别要指出的是村民的收入构成中主要来自房屋出租，因旧村改造过程中按照宅基地补偿，每户居民基本都有一至几套不等的房屋用于出租，单套房屋租金每月约一千多元。

3.小结

北辰区柴楼村由于其特殊的区位优势和规模优势，在村集体层面就完成了城市化和土地流转工作，不同于其他城市和挂钩试点，属于自发性、自下而上的土地流转案例，有值得总结的经验：第一，北辰区柴楼村是就地城市化的典型村庄，它很好地改善了农民生活居住环境，提供了完备的配套设施：第二，提供多种类型的收入渠道和保障体系，为农民实现土地流转提供有力的保障；第三，尊重农民意愿，以保障农民利益为根本出发点，让农民真实感受到建设用地流转带给自己的变化而乐于接受。

但是，同时也应该看到正是因为以村集体为主导的自下而上的建设用地流转，在以下几方面较容易产生问题：

虽然国家层面明确，将集体建设用地流转作为我国未来土地市场打破“城乡分割”态势，实现城乡统筹的重要途径，但建设用地流转是一个系统工程，目前缺乏建设用地流转的实施配套政策和管理规定，难以保证集体建设用地流转良性健康发展。

失地后农民依然存在就业压力，且就业岗位以低端为主。虽然柴楼村区位优越，失地农民既可到市区就业，也可到邻近的工业区就业，但仍存在就业难问题，且因为周边工业区高端制造及创意产业就业门槛较高，农民无法进入。

保障体系不完善，村民保障体系相当程度上还是依靠村集体的整体实力，一旦未来村集体收入减少，势必影响村民相应社会保障，带来社会隐患。

五、政策建议

1.严格遵循农民自愿有偿原则

从我国的国情看，我们国家人多地少，发展水平快慢不一，城镇化、工业化是逐步推进和实现的，我们只能在工业化、城镇化逐渐推进的过程中，逐渐地转移农村人口。因此在土地流转的问题上，也要循序渐进，必须遵循依法自愿有偿的原则，只有使农民看到流转确实能带来实在的收益，而愿意参与土地流转，才不会出问题。

2.完善相关建设用地流转的法律法规

农民在流转过程中基本上处于弱者和被动的地位，缺少对土地升值的预见性，缺少话语权，缺乏维护自身利益的法律知识。因此，在尊重农民意愿的基础上，提供多种流转方式供农民选择，完善土地流转制度，保证农民能够分享土地增值的收益。三十多年前中国的改革，始自农村，始自“把土地的使用权还给农民”。三十年后的今天，中央启动新一轮的改革，如何在改革中最大限度地保障农民的各项权益，避免由此可能产生的政策腐败是一个十分艰巨且复杂的问题。

3.统筹考虑农民居住问题

农民以土地入股或置换的方式实现土地流转，从目前的效果看，居住问题比较容易解决，主要是由于农村分散的不集约的农村居民点用地，因指标置换带来可观的经济效益，吸引开发主体进而完成农村居住条件的改善。但未来新农村建设不仅要保障居者有其屋，更要考虑农民生产方式的转变、休闲方式的调整、清洁能源的利用、生活设施的更新等因素，建设更加集约、宜居的空间环境，同时也应尽量延续农村传统的风貌特色。

4.统筹考虑农民就业问题

失地后的农民最难解决的是就业问题，这也是关乎社会稳定，营造农民幸福生活的关键问题。农民世世代代以农业为生，让其实现从“田间”到“车间”的转变还存在很多问题。这些问题既有农民自身条件所限，也有政府和村集体引导问题。首先，从农民自身看。接受二、三产业劳动技能培训较少，劳动技能普遍不高，导致就业能力不能与市场需求相适应。其次，农民就业思想存在着一定的偏差。较富裕地区，有的农民觉得有了土地流转中带来的利益，再依靠村集体的福利，吃、穿、住、行都得到了满足，缺乏寻找工作的积极性。条件相对较差的地方，由于农民对工作岗位期望值较高，难以找到合适的工作。从村集体角度分析，村庄自身除提供一些公益性的岗位外，基本不能提供就业岗位，无法对农民进行就业安置，而政府本身也很少提供对失地农民的技能培训，虽然这一问题现在有所改善，但失地农民的安置问题仍是现阶段我国社会存在的一大社会问题。因此，提倡农民、村集体、各级政府各个层面共同解决就业问题，针对不同年龄段、不同技能村民提供有针对性劳动技能培训，如对具有种粮种菜经验的农民提供设施化产业化农业生产技术培训，让其从事现代化农业生产，对年龄偏大的村民多提供一些公益性岗位，保障基本就业，对有文化的年轻人提供专业化技术培训，应聘到现代化企业生产岗位。

5.建立健全完善的社会保障体系

要以社会保障替代土地保障。传统意义上，以土地为载体的保障安排，仅承担着农民的就业功能，而依靠社会保障制度解决的是农民的生存、养老等问题一直没能得到很好的解决。由于我国长期实行城乡二元结构、二元土地制度，农村社会保障发展基础较弱，发展不均衡。我们的调查结果显示，参与集体建设用地流转的农民，且结果比较满意的，其保障体系基本上由社会和村集体统筹解决，其中村集体占了较大比例。这种情况最容易产生的问题就是，村集体富裕还能维持；如果村集体没钱，社会保障就会大打折扣。因此，建立完备的社会保障体系是土地流转后必须妥善解决的，也是最核心和最艰巨的问题。

六、结语

随着我国社会经济的快速发展及土地市场的不断完善，农民集体建设用地的流转会越来越活跃。党的十八届三中全会也明确指出“保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”“建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转公开、公正、规范运行”。土地管理部门必须顺应发展趋势，加强对集体建设用地的流转治理，促进农村集体建设用地的节约与集约利用，逐步构建农村集体土地流转的新机制，引导集体土地流转进入规范化轨道。只有这样，才能推动土地市场的健康可持续发展，保障我们实现“中国梦”。

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Abstract： With the further development of urbanization， more and more rural population will be transformed into the urban population. Under such circumstance， the movement of rural collective construction land is imperative. Due to the special location and condition of the urban fringe districts， the urban fringe districts have become a high incidence area of the movement of rural collective construction land. We should pay attention to the protection of the legitimate rights and interests of the rural residents in the process and combine the movement of rural collective construction land with rural industry development as well as various systems and the social security system with respect to living and working in peace and contentment，employment，etc which the rural residents concern about to avoid new social issues caused by the movement of rural collective construction land and promote the healthy and sustainable development of the land market.

Keyword： rural construction land circulation； city fringe area； characteristic form

責任编辑：翟 祎