属地基层政府航展综合应急管理创新实践——以珠海第十一届国际航展应急工作为例

卢文刚 刘沛 朱颖

属地基层政府航展综合应急管理创新实践
——以珠海第十一届国际航展应急工作为例

卢文刚 刘沛 朱颖

卢文刚，副教授，博士研究生，硕士生导师，暨南大学公共安全与风险评估研究中心主任，应急管理系主任，暨南大学珠海（金湾）协同育人创新中心主任，珠海市金湾区应急管理专家组组长、广州市重大行政决策论证专家、教育部“校长国培计划”特聘专家、暨南大学青年应急管理协会荣誉会长；长期从事应急管理研究，先后主持国家社科基金等国家级课题2项，主持省部级纵向课题20项，主持各类厅局级课题及其他横向课题50多项；在国内各类学术期刊、国内外大型学术会议上发表学术论文100多篇，其中CSSCI论文50多篇，EI、ISTP论文20多篇，出版专著2部，作为副主编出版著作4部，参编著作6部。

刘沛，暨南大学经济学院副教授，硕士生导师。

朱颖，珠海市金湾区应急办公室主任。

本届航展的背景

2016年11月1日至6日，第十一届中国国际航空航天博览会在珠海市金湾区隆重举行，本届航展由广东省人民政府、中国国际贸易促进委员会、中国人民解放军空军、中国航空工业集团公司、中国航天科技集团公司、中国航天科工集团主办，中国兵器工业集团公司等多家单位共同协办。本届航展共有42个国家和地区的700余家参展商到会，航展期间召开了2016中国通航发展论坛，航展规格高、规模大，观展人流与交通高度集中，公共安全形势复杂严峻。珠海金湾区政府作为航展举办地的属地基层政府，对航展公共安全与应急治理工作负有“属地管理”的重大责任。珠海金湾区党委政府高度重视航展应急管理工作，在航展执委会的领导下，全区应急人员科学谋划，精心组织，统筹协调，圆满完成了航展安全保卫和应急处置救援等各项工作，确保了航展安全成功举办。

创新实践的主要做法

高度重视，靠前指挥

1.领导重视，统一思想

珠海金湾区委、区政府高度重视航展期间应急管理工作，区委主要领导多次在区委常委会、区党政例会上强调和部署相关工作；区主要领导多次召开迎航展工作会议，研究部署重点工作；由区委有关领导牵头成立了第十一届航展综合保障工作领导小组，多次召开专题会议部署、推进具体工作。区应急管理各成员单位统一思想，紧紧围绕区委、区政府的统一部署，积极有序开展工作。

2.制订方案，明晰责任

在充分调研的基础上研制印发了《第十一届中国航展金湾区（航空产业园）综合保障工作总体方案》，设置了治安防控组、应急处置组、综合执法组、消防整治组、后勤保障接待组、志愿服务组、旅游宣传推广组、信访维稳组8个专项工作组，各工作组根据整体方案要求，分别制订专项工作方案，明确工作开展具体情况，细化工作职责，落实工作措施。

3.领导带班，现场指挥

区航展领导小组在航展馆外围（海澄村卫生服务中心原址）设立航展现场指挥部，由领导小组组长任总指挥。航展期间，每天由一位区领导任组长带班值守，一名工作组组长到指挥部现场值班，各工作组牵头单位派人常驻值班，及时协调处理各项综合应急保障工作，有效加强了信息情报的收集报送，强化了各部门的沟通联络，提高了突发事件预防、协调与处置效率。

依托科技，保障有力

本届航展，金湾区有效运用云计算、大数据等科技信息手段，有力保障了航展期间综合应急保障工作的开展。

一是整合了区内公共安全视频资源，确保航展期间主要路段、外围街道等人员密集场所的视频覆盖，将公共安全视频信号接入现场指挥办公室。通过公共安全视频掌握航展外围情况，配合现场指挥办公室工作，确保现场指挥办公室对航展外围安全秩序的动态全面掌控、远程指挥。

二是安排综治网格员手持移动终端设备在航展场馆外围开展安全巡查，实时向指挥部报送视频、图片和信息，及时开展隐患排查、风险分析和应急处置工作。

三是运用大数据等技术手段实时对航展各区域人流量进行监测，供指挥部研判决策，有效维持航展外围现场秩序。

四是配备对讲设备，实现航展现场指挥办公室、区综治指挥中心、金湾公安分局、珠海机场公安分局等重点应急成员单位之间的随时联络、及时沟通。

各司其职，协同保障

航展安全保障与综合应急管理各工作组成员单位认真开展航展安全工作，落实工作责任，通力合作协同确保安全保障工作有序进行。

1.综合执法工作

一是开展市容市貌整治。对航展场馆、疏导点及周边区域的市容市貌整治和维护；在航展现场及周边，主动接受群众询问；引导临时摊档进入疏导点和海澄美食节进行有序经营；暂扣展区内外流动商贩兜售的（严重影响航展飞行安全）的可升空无人飞机、航空模型等。

二是加强食品安全。由区食药局对航展场馆内外餐厅、新闻中心食堂及餐馆食品严格进行安全检查，对美食节摊位进行食品安全监督巡查，开展农药残留等项目的快速检测。

三是强化工商管理。由区工商分局强化和完善航展现场及周边的经营秩序，加强对“三无”产品和无证经营的巡查监督，及时发现和处理违法事项，最大可能减少事故隐患。

四是加强安全生产监督检查。区安监局在航展期间加强对辖区内企业进行安全生产检查，确保航展期间零事故。

五是开展综合保障建设工作。航空产业园建设局保质保量完成了对展馆周边停车场的建设工作，圆满保障了航展期间的车辆有序停放。

六是开展交通综合执法。金湾交通大队根据上级统一部署，全警动员，奋战在各个一线岗点，与支援的各民警、学警及协管员们并肩作战，指挥疏导人流车流，维护交通秩序，全力保障航展交通安保工作顺利开展。辖区交通达到了“安保绝对安全、交通总体畅顺”的工作目标。

2.治安防控工作

一是加强社会面巡逻防控工作。每天投入多名警力参与路面巡逻，提高路面见警率和管事率。同时，安排大量警力加强对辖区重点部位、重点人员的巡查、管控工作，切实落实管控责任。督促各场所切实加强登记管理制度，确保航展期间辖区治安良好,为第十一届航展的顺利举行打下了坚实的安全基础。

二是全力打击违法犯罪行为。航展期间，公安分局共接受移送案件57宗，协助事主挽回经济损失6万余元。此外，分局参战民警克服警力不足的困难，连续作战，利用航展闭馆时间加班加点，全力维护辖区治安秩序稳定，有效净化辖区社会环境。

三是加强现场安保指挥。副区长、金湾公安分局局长亲自坐阵指挥，及时解决现场安保出现的问题。通过对讲机上报、现场走访督导以及观看视频监控等方式相结合，动态了解各执勤岗点的工作情况。遇重大问题及时向珠海市局请示汇报，并协调警力进行处置。

四是突显党员模范服务群众。航展期间，公安分局全体党员民警充分发扬“吃苦在前，享受在后”的艰苦奋斗精神，坚持群众路线，以实际行动诠释“舍小家、为大家”的忠诚本色。

3.消防整治工作

一是落实防火安全监督检查。航展期间，金湾分局防火监督大队每日安排民警进驻航展现场不间断地开展防火监督巡查工作，为本届航展的顺利举行提供了良好的消防安全保障。

二是落实灭火救援工作。为切实做好航展消防安保工作，金湾消防大队所有官兵队员取消休假和轮休，保证24小时在岗在位，同时设立现场执勤组和辖区执勤组，分别参与航展馆、停机坪、新闻发布中心、贵宾楼以及展区的灭火救援工作和负责航展期间金湾辖区内的应急救援工作。

4.后勤保障接待工作

后勤保障组积极做好航展期间各项后勤保障工作，圆满完成所有预定的航展任务。按照前期准备工作的部署安排，有条不紊开展各项工作，接待用餐、用车全部安全保障到位，并配合其他有关部门做好相应接待工作的安全保障，会务接待、机关车队等相关人员在岗值班，并安排工作人员在航展应急指挥中心值班，确保航展各项保障工作顺利开展。

5.志愿服务安全保障工作

一是设置志愿服务站点。在展馆外围周边和主要交通路口、公交站点等位置设置服务站点，热情主动地为市民游客服务。

二是开展网络服务。通过微信群等网络平台，开展失物认领，协助失主找回银行卡、身份证、酒店房卡等。

三是提供应急救助。志愿者为受伤的市民游客包扎伤口，提供应急救助等。

四是开展送清凉活动。志愿者向执勤的民警们送去鸡蛋、糕点、传统茶果、清凉饮品等爱心加餐。

五是开展宣传工作。航展期间，发放《金湾志愿者》（第7期）14000多份，推送航展服务微信13篇，《珠海特区报》《珠江晚报》等主流新闻媒体报道金湾区航展志愿服务7次，区新闻中心组织专题采访3次。

6.旅游宣传推广工作

一是提供咨询服务。共向游客提供各类信息服务、观展咨询、旅游资讯、场地引导近5万人次，派发各类旅游资料近1万份，赠送旅游扇3万余把。志愿者专业、敬业的志愿精神和积极、主动、热情的服务态度向各地游客展现出了金湾人的热情和金湾旅游的风采，成为航展现场一道亮丽的风景。

二是做好游客住宿接待和服务安全保障工作。为向海内外游客提供良好的住宿环境，金湾区各酒店及早准备，从消防安全到客房布置，事无巨细，甚至个别酒店还专门租用了商务车接送住店游客直达航展场馆，优质、贴心的服务受到了游客的高度赞扬和普遍认可。航展期间各酒店接待服务和保障情况良好，观展客人对此非常满意。

三是做好旅游投诉案件紧急处理。航展期间，未直接接报和上级转报涉旅投诉事件，无旅游安全事件和隐患，全区旅游市场整体平稳和安全有序。

7.信访维稳工作

一是开展不稳定隐患排查。加大排查力度，对区内不稳定隐患开展滚动排查，及时更新不稳定隐患情况，对排查出来的突出问题、重点人员、重点群体，逐案建立台账，落实责任领导和责任部门。

二是积极化解矛盾纠纷。对一批重点信访问题及早进行了接访协调处理。

三是落实重点人员稳控。对有可能到省、进京或到航展现场上访的重点人员、重点群体逐一落实稳控措施，准确掌握这些人员的动向，确保沟通稳控到位。

四是加强现场处置。航展期间共安排信访维稳工作人员到现场出勤608人次，安排备勤车辆32辆次，成功预防可能到现场滋事的不稳定因素5宗。

五是严格执行“零报告”、每日值班等制度。安排专人值班，确保特别防护期信访维稳信息每日一报，切实做到有事报情况，无事报平安，重大和紧急情况第一时间报告，做到及时妥善处置。航展期间，全区重点人员稳控到位，未发生群体大规模上访、越级上访特别是到会场周边上访事件，未发生影响航展秩序的信访维稳问题，未发生越级上访，未发生群体性事件。

8.应急处置工作

一是全面落实应急值守，确保航展值守到位。分别在航展会场设应急现场指挥部、区现场指挥部和区总值班室并安排人员值班，全力做好航展期间应急信息沟通，确保第一时间处置突发事件。

二是应急力量全员备勤，确保突发事件迅速处置。协调金湾消防大队、区食药监综合执法队、区公路应急抢险队、三灶镇森林防火队、巡山护林员、三灶镇综治队、红旗综治队等金湾区应急救援力量，在航展现场及周边全员备勤，开展消防安全、食品安全检查、路面维护、山林巡查、秩序维护等工作，维护航展现场及周边的安全稳定。

三是应急信息无缝对接，确保突发信息及时流转。在市、区航展现场指挥部安排的值班人员使用统一指挥调度系统，实现应急信息无缝对接。快速协调市、区、镇有关部门处置湖心路口乘客滞留问题、航展场馆外人行道部分塌陷问题、外围停车场垃圾车进场问题，高效流转处理各类信息。

四是航展情况动态巡查，确保及时发现风险隐患。区应急办航展现场指挥组加强航展各场馆的动态巡查，及时掌握各展馆的安全隐患情况。

航展综合应急管理工作挑战

如上所述，本届航展，作为属地管理的金湾区创新性地开展了大量富有成效的综合应急工作，取得了明显成效，但从本届航展全市整体应急工作来看，仍存严峻挑战：

1.应急指挥体系待完善，各单位协调待加强

总体来看，本届航展综合应急管理工作还没有真正形成“一个平台、一张指挥图、一个指挥棒”的综合应急管理指挥体系，应急管理各成员单位还主要依靠自己原有的指挥平台，没能做到各成员单位信息充分互联互通，现场应急指挥部及时动态掌握各单位的情况仍有改善空间。由于严控进入展馆车辆，有些必须进场的工作车辆也无法进入场内开展工作。例如卫计部门的指挥车不能进出展馆，展馆内送水、送饭等任务只能由救护车承担，一旦出现突发情况，势必影响医疗救护工作效率。

2.外围接驳巴士点人工验票效率待提高，一些时段疏导不及时

本届航展，组委会创新交通管控模式，首创“P+R”观众交通出行模式，对保证航展期间辖区道路交通安全顺畅起到重要作用。交通管控尽量控制无票观众入场，持票的观众用手机电子验票的方式在外围接驳点免费乘坐接驳大巴进入航展区，由于高峰期观众众多，靠人工的电子码验证无法确保迅速疏导观众，一度引起人员拥挤，存在踩踏风险；为尽快疏散，最后也无法做到逐一验证放行，存在安全风险隐患。

3.风险隐患动态排查压力大，展馆周边仍存安全风险

P3停车场靠近航展场馆附近的排洪渠边，没有围栏，11月2日航展专业日第二天，有2000多名群众聚集在排洪渠边观看航展，而且大部分是老年人，存在较大的安全风险隐患。幸好及时采取有效措施，疏散现场群众，避免了事故发生。同时航展馆外有众多的流动饮食摊贩，食品卫生安全上也存在一定隐患。

4.旅行社低价组织“航展一日游”，给航展外围安保增加压力

航展期间，珠海周边城市的个别旅行社见有利可图，就打着“看航展”的旗号，低价组织“航展一日游”。由于本次航展交通管制的改革，旅游大巴能轻松到达航展区P3停车场。航展期间，一些旅行社就组团前往航展场馆外围观看航展，这些游客大多是上了年纪的老者，给外围安保增加了压力，存在较高的风险。

5.航展区内遮阴及休息场地严重不足，存在风险隐患

本次航展把往届的展馆拆掉重建，场馆面积明显增大了，但观众休息遮阴的地方严重不足，许多观众坐在地上或躺在草坪上休息、吃快餐，影响了中国航展国际盛会的形象。航展期间现场共救治伤病员190人次，大多为外伤、胃肠道不适、感冒头痛、胸闷头晕、中暑等，经现场医护人员诊治后，症状缓解，其中10名伤病员转送到一线急救医院进一步诊治。

6.航展区人车分流管控有待改善

在航展区内，一些持证进入的车辆和工作用的电瓶车，随意停放，有的甚至停在展馆门口，影响进出，既存在交通安全隐患，也导致紧急出口不畅。

7.航展场馆内安保人员应急装备不足，专业训练不够

航展场馆内的安保人员大型活动人群管控训练仍显不足，场馆内人流密集时，为及时采取有效的管控分流措施压力大，应该配备的“大声公”（手持喇叭）、哨子等应急指挥装备也稍显不足。

8.展馆内人流动态管控分流不到位，应急出口标志不明显

由于展区内遮阴、休息的地方不足，在飞行表演的间隙，因为展馆内的空调充足，众多观众纷纷涌进各展馆内休息，很多观众甚至靠着空调风口，席地而坐，容易引发踩踏事件。特别是8号兵器馆，由于兵器馆首次在珠海航展亮相，吸引了众多军迷围观，在飞行表演间歇期，又有很多观众在展馆里面靠墙边席地而坐，8号馆多个门口，没有标注详细的进出口，人流一度出现对冲，存在踩踏风险，现场一些保安显得束手无策，幸好应急巡查组专家及时发现，上报现场指挥部，及时调派人手，分流人群，避免了事故的发生。

这些压力和挑战都亟须包括金湾区在内的航展应急部门高度重视，认真研究系统治理改善办法，以确保下届航展更加安全圆满。

广东省哲学社会科学“十一五”规划2010年度项目(GD10YGL03)、广东省科技计划项目“复杂灾害条件下基于脆弱性风险分析的广东大城市综合应急能力评估关键技术及其应急能力建设路径研究（粤科函规财字〔2014〕807）、广州市哲学社会科学“十二五”规划2013年度项目“社会管理创新视阈下基于新型城市化发展的广州城市综合应急能力评价及其应急能力建设路径研究”（15B03）阶段研究成果。